Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn - innebörd och tillämpning

Betänkande 1994/95:KU27

Konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU27

Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn -- innebörd och tillämpning

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan

1994/95
KU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett förslag från Riksdagens revisorer.
Ingen motion har väckts med anledning av förslaget. Förslaget
utgår från vissa granskningar som revisorerna har företagit inom
skilda verksamhetsområden. I dessa granskningar har revisorerna
bl.a. behandlat olika aspekter inom den statliga tillsynen. Med
anledning av revisorernas förslag föreslår utskottet ett
tillkännagivande till regeringen beträffande uppföljning av
statlig tillsynsverksamhet.

Riksdagens revisorers förslag till riksdagen

I förslag 1994/95:RR9 yrkar Riksdagens revisorer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av förbättrad tillsyn och tydliga
förutsättningar för sådan tillsyn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om regeringens uppföljning av tillsynen och
om en samlad redogörelse för tillsynens inriktning, omfattning
och resultat inom skilda verksamhetsområden,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om behovet av att förutsättningarna för
tillsyn beaktas i samband med omorganisation eller ändrade
ansvarsförhållanden inom ett verksamhetsområde.

Utskottet

Inledning

Riksdagens revisorer redovisar i förslaget sina erfarenheter
från vissa av sina tidigare granskningar. Dessa granskningar har
omfattat verksamhetsområden rörande familjehemsvård för barn och
ungdom, ADB och integritet, disciplinärenden inom hälso- och
sjukvården, särskilda boendeformer för äldre, tillsyn av skolan,
tillsyn av djurskydd, tillsyn av spårbunden trafik samt kontroll
av livsmedel. Samtliga granskningar utom den beträffande ADB och
integritet har resulterat i förslag från revisorerna till
riksdagen. Förslagen har behandlats av riksdagen utom förslaget
angående kontroll av livsmedel. Detta förslag skall behandlas i
lagutskottet under våren 1995 i samband med att utskottet
behandlar budgetanslaget till Livsmedelsverket (bet.
1994/95:LU20).

I förslaget behandlar revisorerna bl.a. frågor om
förutsättningar för riksdagen att överblicka konsekvenserna av
sin lagstiftning och för tillsynsmyndigheterna att överblicka
gällande regler inom sina respektive verksamhetsområden. Vidare
behandlar revisorerna bl.a. frågan om användningen av allmänna
råd i stället för föreskrifter som utgångspunkt för tillsyn. Med
anledning av detta vill utskottet i det följande först något
behandla begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet vill
också i korthet belysa vad som gäller i fråga om
tillgängligheten av myndigheters föreskrifter och allmänna råd.
I sitt förslag efterfrågar revisorerna vidare en redogörelse
från regeringen under nuvarande mandatperiod avseende tillsynens
inriktning, omfattning och resultat inom skilda
verksamhetsområden. Med anledning därav vill utskottet redogöra
för vissa generella bestämmelser om myndigheters ansvar inom
sina verksamhetsområden. Vidare vill utskottet kortfattat
behandla regeringens resultatstyrning av myndigheternas
verksamhet i budgetprocessen. Därefter kommer utskottet att
redogöra för hur riksdagen har beslutat i fråga om de förslag
från revisorerna rörande olika verksamhetsområden som berörs i
det nu föreliggande förslaget. Efter detta avsnitt behandlar
utskottet det förslag som revisorerna nu har lagt fram för
riksdagen.

Föreskrifter och allmänna råd m.m.

I 8 kap. regeringsformen används föreskrift som beteckning för
rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och
myndigheters handlande. Kännetecknande för en föreskrift är att
den är bindande och generellt gällande. Kravet på att en
föreskrift är generellt gällande är uppfyllt om den avser
situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt
eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i
allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s.
204). Av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen framgår vidare
att endast riksdagen och regeringen har behörighet att direkt på
grund av regeringsformen besluta föreskrifter. I 8 kap. 7--10 §§
anges i vilka fall regeringen har denna behörighet efter
delegation från riksdagen. Enligt 11 § kan vidare riksdagen, om
den enligt detta kapital bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter i ett visst ämne, därvid medge regeringen att
överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela
bestämmelser i ämnet. Vidare framgår av 12 § att föreskrifter
som regeringen har meddelat med stöd av sådant bemyndigande som
avses i regeringsformen skall underställas riksdagen för
prövning, om riksdagen bestämmer det. Av 13 § framgår att
regeringen även utan delegation från riksdagen i vissa fall har
rätt att besluta föreskrifter, nämligen då fråga är om
föreskrifter om verkställighet av lag eller om föreskrifter som
ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.

Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte
är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Av 1 §
författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att allmänna
råd definieras som generella rekommendationer om tillämpningen
av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett
visst avseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att
en myndighet skall få besluta allmänna råd på sitt område (prop.
1983/84:119 s. 24). En regel som anvisar hur en person lämpligen
kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den
enskilde fritt att välja annan väg för att nå det önskade
resultatet hör till kategorin allmänna råd. Även sådana regler
som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning
eller som skall bidra till utveckling i en viss riktning av
praxis men som inte formellt binder den som råden riktar sig
till räknas som allmänna råd.

Nu nämnda frågor om föreskrifter och allmänna råd berörs
närmare i Statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning
(Ds 1992:112). Till handboken har i januari 1995 utkommit ett
supplement som behandlar EU-medlemskapet och myndigheternas
föreskrifter (Ds 1995:4).

Efter initiativ av konstitutionsutskottet finns sedan år 1986
en förteckning över riksdagens normgivningsbemyndiganden.
Förteckningen har upprättats av Statsrådsberedningen efter
kontakter med utskottets kansli. Förteckningen har förts
departementsvis varje år och har brukat redovisas i utskottets
granskningsbetänkande. Förteckningen utgör en god grund för
undersökningar av hur riksdagens normgivningsbemyndiganden
tillämpas. Utskottet har vidare med anledning av en motion under
år 1992/93 beslutat att som sin mening ge talmanskonferensen
till känna att Riksdagens förvaltningskontor bör få i uppdrag
att inom riksdagen lägga upp ett utskottsvis systematiserat
informationssystem som skapar överblick över riksdagens
normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats med
stöd av dessa (bet. 1992/93:KU1). Riksdagen följde utskottet.
Arbetet med att utforma detta informationssystem pågår
fortfarande.

Inom regeringskansliet förs en förteckning över
normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat.
Förteckningen finns inlagd i en databas. I basen registreras
varje författning med uppgift om SFS-nummer, ansvarigt
departement, författningens rubrik, sökord, paragraf där
bemyndigandet finns och den myndighet som har fått
bemyndigandet. Det är möjligt att sortera författningarna
myndighetsvis, i kronologisk ordning och i bokstavsordning efter
sökord.

Av 9 § författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att
vissa centrala myndigheter skall låta utge en
författningssamling. Vidare framgår av 13 § att statliga
myndigheter skall se till att de har tillgång till andra
myndigheters författningssamlingar i den utsträckning som
behövs. Därutöver sägs att det skall sändas ett exemplar av en
författningssamling till varje kommun, landsting och
kommunbibliotek som begär det. Enligt 18 b § skall i ingressen
till en myndighets författning lämnas uppgift om det
bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig.
I 18 c § anges vidare att myndigheterna skall ha en förteckning
över sina föreskrifter och allmänna råd. Denna förteckning skall
varje år lämnas till regeringen i samband med myndighetens
anslagsframställning. Vidare anges i 27 § att allmänna råd skall
tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas
allmänheten. De kan därvid tas in i en författningssamling. Om
de allmänna råden i författningssamlingen är sammanförda med en
författning, skall det tydligt utmärkas vilka regler som är
författningsföreskrifter och vilka som är allmänna råd. Av 28 §
framgår att allmänna råd som inte tas in i författningssamling
bör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensam
för myndigheten.

Allmänt om myndigheters ansvar inom sina verksamhetsområden

I verksförordningen (1987:1100) finns allmänna bestämmelser om
myndigheter under regeringen. I fråga om en myndighets chef
anges att denne skall se till att verksamheten bedrivs
författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och
anpassas till de krav som ställs på verksamheten (5 §).
Myndighetens chef skall vidare planera verksamheten, övervaka
att planerna följs och följa upp verksamheten och analysera
resultatet (6 §). Denne skall också samordna verksamheten med
angränsande verksamheter samt se till att allmänhetens,
organisationers, företags och offentliga myndigheters kontakter
med myndigheten underlättas genom en god service och
tillgänglighet, genom information och genom ett klart och
begripligt språk (7 §). Myndighetens chef skall vidare hålla
styrelsen informerad om verksamheten samt se till att de
anställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet
(8--9 §§). Därutöver skall chefen se till att regeringen, utöver
vad som faller inom myndighetens styrelses beslutandeområde, får
det underlag som den behöver för att ta ställning till
omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar (10
§). En myndighets styrelse skall bl.a. fatta beslut om
myndighetens anslagsframställning och årsredovisning samt om
sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner,
eller landsting (13 §).

Innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd
enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall den
noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden samt
utreda föreskriftens eller det allmänna rådets kostnadsmässiga
och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en
konsekvensutredning. Vidare skall myndigheten såsom huvudregel
begära regeringens medgivande att besluta föreskriften om den
leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.
Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna
begränsas också när den utövar tillsyn (14 §). Myndigheten skall
vidare fortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om de
behövs och om de är lämpligt utformade (15 §). Därutöver skall
myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela
de föreskrifter som behövs om myndighetens organisation och
formerna för myndighetens verksamhet (16 §).

Av förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion
framgår att länsstyrelse bl.a. har till uppgift att svara för
den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan
myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter
(1 §). Vidare framgår att länsstyrelse svarar för en mängd
frågor, bl.a. för den sociala omvårdnaden, hälsoskyddet,
samordningen av trafiksäkerhetsarbetet, utbildning, djurskydd
samt livsmedelskontroll. Ansvaret vilar dock inte på
länsstyrelsen, om det finns särskilt föreskrivet att någon annan
statlig myndighet skall svara för sådana uppgifter (3 §).
Verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna (5 §).

Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor inom
Civildepartementet har i november 1994 avlämnat rapporten
Länsstyrelsernas ansvar för uppföljning, utvärdering och
tillsyn. Syftet med rapporten är främst att ge en samlad bild av
hur statsmakterna formulerat länsstyrelsernas olika
uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter. I fråga om
länsstyrelsernas tillsyn samt besvärs- och överprövningsrätt
sägs att dessa uppgifter är noga reglerade i
specialförfattningar och förenade med maktbefogenheter. Vidare
sägs att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter ofta är förknippade
med tvångsmedel.

Resultatstyrning genom budgetprocessen

Sedan slutet av 1980-talet är resultatstyrning, förutom
finansiell styrning, ett centralt begrepp för budgetprocessen.
Resultatstyrning innebär att mål formuleras för myndighetens
verksamhet, att man löpande tar fram information om
verksamhetens resultat, att resultatet bedöms regelbundet med
ledning av målen för verksamheten samt att resultatbedömningen
läggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten.
Resultatstyrning är den bärande idén i förordningen (1993:134)
om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, som
trädde i kraft den 1 juli 1993. En väl fungerande
resultatstyrning innebär en långtgående delegering till
myndigheterna av ansvar och beslutsfattande.

Förordningen om myndigheters årsredovisning och
anslagsframställning föreskriver att myndighetens verksamhet
skall delas in i verksamhetsområden till vilka knyts
verksamhetsmål. För uppföljning skall finnas mätmetoder och
resultatmått. Verksamhetsmålen beslutas antingen av regeringen
eller myndigheten. Riksdag och regering beslutar om övergripande
mål för verksamheten. Förhållandet mellan de övergripande målen
och verksamhetsmålen skall dokumenteras (4--5 §§). Det
sistnämnda innebär dock inte att dokumentationen alltid skall
redovisas. Kravet är endast att dokumentationen skall finnas
tillgänglig hos myndigheten.

Den statliga budgetprocessen kan beskrivas som ett
kontinuerligt informationsflöde mellan myndigheterna, regeringen
och riksdagen. De huvudsakliga bärarna av informationen utgörs
av vissa budgetdokument. Bland dessa återfinns myndigheternas
årsredovisningar och anslagsframställningar samt regeringens
myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev. Regeringen
infordrar för sin styrning information från myndigheten i den
årliga budgetprocessen. Kraven på information anges i
förordningen om myndigheters årsredovisning och
anslagsframställning.

