Rikets administrativa indelning m.m.

Betänkande 1991/92:BoU4

Bostadsutskottets betänkande 1991/92:BOU04

Rikets administrativa indelning m.m.

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1991/92
BoU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas 15 motioner väckta under allmänna
motionstiden 1991 om rikets regionala indelning m.m.
Utskottet avstyrker motionerna med hänvisning till pågående
utredningsarbete.

Motionerna

I betänkandet behandlas de under allmänna motionstiden 1991
väckta motionerna

1990/91:Bo303 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
länsindelningen att Skåne i sin helhet utgör ett län.

1990/91:Bo304 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en prövning av den statliga
organisationens regionindelning på 2000-talet.

1990/91:Bo310 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av den
offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och inrättandet av
ett Skånelän.

1990/91:Bo312 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (c) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär att regeringen i varje
relevant ärende belyser och redovisar effekterna på den
regionala indelningen.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:K617.

1990/91:Bo313 av Kjell Dahlström m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär att en utredning om rikets
indelningar på samtliga nivåer tillsätts mot bakgrund av de
sociala, ekonomiska och politiska förändringarna av samhället
samt de ekologiska grundförutsättningarna.

1990/91:Bo318 av Göran Åstrand (m) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär en utredning av förutsättningarna för en
förändrad kommunindelning och därvid särskilt uppmärksammar
möjligheter att underlätta och stimulera en återgång till
tidigare administrativa områden.

1990/91:Bo320 av Lars De Geer (fp) vari yrkas att riksdagen
begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att
tillskapa en indelning av landet i lämpliga regioner.

1990/91:Bo321 av Karl-Erik Svartberg m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en ny länsindelning i
Västsverige.

1990/91:Bo323 av Per-Olof Håkansson och Anita Jönsson (s) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en
alternativ regional ledningsorganisation i Malmöhus län i
enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:Bo326 av Per Stenmarck och Rune Rydén (m) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett regionalt organ för Skåne.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T254.

1990/91:Bo328 av Åke Wictorsson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om regionindelningen i Sverige.

1990/91:Bo329 av Sonja Rembo och Margit Gennser (m) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning
om en rationell regional organisation och länsindelning.

1990/91:Bo330 av förste vice talman Ingegerd Troedsson och
Lars Ahlmark (m) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen
tillsätter en parlamentarisk utredning om länsindelningen och
innehållet i den statliga regionala förvaltningen i syfte att
undanröja de i motionen nämnda problemen.

1990/91:Bo332 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en gemensam statlig organisation för länen
kring Mälaren,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att åtgärder vidtas för att undanröja
hinder, regler och upptagningsgränser mellan kommuner, landsting
och länsstyrelser i Mälardalen.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:A497.

1990/91:Bo333 av Tom Heyman och Sonja Rembo (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att utreda en ny länsindelning.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T266.

Uppgifter i anslutning till motionerna

Länsindelningen

Den nuvarande formen av länsindelning i vårt land reglerades
första gången genom 1634 års regeringsform. Hela riket indelas
då i 23 län, därav inom det egentliga Sverige elva län jämte
överståthållardömet Stockholm. Den nuvarande länsindelningen
har, bortsett från mindre justeringar av gränserna, bestått
sedan år 1810 och antalet län har, förutom
överståthållarämbetet, varit 24 med undantag av åren 1819--1824
då Öland bildade eget län. 1968 slogs överståthållarämbetet och
länsstyrelsen i Stockholms län samman.

Frågan om länsindelningen och en reformering av den har under
årens lopp utretts vid åtskilliga tillfällen och aktualiserats i
motioner till riksdagen. De senaste större genomgångarna av
frågan gjordes av länsindelningsutredningen som avgav
betänkandet Ny länsindelning i maj 1967 (SOU 1967:23) och av
länsberedningen i det i oktober 1974 avlämnade betänkandet Stat
och kommun i samverkan (SOU 1974:84). I sammanhanget kan också
nämnas att storstadsutredningen nyligen i det i april 1990
avlämnade betänkandet Storstadsliv (SOU 1990:36) behandlat
frågan om den regionala indelningen. Utredningen anser bl.a. att
regeringen bör ta initiativ till ett arbete som syftar till att
ändra länsindelningen i västra Sverige.

