Regeringskansliets upphandling av konsulter

Betänkande 2001/02:KU2

Konstitutionsutskottets betänkande2001/02:KU2

Regeringskansliets upphandling av konsulter

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers
förslag 2000/01:RR13 angående Regeringskansliets
upphandling av konsulter. Riksdagens revisorer
föreslår att riksdagen begär att regeringen tar
initiativ till att förbättra kunskapen och
överblicken över konsultanvändningen inom
Regeringskansliet och att regeringen ser över
hanteringen av upphandlingsärenden och tillämpningen
av lagen. Dessutom föreslås ett tillkännagivande
till regeringen om att regeringen senast hösten 2002
skall återkomma till riksdagen med en redogörelse
för vilka åtgärder som har vidtagits på
upphandlingsområdet. I en följdmotion (fp) yrkas att
regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen
skall redogöra för hur upphandlingen av
konsulttjänster vid Regeringskansliet utförts.
Utskottet har i huvudsak tillstyrkt revisorernas
förslag och har avstyrkt motionsyrkandet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs
under Utskottets överväganden föreslår utskottet att
riksdagen fattar följande beslut:

1. Kunskap och samordning samt hanteringen av
upphandlingsärenden och tillämpningen av
upphandlingslagen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om kunskap och
samordning samt om hanteringen av upphandlings-
ärenden och tillämpningen av upphandlingslagen.
Därmed bifaller riksdagen delvis Riksdagens
revisorers förslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och
2.

2. Återrapportering till riksdagen senast
hösten 2002

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört Återrapportering till
riksdagen senast hösten 2002. Därmed bifaller
riksdagen Riksdagens revisorers förslag
2000/01:RR13 yrkande 3.

3. Återrapporteringar till riksdagen efter år
2002
Riksdagen avslår motion 2000/01:K16.
Reservation (fp)

Stockholm den 30 oktober 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Magnusson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran
Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger
René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth
Högström (s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch
(kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa
Torstensson (c) Helena Bargholtz (fp), Britt-Marie
Lindkvist (s), Margareta Nachmanson (m) och Carl-
Erik Skårman (m).

2001/02

KU2

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning, m.m.

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat
Regeringskansliets upphandling av konsulter.
Resultatet av granskningen har redovisats i
rapporten Regeringskansliets upphandling av
konsulter (2000/01:6). I granskningen kartlades
omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare
undersöktes vilken samlad överblick som finns inom
Regeringskansliet över användningen och
upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens
roll som samordnare av upphandlingar belystes också.
Slutligen granskades ett urval av upphandlingar med
avseende på dokumentation, regelefterlevnad och
affärsmässighet.

Rapporten remitterades till myndigheter och
organisationer för synpunkter. Yttrande inkom bl.a.
från Regeringskansliet. Rapporten och
remissyttrandena har legat till grund för de nu
aktuella förslagen.

Rapporten, remissyttrandena och förslaget har vidare
ingått i konstitutionsutskottets underlag för dess
granskning under våren 2001 av upphandlingen inom
Näringsdepartementet av konsulttjänster i samband
med Telia-Telenoraffären. Enligt utskottets mening
gav de påfallande bristerna i dokumentationen i
upphandlingsärendena - för sent slutna avtal, sen
registrering av handlingar och en förkommen akt -
intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en
förvaltningsmässigt betryggande hantering av
upphandlingsärendena. Utskottet hänvisade till att
näringsministern medgett att de överväganden som
gjorts i samband med upphandlingen av rådgivare
borde ha dokumenterats på ett betydligt bättre sätt.
Näringsministern hade framhållit att rutinerna
stramats upp sedan dess. Samtliga överväganden vid
större upphandlingar görs nu i en mångsidigt
sammansatt grupp med experter och skall dokumenteras
utförligt i protokoll. Dokumenten skall föredras för
den politiska ledningen och handlingarna tillföras
akten. Utskottet förutsatte att rutinerna på detta
sätt skulle komma att stramas upp avsevärt och leda
till en mer tillfredsställande ordning när det
gäller den förvaltningsmässiga hanteringen av
upphandlingsärendena. För de påtalade bristerna
kunde näringsministern inte undgå kritik.