Enligt 6 § i ovan nämnda förordning skall myndigheterna varje
år lämna en årsredovisning. Årsredovisningen har flera syften.
Ett syfte är att verifiera i vad mån verksamheten utförts på det
sätt som angetts i myndighetsspecifika direktiv, regleringsbrev
och andra regeringsbeslut. Ett annat är att ge underlag för
statsmakternas planering och budgetering av den framtida
verksamheten. En årsredovisning skall innehålla en
resultatredovisning, en resultaträkning och balansräkning samt
en anslagsredovisning och finansieringsanalys. Enligt 9 § skall
myndigheten i resultatredovisningen redovisa och kommentera
verksamhetens resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Med
resultat avses härvid vad myndigheten har presterat och mätbara
effekter av prestationerna. Myndigheten skall per
verksamhetsgren särskilt redovisa och kommentera hur resultatet
har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och
kvalitet. Större avvikelser från verksamhetsmålen skall
förklaras. Vidare skall myndigheten kommentera hur resultatet
förhåller sig till de övergripande målen för verksamheten (10
§). Det grundläggande syftet med resultatredovisningen är att
för regeringen redovisa resultatet av myndighetens verksamhet i
förhållande till beslutade verksamhetsmål, uppdrag och
återrapporteringskrav.

Enligt 14 § skall myndigheten varje år lämna en
anslagsframställning till regeringen. Anslagsframställningen kan
vara enkel eller fördjupad. Regeringen beslutar varje år vilka
myndigheter som nästföljande kalenderår skall genomgå en
fördjupad prövning (17 §). Den fördjupade anslagsframställningen
skall avse tre budgetår om regeringen inte beslutar något annat.
Framställningen skall innehålla en sammanfattande
resultatanalys, omvärldsanalys, resursanalys samt myndighetens
förslag till inriktning och finansiering av verksamheten för de
budgetår framställningen avser (18 §). Enligt 19 § skall i
resultatanalysen myndighetens prestationer och effekterna av
verksamheten utvärderas i förhållande till verksamhetsmålen och
de övergripande målen. Jämfört med resultatredovisningen i
årsredovisningen skall resultatanalysen vara mer inriktad på
myndighetens verksamhet i ett samhällsperspektiv. I
omvärldsanalysen skall myndigheten pröva vilka krav som ställs
på den fortsatta verksamheten med hänsyn till de inslag i
samhällsutvecklingen som är av särskild betydelse för de olika
verksamhetsgrenarna (20 §). Resursanalysen innebär enligt 21 §
att myndigheten med ledning av resultat- och omvärldsanalysen
skall bedöma de befintliga resurserna och pröva vilka
omprioriteringar eller andra förändringar som behöver vidtas för
att nå de verksamhetsmål som gäller för respektive
verksamhetsgren.

Den enkla anslagsframställningen syftar till att ge regeringen
underlag för bedömningen av resursbehovet för det närmast
följande budgetåret (15 §).

Som ovan nämnts utgörs regeringens budgetdokument av
myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev.
Myndighetsspecifika direktiv riktas till myndigheter som
regeringen vill underkasta en fördjupad prövning med avseende på
hela eller delar av verksamheten. Det är det normala sättet för
regeringen att aktualisera frågan om en fördjupad
anslagsframställning. Direktiven används för att komplettera
eller ersätta bestämmelserna i förordningen om myndigheters
årsredovisning och anslagsframställning genom att vidga,
fördjupa eller koncentrera informationskraven. Regleringsbrevet
syftar till att med hjälp av finansiella ramar och krav på
resultat ange vad myndigheten skall uppnå under det kommande
budgetåret. Varje år återges i regleringsbrevet de övergripande
mål och verksamhetsmål som gäller för budgetperioden. Det görs
även om målen är oförändrade i förhållande till föregående år.
Regleringsbrevet skall normalt bestå av tre delar, nämligen
verksamhet, finansiering och övrigt. I verksamhetsdelen anges
myndighetens övergripande mål och verksamhetsmål. Vidare kan i
verksamhetsdelen anges uppdrag som ofta gäller att myndigheten i
någon speciell fråga skall ta fram ett beslutsunderlag för ett
senare beslut av regeringen. Därutöver skall krav på
myndighetens återrapportering preciseras. Myndighetens löpande
verksamhet skall i första hand återrapporteras i
årsredovisningen. I regleringsbrevet kan regeringen ange vad den
vill att återrapporteringen skall koncentreras på och hur
informationen skall struktureras. Regeringen kan också
föreskriva att återrapporteringen skall ske i annan ordning,
t.ex. i en särskild rapport.

Nu berörda frågor om resultatstyrning genom budgetprocessen
behandlas utförligt i Riksrevisionsverkets skrift Resultat,
verksamhet och ekonomi -- en handledning för myndigheterna 1994
(Budgethandboken).