Länsindelningsutredningen föreslog att antalet län skulle
minska från 24 till 15. Länsberedningen anförde att
länsindelningen i stort sett kan anses vara tillfredsställande
goegrafiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som bör
ligga på länsnivå. Dock föreslog beredningen en ny indelning för
västra Sverige samt vissa andra smärre indelningsändringar.
I avsikt bl.a. att undanröja de samordningsproblem som
föreligger genom att många centrala verk har regionala
arbetsområden som är större än länen föreslog beredningen att
landet skulle indelas efter samverkansområden, vart och ett
bestående av två eller flera län. Länsberedningens förslag
behandlades i proposition 1975:10. Beredningens förslag om
samverkansområden genomfördes inte.

Som framgått av den kortfattade redovisningen ovan har
länsindelningen varit praktiskt taget oförändrad under snart 200
år. Emellertid har länsstyrelsernas organisation förändrats på
ett genomgripande sätt under denna period. Beträffande större
organisationsförändringar under de senaste åren kan erinras om
den förändring som skedde år 1970 och som bl.a. innebar att
länsstyrelsen fick en lekmannastyrelse med landshövdingen som
ordförande samt tio andra av regeringen utsedda ledamöter.
Länsstyrelsen fick då som huvuduppgift att ansvara för den
regionala samhällsplanering som bedrivs inom den statliga
länsförvaltningen. Länsstyrelsen organiserades i normalfallet i
tre huvudenheter, nämligen planeringsavdelningen,
skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Vidare fanns en
administrativ enhet samt en länspolischefsexpedition. Sedan
1977 består länsstyrelsens styrelse av landshövdingen och 14 av
landstinget valda ledamöter. Landshövdingen är ordförande i
styrelsen.

Också under 1980-talet fattades beslut om länsstyrelsernas
organisation; beslut som innebär att länsstyrelserna fick ett
ökat ansvar för och befattning med samhällsplaneringsfrågor i
vid mening. Det senaste i raden av beslut om länsstyrelsernas
organisation som bör nämnas fattades av riksdagen 1989. Beslutet
innebär i korthet att en ny länsstyrelse bildades av de
verksamheter som vid beslutstidpunkten bedrevs av
länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden, samt av den
dåvarande länsstyrelsen. Vissa frågor om bostadsförsörjningen
fördes då också över till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har också
övertagit fiskenämndernas uppgifter. Dessutom fick länsstyrelsen
vidgade befogenheter i vad avser kommunikationsområdet och
trafiksäkerhet. Länsstyrelsen fick inrätta nämnder med ansvar
för bestämda sakområden. Undantag gäller nämndorganisationen för
rennäringen; rennäringsdelegationen är obligatorisk inom
länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.
Vid länsstyrelsen finns särskilda tjänster som länsexperter.
Reformen trädde i kraft den 1 juli 1991.

En central organisationskommitté har förberett införandet av
reformen. Dessutom har landshövdingarna förordnats att som
särskilda utredare genomföra reformen i resp. län.

Den centrala organisationskommittén har i en promemoria tagit
upp frågan om länsstyrelsernas samarbete över länsgränsen. I
promemorian anförs att den samverkan som sker över länsgränsen
grovt kan delas in i två huvudtyper. Samverkan kan enligt
kommittén ske genom specialister i mellanregionalt samarbete
eller genom regional samverkan i frågor där det krävs insatser
från flera län.

I promemorian lämnas bl.a. en redovisning om
specialistsamarbete över länsgränserna, om länsövergripande
samverkan på länsledningsnivå samt om samverkan inom
sektorsområden. Exempel ges bl.a. på samordnade länsövergripande
projekt inom kommunikationsområdet, avseende
näringslivsutveckling, utbildning och natur- och miljövård.

Regeringen tillkallade våren 1991 två utredningar; en om den
offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och en om
länsindelningen i västra Sverige.

I direktiven till den förstnämnda utredningen anförs bl.a. att
utredaren bör belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver
utvecklas inom offentlig serviceproduktion, totalförsvar,
miljöpolitik och samhällsplanering samt avseende försörjning med
infrastruktur. Utredaren bör överväga i vilken utsträckning ett
enda mönster för den regionala indelningen är att föredra eller
om det är mer ändamålsenligt att tillämpa flera olika
indelningar. Vidare bör beaktas att även intressen utanför
samhällsorganen är berörda av de regionala indelningarna.
Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1992.