I en reservation (m, kd, c, fp) riktades härutöver
kritik bl.a. mot att konkurrensupphandling
underlåtits i vissa fall. Det faktum att motiven för
att undvika upphandling i konkurrens angivits på
olika sätt, inte minst under utskottets utfrågning
av näringsministern, var belysande för
departementets handläggning av upphandlingen.
Näringsministern kunde enligt reservationen inte
undgå kritik för det sätt på vilket upphandling
skett och för de brister som framkommit i
administrativt hänseende.
Med anledning av Riksdagens revisorers nu aktuella
förslag har utskottet den 23 oktober 2001 hållit en
utfrågning med departementsrådet Bengt Nordqvist vid
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Utskottets överväganden

Kunskap och samordning samt
hanteringen av upphandlingsärenden
och tillämpningen av upphandlings-
lagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker i huvudsak Riksdagens
revisorers förslag om förbättring av
kunskapen om och överblicken över
konsultanvändningen samt om att hanteringen
av upphandlingsärenden och tillämpningen av
lagen ses över.
Förslaget

Regeringskansliets överblick och kunskap om
genomförda upphandlingar är enligt den rapport som
ligger till grund för förslaget dåliga. Det saknas
exempelvis samlade uppgifter i departementens
diarier eller bokföring om vilka konsulter som
anlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket som
utbetalats till en och samma uppdragstagare. Vidare
saknas uppgifter om hur själva anlitandet har gått
till. Inom Regeringskansliet har utarbetats en rutin
för att få en bättre överblick över
upphandlingsverksamheten, men det finns enligt rap-
porten en risk för att vissa upphandlingar inte
anmäls.

I rapporten underströks att regeringen bör se till
att departementen skaffar sig bättre kunskaper om
sin konsultanvändning. En lämplig väg är att det
upphandlingsregister som håller på att upprättas
kompletteras med att det inom varje departement av
ekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligt
framgår vilka konsulter som anlitats och i vilka
ärenden. Det bör också enligt rapporten framgå vilka
konsulter som anlitats av kommittéer och hur stora
konsultersättningar som betalats ut till statliga
myndigheter. Vidare bör det finnas system för att
från diarier och registratur på ett enkelt sätt få
fram underlagen till gjorda upphandlingar. För att
förvaltningsavdelningens upphandlingsregister skall
bli så komplett som möjligt bör även upphandlingar
som omfattas av sekretess anmälas i lämplig form.
I rapporten framhölls också att det inom vissa
områden kan finnas fördelar med inköpssamordning
avseende konsulttjänster, men att sådan
inköpssamordning inte bör ske okritiskt. Vikten av
att de ramavtal som sluts preciseras närmare
underströks.
Regeringskansliet menade i sitt remissvar att
rutinerna för diarieföring av upphandlingar kunde
behöva utvecklas. Inom förvaltningsavdelningen
genomfördes en förstudie inom området.
Regeringskansliet instämde också i att kretsen av
anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna
utvidgas, närmast när det gäller genomförda
upphandlingar. Vidare framhölls från
Regeringskansliets sida att det pågår ett successivt
arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten.
Ett led i det arbetet är att beskriva hur
upphandlingsexperter och andra sakkunniga skall
samverka med departementen i upphandlingsärenden.
Enligt Riksdagens revisorers förslag måste
Regeringskansliet skaffa sig bättre kunskap om och
överblick över sin konsultanvändning, både avseende
planerade konsultupphandlingar och genomförda
konsultinsatser. Revisorerna noterar att
Regeringskansliet arbetar med att se över vissa
frågor, såsom rutiner för diarieföring av
upphandlingar och former för hur
upphandlingsexperter och sakkunniga vid
departementen skall samverka i upphandlingsärenden.
I arbetet med att skaffa sig bättre kunskap och
överblick är det enligt revisorernas uppfattning
viktigt att utveckla ekonomiredovisningen och
systemet för diarieföring av upphandlingar, liksom
anmälningsplikten. I detta arbete har
förvaltningsavdelningen en betydelsefull samordnande
roll. Riksdagens revisorer föreslår att regeringen
tar initiativ till att förbättra kunskapen om och
överblicken över konsultanvändningen enligt vad som
anförts i rapporten. Regeringen bör också göra en
översyn av behovet av resurser, kompetensutveckling
och effektivisering av den interna
arbetsorganisationen för upphandling av konsulter
vid Regeringskansliet.