Regeringen har på begäran från riksdagen fortlöpande redogjort
för utvecklingen av resultatstyrningen. I årets finansplan
(prop. 1994/95:100, bil. 1 s. 84) har regeringen redovisat sin
bedömning av utvecklingen av resultatstyrningen under det gångna
året. Regeringen konstaterar att en rad positiva effekter har
åstadkommits i reformarbetet med att utveckla resultatstyrningen
i budgetprocessen. Vidare konstaterar regeringen med
tillfredsställelse att myndigheternas intresse och förmåga att i
olika avseenden analysera sin verksamhet har ökat påtagligt
sedan slutet av 1980-talet. Årsredovisningarna och särskilt
resultatredovisningens värde som instrument för regeringens
löpande uppföljning och kontroll har ökat. Regeringen anger att
vissa av årets iakttagelser är av central betydelse. De dokument
som finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till en effektiv
resultatstyrning. Enligt regeringen bör främst en ökad
flexibilitet i den långsiktiga planeringen eftersträvas.
Årsredovisningen skall även framdeles vara ett instrument för
den årliga löpande avrapporteringen och kontrollen av
verksamheten i förhållande till de krav som ställs på
verksamheten.

Revisorernas tidigare granskningar

Revisorerna har granskat familjehemsvården för barn och
ungdom. Granskningen inriktades i huvudsak på att följa upp hur
reglerna i socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården för
barn och ungdom efterlevs samt hur länsstyrelserna och
Socialstyrelsen utövar sin tillsyn. Med anledning av vad som
kommit fram vid granskningen föreslog revisorerna bl.a. att
åtgärder borde vidtas för att få en bättre balans mellan
uppgifter och resurser hos länsstyrelsernas sociala funktion
(förslag 1991/92:21). Vidare föreslog revisorerna bl.a. att
länsstyrelserna regelbundet skulle genomföra uppföljningar och
utvärderingar av familjehemsvården. Vid behandlingen av
förslaget fann socialutskottet att regeringen bör ta del av
revisorernas överväganden och förslag och återkomma till
riksdagen i frågan. Utskottet hemställde att riksdagen, med
anledning av revisorernas förslag, som sin mening skulle ge
regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1992/93:SoU4).
Riksdagen följde utskottet (rskr. 16--17).

Revisorerna har vidare granskat statens tillsyn över hälso-
och sjukvården. Denna granskning låg till grund för revisorernas
förslag 1993/94:RR7 angående disciplinärenden inom hälso- och
sjukvården. Revisorerna föreslog bl.a. att en oberoende
tillsynsfunktion skulle inrättas. Vidare anförde revisorerna att
det fanns skäl att utöka patienternas möjligheter att framföra
sina klagomål. Revisorerna föreslog att det kunde ske genom
ökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheter och genom
inrättande av en statlig patientombudsman. Socialutskottet
avstyrkte revisorernas förslag i nu angivna delar (bet.
1993/94:SoU26). Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet
hemställt (rskr. 410--411).

Med anledning av granskningen av den statliga styrningens
betydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer för äldre
under perioden 1986--1992 avgav revisorerna förslaget
1993/94:RR10. I förslaget anförde revisorerna bl.a. att
svårigheterna att bedöma behovet av äldreboende, i kombination
med de möjligheter till olika lösningar som följer av
socialtjänstlagens karaktär av ramlag, talar för att den
regionala tillsynen av äldreboendet måste ges en ökad prioritet
och även tas på större allvar av tillsynsorganen. Revisorerna
föreslog att regeringen borde återkomma till riksdagen med
information om hur särskilda boendeformer för äldre förändras
över tiden. Socialutskottet fann vid sin behandling av
föslaget att granskningsrapporten och revisorernas synpunkter
och slutsatser bör kunna utgöra ett viktigt underlag vid
regeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Utskottet ansåg
att något tillkännagivande till regeringen dock inte behövdes
(bet. 1994/95:SoU5). Riksdagen följde utskottet (rskr. 21).