Utredningen om länsindelningen i västra Sverige skall
kartlägga och analysera fördelarna och nackdelarna med den
nuvarande länsindelningen där och på grundval av denna analys
redovisa olika alternativ. En redovisning bör också göras av
konsekvenserna av olika alternativ, inkl. oförändrad indelning.
Mot bakgrund av dessa konsekvensbedömningar bör utredaren ange
vilket alternativ till länsindelning i västra Sverige som är att
föredra. Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 1 mars
1992.

Kommunindelningen

Bestämmelser om ändringar i den kommunala indelningen finns i
lagen (1979:411, omtryckt 1988:198) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landstingskommuner (indelningslagen).
Ansökan om indelningsändring görs hos kammarkollegiet, som är
utredningsmyndighet i indelningsfrågor (1 kap. 20 §). Rätt att
väcka sådant ärende har bl.a. varje kommun och kommunmedlem som
skulle beröras av ändringen. Beslut om mera omfattande
indelningsändringar som t.ex. delning av en kommun måste fattas
av regeringen. Kammarkollegiet har dock rätt att avslå en
ansökan om indelningsändring.

Regeringen får enligt lagen (1 kap. 1 §) besluta om
indelningsändring, om ändringen kan antas medföra bestående
fördel för en kommun eller en del av en kommun eller innebära
andra fördelar från allmän synpunkt. Särskild hänsyn skall tas
till önskemål och synpunkter från närmast berörda kommuner. Om
en kommun motsätter sig indelningsändring, får beslut om
ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild
hänsyn skall också tas till befolkningens önskemål och
synpunkter.

Under utredning av en indelningsfråga kan en särskild
undersökning göras om befolkningens inställning till en
indelningsändring (1 kap. 24 §). Det kan ske genom en
opinionsundersökning eller liknande förfarande. Befolkningens
synpunkter kan också inhämtas genom att en kommun ordnar
folkomröstning eller annan opinionsmätning.

Fram till år 1952 var antalet kommuner ca 2 500. Genom 1952
års kommunreform reducerades antalet kommuner till 1 037. I den
kommunindelningsreform som var genomförd den 1 januari 1974
minskade antalet kommuner till 278. Vissa kommundelningar har
gjorts därefter; det senaste beslutet om delning gäller
Nyköpings kommun, som fr.o.m. den 1 januari 1992 delas i
Nyköpings, Gnesta och Trosa kommuner. Antalet kommuner kommer
vid denna tidpunkt att uppgå till 286.

Riksdagen har vid åskilliga tillfällen och senast våren 1991
(bet. 1990/91:KU38 s. 15--16 och s. 103) behandlat frågan om
delning av kommuner. I motioner (m), (fp) och (c) föreslogs att
kommundelningar skulle medges om kommuninnevånarna begärt det.
Konstitutionsutskottet, som behandlade motionerna, hänvisade
till tidigare ställningstaganden i frågan och anförde att de
kommunala demokratifrågorna i första hand borde lösas på annat
sätt än genom ytterligare kommundelningar. Utskottets ledamöter
från m, fp och c reserverade sig till förmån för motionerna.
Riksdagen följde utskottet.

Utskottet

Inledning

I detta betänkande behandlas 15 motioner helt eller delvis. I
14 av dem aktualiseras rikets regionala indelning ur skilda
aspekter. I en motion begärs en översyn av förutsättningarna för
en förändrad kommunindelning.

Rikets regionala indelning m.m.

Motionerna om den regionala indelningen m.m. kan indelas i tre
grupper. I motion 1990/91:Bo312 (c) tas upp frågan om
utformningen av den regionala beslutsnivån från en mera
principiell utgångspunkt. I motionen hemställs att riksdagen
begär att regeringen i varje relevant ärende belyser och
redovisar effekterna på den regionala indelningen.

Den andra gruppen av motioner är sådana i vilka förordas
förändringar i den regionala beslutsstrukturen utan att därmed
föreslås en förändrad länsindelning. Till denna grupp kan föras
motionerna 1990/91:Bo304 (s), 1990/91:Bo313 (mp), 1990/91:Bo320
(fp), 1990/91:Bo328 (s), 1990/91:Bo330 (m) och 1990/91:Bo332
(m). I motion Bo304 (s) förordas en prövning av den statliga
organisationens regionindelning på 2000-talet. Enligt motion
Bo320 (fp) bör en utredning med uppgift att lägga fram förslag
om en indelning av landet i lämpliga regioner tillsättas av
regeringen. Med utgångspunkt främst i förhållandena i Mälardalen
förordas i motionerna 1990/91:Bo328 (s), 1990/91:Bo330 (m) och
1990/91:Bo332 (m) en översyn i avsikt att skapa en gemensam
statlig organisation i regionen. Ett vidare och annorlunda syfte
har förslaget i motion 1990/91:Bo313 (mp). I denna motion
föreslås riksdagen hos regeringen begära att en utredning
tillsätts om rikets indelningar på samtliga nivåer.