I den rapport som ligger till grund för förslaget
redovisades granskning av elva upphandlingar vid
Regeringskansliet. I granskningen av upphandlingar
vid Miljödepartementet och Utrikesdepartementet
framkom smärre brister. När det gäller
Finansdepartementet konstaterades att underlagen
till upphandlingarna var bristfälliga. I två fall
erhölls inte några underlag alls. De upphandlingar
som granskades vid förvaltningsavdelningen uppvisade
allmänt en högre kvalitet än andra granskade
upphandlingar. När det gäller upphandlingarna inom
Näringsdepartementet konstaterades en rad brister.

Regeringskansliet instämde i sitt remissvar i att
dokumentationen i samband med de granskade
upphandlingarna vid Näringsdepartementet var
otillfredsställande. Enligt Regeringskansliet
dokumenteras numera dock upphandlingsärendena
utförligt i enlighet med bestämmelserna i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). I övrigt
menade Regeringskansliet i sitt remissvar att
upphandlingarna vid Näringsdepartementet hade
hanterats på ett riktigt sätt.
Från Regeringskansliets sida påpekades i
remissvaret vidare att om departementen skall ha en
skyldighet att besluta i samråd med
förvaltningsavdelningen urholkas departementens
möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. Ett
alternativ kan enligt Regeringskansliet vara att
departementen görs skyldiga att i vissa fall besluta
efter samråd med förvaltningsavdelningen.
Enligt Riksdagens revisorer tar
Utrikesdepartementet och Miljödepartementet till sig
den kritik som Riksdagens revisorer framfört i
rapporten, och Finansdepartementet har intensifierat
arbetet med att skapa tydliga rutiner kring
upphandling. Beträffande Näringsdepartementets
upphandlingar noterar revisorerna att departementets
förklaringar i fråga om en upphandling av Goldman
Sachs International skiftat under ärendets gång
vilket föranleder revisorerna att ifrågasätta hur
noga övervägd frågan var vid tidpunkten för
upphandlingen. Revisorerna vill framhålla att
undantagsregler skall tillämpas restriktivt och att
den upphandlande enheten har bevisbördan för att de
villkor som gäller för undantaget är uppfyllda.
Revisorerna anser inte att Näringsdepartementets
hantering av upphandlingsärenden på ett
tillfredsställande sätt motsvarar dessa krav.
Revisorerna är vidare av uppfattningen att även om
en upphandling omfattas av undantag från
upphandlingslagen bör den upphandlande enheten så
långt det är möjligt följa intentionerna i lagen.
Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar med
privat anskaffning. Vid offentlig upphandling är det
skattemedel som används, och formen för
ansvarsutkrävande blir en annan än den som gäller i
privata företag. Det gör att procedurregler och
möjlighet till kontroll av handlingar blir mycket
viktigt för att kunna säkerställa att medborgarnas
pengar hanteras på ett riktigt sätt.
Riksdagens revisorer anser att fler åtgärder bör
vidtas i syfte att strama upp upphandlingsrutinerna
vid Regeringskansliet. Revisorerna anser att
regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa
att undantagsreglerna i LOU tolkas och tillämpas på
ett sätt som överensstämmer med lagen och EG:s
upphandlingsdirektiv. Det kan vara lämpligt att
departementen åläggs att göra bedömningarna av
huruvida reglerna i LOU är tillämpliga eller inte
efter samråd med upphandlingsexperterna vid
förvaltningsavdelningen, såsom Regeringskansliet har
framfört i remissvaret. Samrådet bör dokumenteras.
Revisorerna anser också att det för att säkerställa
upphandlingarnas kvalitet är viktigt att
förvaltningsavdelningen medverkar vid handläggningen
av större upphandlingar. Regeringen bör enligt
revisorernas uppfattning ålägga departementen att
inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster
ovanför tröskelvärdet utan förvaltningsavdelningens
medverkan i fråga om upprättande av
förfrågningsunderlag och vid prövning och
utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen bör
också medverka vid formulerandet av avtal.
Revisorerna anser vidare att såväl den politiska
ledningen som chefstjänstemännen inom departementen
bör ta ett tydligare ansvar för
upphandlingsfrågorna. Det är enligt revisorernas
mening också önskvärt att beslutsordningen inom
departementen när det gäller upphandlingar ses över.
Revisorerna anser att regeringen i EU bör ta upp
frågan om hur exempelvis undantaget för finansiella
tjänster i samband med utgivning eller omsättning av
värdepapper och andra finansiella instrument skall
tillämpas.