Revisorerna har granskat tillsynen av skolan. Granskningen har
främst inriktats på Skolverkets tillsynsuppgifter och
kommunernas egenkontroll av verksamheten. Med anledning av vad
som kommit fram vid granskningen har revisorerna avgett
förslaget 1993/94:RR11. I förslaget anförde revisorerna att
regeringen bör medverka till att Skolverkets tillsyn av skolan
utökas. Revisorerna föreslog därför att riksdagen som sin mening
skall ge regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad
och mer aktiv tillsyn av skolan. Utbildningsutskottet
tillstyrkte revisorernas förslag (bet. 1994/95:UbU1). Riksdagen
följde utskottet (rskr. 46--47).

Vidare har revisorerna granskat tillsynen av djurskyddet.
Granskningen inriktades på Jordbruksverkets styrning och
uppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och regional nivå.
Revisorerna anförde i förslaget 1993/94:RR8 bl.a. att
Jordbruksverket borde göra en inventering av djurskyddsarbetet.
Vidare fann revisorerna att det i anslutning till en mer
genomgripande översyn av djurskyddstillsynen kunde finnas skäl
för att genom lagstiftning precisera krav på kompetens för
djurskyddsinspektörer. Revisorerna ansåg också att det kunde
finnas motiv att pröva frågan om ett statligt huvudmannaskap för
djurskyddstillsynen. Jordbruksutskottet tillstyrkte revisorernas
förslag (bet. 1994/95:JoU1). Riksdagen beslutade i enlighet med
utskottet (rskr. 32--33).

Med anledning av granskningen av tillsynen av spårbunden
trafik avgav revisorerna förslaget 1994/95:RR7. I förslaget
anförde revisorerna att styrningsbrister och bakomliggande
orsaker till tillbud och olyckor i högre grad bör analyseras och
dokumenteras. Vidare anförde revisorerna att
Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler
skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-,
normgivnings-, och undersökningsuppgifter lades direkt på
inspektionen. Revisorerna föreslog därför att regeringen borde
ges i uppdrag att lämna förslag till ändringar i
järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och att utföra erforderligt
författningsarbete. Vidare föreslog revisorerna att
förutsättningarna för en gemensam inspektion för tillsyn av
säkerhet inom transportområdet skulle utredas. Vid sin
behandling av revisorernas förslag konstaterade trafikutskottet
att regeringen hade tagit initiativ till ett omfattande
utredningsarbete beträffande olika säkerhetsfrågor inom
transportområdet (bet. 1994/95:TU3). Enligt utskottet borde
regeringen vid sina överväganden i samband därmed också pröva de
frågor som revisorerna aktualiserat. Utskottet hemställde att
riksdagen med anledning av revisorernas förslag som sin mening
skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen
följde utskottet (rskr. 84--85).

Revisorernas förslag

Revisorerna anser att behovet av tydliga förutsättningar för
tillsynen inte nog kan understrykas. Regeringen bör därför
redovisa för riksdagen hur informationen om gällande regler inom
viktiga tillsynsområden ytterligare kan förbättras. Vidare
föreslår revisorerna att regeringen bör kartlägga i vilken
utsträckning allmänna råd i stället för föreskrifter används som
utgångspunkt för tillsyn. Enligt revisorernas uppfattning är det
också väsentligt att det tydligt framgår av lagstiftningen
vilken myndighet som har tillsynen inom ett bestämt område och
vad tillsynsuppgiften konkret innebär. Revisorerna förutsätter
att regeringen redovisar förslag till åtgärder i syfte att göra
ansvarsförhållandena entydiga.