Den tredje gruppen är motioner där förändringar i den
nuvarande länsindelningen mer eller mindre direkt förordas.
Sådana förslag förs fram i motionerna 1990/91:Bo303 (m),
1990/91:Bo310 (s), 1990/91:Bo321 (s), 1990/91:Bo323 (s),
1990/91:Bo326 (m), 1990/91:Bo329 (m) och 1990/91:Bo333 (m). I
dessa motioner tas upp frågan om länsindelningen i Skåne
och/eller i Västsverige.

Länsindelningen i Skåne aktualiseras i motionerna
1990/91:Bo303 (m), 1990/91:Bo310 (s), 1990/91:Bo323 (s),
1990/91:Bo326 (m) och 1990/91:Bo329 (m) denna motion såvitt nu
är i fråga. I de två förstnämnda motionerna föreslås en översyn
av länsindelningen i Skåne med syftet att Skåne i sin helhet bör
utgöra ett län. I de tre övriga motionerna föreslås en översyn
av bl.a. den regionala ledningsorganisationen i Skåne.

Länsindelningen i Västsverige tas upp i motionerna
1990/91:Bo321 (s), 1990/91:Bo329 (m) denna motion såvitt nu är i
fråga och 1990/91:Bo333 (m).

Utskottet vill anföra följande. Som framgått av redogörelsen i
föregående avsnitt har under våren 1991 tillkallats två
utredningar om vissa regionala indelningsfrågor. Den ena
utredningen har fått i uppdrag att överväga den offentliga
verksamhetens regionala uppbyggnad, den andra att se över
länsindelningen i västra Sverige. De båda utredningarna skall
redovisa resultatet av sina överväganden 1992.

I utredningarna, som tillsattes efter det att de nu behandlade
motionerna väcktes, tas upp frågor som i varierande omfattning
aktualiserats i de motioner som behandlas i detta avsnitt.
Utskottet anser att resultatet av utredningarna bör avvaktas.
Det finns därför inte tillräckliga skäl att tillstyrka de
motioner om rikets regionala indelning m.m. som refererats
ovan.

Kommunindelningen

En utredning om förutsättningarna för en förändrad
kommunindelning föreslås i motion 1990/91:Bo318 (m). I en sådan
utredning bör enligt motionären särskilt uppmärksammas
möjligheter att underlätta och stimulera en återgång till
tidigare administrativa områden.

Det kan erinras om att i den regeringsförklaring som avgavs
den 4 oktober 1991 angavs att regeringen positivt kommer att
pröva åtgärder för att stärka den lokala demokratin; bl.a.
kommunindelningar.

Vad i regeringsförklaringen angivits om åtgärder för att
stärka den lokala demokratin får anses innebära att även den i
motion 1990/91:Bo318 (m) aktualiserade frågan om
kommunindelningar kommer att uppmärksammas utan en
riksdagens begäran därom. Utskottet avstyrker med det anförda
bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande rikets regionala indelning m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo303, 1990/91:Bo304,
1990/91:Bo310, 1990/91:Bo312, 1990/91:Bo313, 1990/91:Bo320,
1990/91:Bo321, 1990/91:Bo323, 1990/91:Bo326, 1990/91:Bo328,
1990/91:Bo329, 1990/91:Bo330, 1990/91:Bo332 och 1990/91:Bo333,
2. beträffande kommunindelningar
att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo318.

Stockholm den 5 november 1991

På bostadsutskottets vägnar

Oskar Lindkvist

I beslutet har deltagit: Oskar Lindkvist (s), Knut Billing
(m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager
(fp), Lennart Nilsson (s), Ulf Lönnqvist (s), Rune Evensson (s),
Ulf Björklund (kds), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c),
Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Max Montalvo (nyd)
och Rune Thorén (c).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Eva Zetterberg (v) varit
närvarande vid den slutliga behandlingen av ärendet.