Utfrågning av departementsrådet Bengt Nordqvist

Departementsrådet Bengt Nordqvist har under
utskottets utfrågning framhållit att Riksdagens
revisorers rapport lades fram vid en tidpunkt när
upphandlingsverksamheten setts över och man stod i
begrepp att bestämma hur man skulle gå vidare. Under
våren 2001 genomförde förvaltningsavdelningen en
intern översyn av upphandlingsverksamheten, främst
inom upphandlingssektionen. Översynen resulterade i
att förvaltningsavdelningen - mot bakgrund av att
Riksdagens revisorer ansett att
förvaltningsavdelningens roll borde förstärkas - i
september tog initiativ till en arbetsgrupp som
skall se över förutsättningarna för en samordning av
Regeringskansliets upphandling. Vidare bör rutinerna
för upphandlingar göras tydligare och bättre kända.
Som revisorerna framhållit bör uppföljningen av
framför allt ramavtalen förbättras.
Upphandlingskompetensen på upphandlingsområdet bör
förbättras genom ökad specialisering. Tre nya
upphandlare har anställts vid
förvaltningsavdelningen. Upphandlingssektionen utser
nu en kontaktperson för en upphandling som anmälts
till avdelningen. En "helpdeskfunktion" håller på
att utvecklas.

En annan del av förbättringsarbetet gäller
regelgivningen. Arbetet i detta hänseende har börjat
med förvaltningsavdelningen. Det finns ett behov av
att tydliggöra ansvarsförhållandena. Inom
förvaltningsavdelningen gäller att de regler i
upphandlingslagen som kan ses som undantagsregler
inte får tillämpas utan att frågan har beretts med
chefsjuristen. Ett motsvarande förfarande bör
övervägas för samtliga Regeringskansliets
upphandlingar. När det gäller Riksdagens revisorers
synpunkt på bättre sökmöjligheter i diariet pågår
ett förbättringsarbete som gäller klassificeringen
men kräver ändringar av det tekniska systemet.
En översyn av Regeringskansliets internrevision
har genomförts. En slutsats av översynen har varit
att internrevisionen i mycket större utsträckning än
hittills bör ägna sig åt internkontroll. Ett av de
områden som därvid särskilt pekats ut är
upphandlingsverksamheten. Internrevisionen kommer
att tillföras mer personal, och en ny chef håller på
att tillsättas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar Riksdagens revisorers uppfattning
att det inom Regeringskansliet behövs bättre kunskap
och överblick över både planeringen av
konsultupphandlingar och genomförda konsultinsatser.
Som revisorerna framhållit behöver också hanteringen
av upphandlingsärendena och tillämpningen av LOU ses
över.

Utskottets utfrågning i ärendet har gett vid
handen att det inom förvaltningsavdelningen redan
vidtagits en rad åtgärder i syfte att förbättra
upphandlingsverksamheten. Bland annat har nya
upphandlare anställts och en arbetsgrupp med syfte
att undersöka förutsättningarna för en samordning av
Regeringskansliets upphandling har initierats. Ett
arbete med att förbättra regelgivningen har inletts.
Vidare har upphandlingsverksamheten särskilt pekats
ut i samband med att en förstärkning av
internkontrollen genomförts.
De vidtagna och planerade åtgärderna visar enligt
utskottets uppfattning att man inom
Regeringskansliet tagit fasta på den kritik som
Riksdagens revisorer riktat mot Regeringskansliets
upphandlingsverksamhet. Utskottet ser detta med
tillfredsställelse men betonar vikten av att
förvaltningsavdelningens insatser tas till vara inom
de skilda departementen och att det också inom
departementen vidtas de åtgärder som behövs för att
åstadkomma en hög kvalitet i
upphandlingsverksamheten. Enligt utskottets mening
är det angeläget att förbättringsarbetet fortsätter
och att en utgångspunkt därvid är Riksdagens
revisorers förslag i avsnitten 3.2 och 3.3.
Riksdagen bör med anledning av Riksdagens revisorers
förslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och 2 som sin
mening ge regeringen detta till känna.