Revisorerna anser att regeringen bör följa upp tillsynens
inriktning, omfattning och resultat inom skilda områden.
Regeringen bör i samband därmed bedöma behovet av särskilda
initiativ för att samordna skilda tillsynsinsatser eller
stimulera till samverkan mellan tillsynsorganen. Även behovet av
kompetensutveckling inom skilda tillsynsområden bör redovisas
för riksdagen. Revisorerna poängterar vidare att förhållandet
mellan länsstyrelserna och skilda centrala tillsynsmyndigheter
bör klargöras. En samlad redogörelse rörande tillsyn bör lämnas
till riksdagen under innevarande mandatperiod. Enligt
revisorerna kan det ske inom ramen för den reguljära
budgetprocessen och efter särskilda direktiv från regeringen
till myndigheter med tillsynsansvar att ställa samman resultaten
av sin tillsyn. Myndigheterna bör därvid redovisa vilka åtgärder
de vidtagit för att bevaka att de tjänstemän som utövar tillsyn
har tillräcklig kompetens härför. Enligt revisorerna bör vid en
sådan genomgång också belysas behovet av ökad samverkan mellan
olika tillsynsmyndigheter samt av åtgärder för att stärka
tillsynens oberoende. Samtliga tillsynsmyndigheter bör vidare
ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin aktiva
tillsynsverksamhet. Revisorerna anser vidare att regeringen bör
bedöma om myndigheternas andra uppgifter i alltför hög grad har
begränsat den faktiskt utförda tillsynen. I den samlade
redogörelsen bör regeringen även föreslå åtgärder som medför att
tillräckliga resurser avsätts för aktiv tillsyn inom olika
verksamhetsfält. Revisorerna förutsätter att betydelsen av
samhällsorganisatoriska förändringar uppmärksammas i
redogörelsen. Vidare förutsätter revisorerna att förhållandet
mellan egenkontroll och oberoende tillsyn beaktas i samband med
sådana förslag till organisationsförändringar som innebär att
förutsättningarna för tillsyn ändras. Regeringen bör då särskilt
behandla frågan om egenkontroll respektive myndighetstillsyn.
Enligt revisorerna bör även denna fråga tas med i redogörelsen
till riksdagen. Därutöver anger revisorerna att de har funnit en
rad brister i utformningen av gällande sanktioner. Frågan om
verkningsfulla sanktioner bör därför diskuteras i redogörelsen.
Därvid bör regeringen beskriva och värdera såväl svagheter i
befintliga sanktionsmöjligheter som brister vid tillämpningen av
dessa sanktioner. Enligt revisorerna bör regeringen även
kartlägga vilka metoder olika tillsynsorgan använder för att
sprida kännedom om sin verksamhet i allmänhet och om speciella
tillsynsinsatser. Vidare anser revisorerna att frågan om
avgifter för tillsyn inom olika områden förtjänar en samlad
behandling, där olika tillsynsområden jämförs med varandra. I
detta sammanhang bör behandlas frågan om vissa avgifters
karaktär av skatter påverkar tillsynen i negativ riktning.
Hänsyn måste enligt revisorerna tas till praxis i andra
europeiska länder. I regeringens redogörelse till riksdagen bör
även behandlas de problem med skiftande avgiftsuttag som
revisorerna beskrivit.

Revisorerna föreslår vidare att regeringen i anslutning till
förslag om samhällsorganisatoriska förändringar regelmässigt
utvecklar sin syn på hur tillsynsbehoven ändras på både kommunal
och statlig nivå. Enligt revisorerna bör härvid bl.a.
förhållandet mellan tillsyn och egenkontroll behandlas.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är en väl fungerande statlig tillsyn
ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och
andra föreskrifter efterlevs. Det är vidare betydelsefullt att
regelbildningen är ändamålsenlig. Detta förutsätter, såsom
revisorerna framhållit, att riksdagen får information om
konsekvenserna av sin lagstiftning så att denna kan bedömas och
eventuella förändringar aktualiseras. Som utskottet redovisat i
det föregående är ett system som underlättar uppföljning av
normgivningen under uppbyggnad. Det är enligt utskottet
väsentligt att detta system vidareutvecklas.

Riksdagens revisorer har i sitt förslag lyft fram och lämnat
värdefulla synpunkter på en rad problem inom olika områden i den
statliga tillsynsverksamheten. Som framgår av det föregående har
regeringen genom budgetprocessen getts möjlighet till
uppföljning och kontroll av myndigheternas verksamhet. Enligt
utskottets mening bör regeringen i detta reguljära budgetarbete
uppmärksamma de frågor som revisorerna nu har aktualiserat. För
regeringens löpande uppföljning och kontroll kan härvid
myndigheternas årsredovisningar och framför allt
resultatredovisningen utgöra värdefulla informationsbärare.
Utskottet vill också framhålla att regeringen bör överväga att i
myndighetsspecifika direktiv inför de fördjupade
anslagsframställningarna särskilt uppdra åt myndigheten att
redovisa dess arbete med tillsynsfrågor. Vidare delar utskottet
revisorernas uppfattning att regeringen i samband med förslag om
omorganisation eller ändrade ansvarsförhållanden inom en
myndighets verksamhetsområde regelmässigt bör analysera om
förutsättningarna för tillsynen ändras. Vad utskottet nu har
anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag
1994/95:RR9 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Stockholm den 21 februari 1995

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar
Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s),
Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist
(v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m) och Peter Eriksson
(mp).