Återrapportering till riksdagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller
Riksdagens revisorers förslag om att
regeringen senast hösten 2002 skall
återrapportera till riksdagen om vilka
åtgärder som vidtagits på
upphandlingsområdet. Ett motionsyrkande om
därefter årligen återkommande
återrapporteringar avstyrks.
Jämför reservation (fp)

Förslaget

Riksdagens revisorer konstaterar att
konstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen
granskat upphandlingar vid Regeringskansliet och
funnit flera brister. Även Riksdagens revisorer har
tidigare kritiserat Regeringskansliets hantering av
upphandlingsärenden.

Revisorerna anser att regeringen bör vidta
åtgärder som gör att Regeringskansliet kan tjäna som
den förebild i upphandlingsfrågor som myndigheten
bör vara. Enligt revisorernas uppfattning är det mot
denna bakgrund viktigt att riksdagen får information
om vad regeringen gör för att strama upp
upphandlingsverksamheten. Riksdagens revisorer
föreslår att regeringen senast hösten 2002
återkommer till riksdagen med en redogörelse för
vilka åtgärder som har vidtagits på
upphandlingsområdet.

Motionen

Helena Bargholtz (fp) föreslår i motion 2000/01:K16
i syfte att ytterligare skärpa upphandlingsrutinerna
i Regeringskansliet ett tillkännagivande till
regeringen om en årlig skrivelse till riksdagen med
redogörelser för upphandlingar av konsulttjänster.
Motionären framhåller att en allvarlig invändning
mot Näringsdepartementets agerande är att
Regeringskansliets förhållningssätt till
undantagsbestämmelserna i upphandlingslagen kan få
stort genomslag och att det finns en risk för att
andra instanser och organ kan bli slarvigare vid
upphandlingar. Näringsdepartementet måste som övriga
granskade departement ta kritiken på allvar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är angeläget att det inom
Regeringskansliet bedrivs ett effektivt arbete i
syfte att komma till rätta med de brister som
konstaterats när det gäller upphandlingar inom
Regeringskansliet. Detta är särskilt angeläget
eftersom Regeringskansliet bör kunna tjäna som
förebild i upphandlingsfrågor. Mot bakgrund av
frågans vikt anser utskottet i likhet med Riksdagens
revisorer att regeringen bör återkomma till
riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som
vidtagits för att förbättra
upphandlingsverksamheten. Regeringen bör senast
hösten 2002 avlämna en sådan redogörelse. Riksdagens
revisorers förslag 2000/01:RR3 tillstyrks således.

Utskottet är inte berett att nu ta ställning till
frågan om återrapporteringar efter hösten 2002, och
avstyrker därför motion 2000/01:K16.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut har försetts
med följande reservation. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Återrapporteringar till riksdagen efter år 2002
(punkt 3)

av Helena Bargholtz (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen om
återrapporteringar efter år 2002. Därmed bifaller
riksdagen motion 2000/01:K16.

Ställningstagande

Vid upprepade tillfällen har konstaterats att det
brustit i Regeringskansliets upphandlingsrutiner.
Särskilt anmärkningsvärda är de brister som
framkommit beträffande Näringsdepartementet. Mot
bakgrund av att tidigare anmärkningar inte lett till
förbättringar och till att man inom
Näringsdepartementet inte tycks ta till sig kritiken
är det angeläget att riksdagen under en följd av år
också efter hösten 2002 följer upp hur
upphandlingsrutinerna inom Regeringskansliet
utvecklas. Detta bör med bifall till motion
2000/01:K16 ges regeringen till känna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Förslaget

Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR13, vari
föreslås att riksdagen

1. begär att regeringen tar initiativ till att
förbättra kunskapen och överblicken över
konsultanvändningen enligt vad som anförs i avsnitt
3.2,
2. begär att regeringen ser över hanteringen av
upphandlingsärenden och tillämpningen av lagen
enligt vad som anförs i avsnitt 3.3,
3. begär att regeringen återkommer till riksdagen
med en redogörelse för vidtagna åtgärder enligt vad
som anförs i avsnitt 3.5.

Följdmotion

2000/01:K16 av Helena Bargholtz (fp), vari
föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om att
regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen
skall redogöra för hur upphandlingen av
konsulttjänster vid Regeringskansliet utförts.