Prövning av fråga om tillämpligheten av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen i visst fall (bet. 2009/10:AU5)

Betänkande 2009/10:KU43

2009/10:KU43 Prövning av fråga om tillämpligheten av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen i visst fall (bet. 2009/10:AU5)

Konstitutionsutskottets betänkande

2009/10:KU43

Prövning av fråga om tillämpligheten av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen i visst fall (bet. 2009/10:AU5)

Sammanfattning

Kammaren beslutade den 10 mars 2010 att hänvisa lagförslagen i arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU5 till konstitutionsutskottet för sådan prövning som avses i 2 kap. 12 § femte stycket regeringsformen.

Konstitutionsutskottet har inhämtat yttrande från Lagrådet.

Konstitutionsutskottet förklarar att vilandeförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte är tillämpligt på någon av bestämmelserna i de aktuella lagförslagen.

I betänkandet finns två särskilda yttranden (s och mp, respektive v).

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed resultatet av sin prövning av huruvida 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är tillämpligt i fråga om arbetsmarknadsutskottets lagförslag i betänkande 2009/10:AU5.

Utskottet föreslår att betänkandet bordläggs bara en gång.

Stockholm den 23 mars 2010

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Morgan Johansson (s), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Tenje (m), Marianne Berg (v), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Arbetsmarknadsutskottet beslöt den 19 januari 2010 att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i frågan om något av lagförslagen i proposition 2009/10:48 Åtgärder med anledning av Lavaldomen begränsar fri- och rättigheterna på ett sådant sätt att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är tillämpligt. Konstitutionsutskottet beslöt den 2 februari 2010 att inhämta Lagrådets yttrande. I sitt yttrande den 8 februari 2010 med anledning av utskottets framställning konstaterade Lagrådet att denna inte angick någon granskning av lagförslag utan gällde inhämtande av yttrande över tillämpligheten av en grundlagsbestämmelse. Lagrådet ansåg sig därför inte ha någon skyldighet enligt 8 kap. 18 § regeringsformen att yttra sig i den fråga som framställningen innehöll och påpekade att lagförslagen för övrigt redan granskats av Lagrådet. Lagrådet framhöll att dess yttrande avgavs med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 11 § första stycket riksdagsordningen. Av denna bestämmelse framgår att en statlig myndighet som regel ska lämna upplysningar och avge yttrande då ett riksdagsutskott begär det.

Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet i yttrandet den 8 februari 2010 att reglerna om det särskilda beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen ska tolkas mot bakgrund av den inhemska reglering som finns i regeringsformen. Därvid är att märka att rätten till fackliga stridsåtgärder regleras i 2 kap. 17 § regeringsformen och således inte inom ramen för föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Eftersom 17 § inte nämns i första stycket av 2 kap. 12 § regeringsformen, kunde enligt Lagrådet rätten till fackliga stridsåtgärder inte anses ingå bland de fri- och rättigheter som kan föranleda att en lagstiftning som angår denna rätt ska anses höra under 12 §.

Konstitutionsutskottet gjorde i sitt yttrande till arbetsmarknadsutskottet (yttr. 2009/10:KU5y) den bedömningen att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte kunde anses tillämpligt på 5 a § förslaget till lag om ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare samt hela förslaget till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte i betänkande 2009/10:AU5 i allt väsentligt lagförslagen i proposition 2009/10:48. I samband med kammarbehandlingen av betänkandet inkom 19 ledamöter (s, v, mp) med en skrivelse daterad den 2 mars, vari yrkades att 5 a och 9 a §§ förslaget till lag om utstationering av arbetstagare skulle vila i minst 12 månader på grund av att lagförslagen innebar en sådan begränsning av fri- och rättigheter som avses i 2 kap. 12 § regeringsformen. Vidare begärde tio ledamöter (s, v, mp) i en skrivelse den 3 mars 2010 att även de delar av lagförslagen i ärendet som inte omfattades av begäran den 2 mars 2010 skulle förklaras vilande i enlighet med 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen.

Den 10 mars beslöt kammaren att hänvisa lagförslagen till konstitutionsutskottet för sådan prövning som avses i 2 kap. 12 § femte stycket regeringsformen.

Lagförslagen finns som bilaga 1 till detta betänkande.

Konstitutionsutskottet har på nytt inhämtat yttrande från Lagrådet, bilaga 2.

Utskottets överväganden

Bestämmelser om det särskilda lagstiftningsförfarandet

Enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen ska förslag till lag som avser en rad fri- och rättigheter eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag, om det inte avslås av riksdagen, vila i minst tolv månader på yrkande av minst tio av riksdagens ledamöter. Riksdagen får dock anta förslaget direkt om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens vidkommande huruvida tredje stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag (2 kap. 12 § femte stycket).

Enligt 4 kap. 11 § tredje stycket riksdagsordningen får konstitutionsutskottet inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag utan att Lagrådet har yttrat sig.

Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen att ett lagförslag ska vila i minst tolv månader och om lagförslaget vid omröstningen inte uppnår den majoritet av fem sjättedelar av de röstande som krävs enligt denna bestämmelse i regeringsformen för omedelbart antagande av förslaget, ska förslaget enligt tilläggsbestämmelsen 5.4.1 i riksdagsordningen hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning enligt femte stycket i nämnda paragraf i regeringsformen om vilandeförfarandet är tillämpligt i fråga om lagförslaget. Om konstitutionsutskottet har förklarat att förfarandet är tillämpligt ska riksdagen på nytt pröva om förslaget kan avslås eller omedelbart antas.

Fri- och rättigheter som omfattas av det särskilda förfarandet

Det skydd som i 2 kap. regeringsformen ges för fri- och rättigheter gäller gentemot ”det allmänna”. Detta anges uttryckligen i flera av kapitlets paragrafer, bl.a. 1 §, men är även fallet i fråga om några andra paragrafer. Bestämmelsen i 17 § om rätt till stridsåtgärder kan ses som ett undantag från denna regel.

Bland de fri- och rättigheter som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna och som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet finns föreningsfriheten: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen). Däremot omfattas inte den rättighet som anges i 2 kap. 17 § regeringsformen och som innebär att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare har rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om inte annat följer av lag eller avtal.

Det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning infördes på förslag av Rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34). I specialmotiveringen till författningsförslagen framhöll utredningen beträffande föreningsfriheten (s. 186) att föreningsrättsspörsmål mellan staten som arbetsgivare och dess arbetstagare faller vid sidan av föreningsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Utredningen underströk att den fackliga konflikträtten överhuvudtaget inte omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Förslagen i arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU5

Arbetsmarknadsutskottet tillstyrker i allt väsentligt proposition 2009/10:48 Åtgärder med anledning av Lavaldomen. Förslagen gäller bl.a. en ändring i 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen). Ändringen innebär att utstationerande arbetsgivare inte behöver tillämpa arbetstidslagstiftningens bestämmelser om att arbetstagarna ska få besked om ändringar i arbetstidens förläggning en viss tid i förväg.

I en ny 5 a § föreslås en reglering av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder i syfte att genom kollektivavtal få till stånd en reglering av villkoren för arbetstagare som en utländsk arbetsgivare utstationerar i Sverige. Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den anger vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en stridsåtgärd ska få vidtas.

I 9 § föreslås en ändring som innebär att Arbetsmiljöverket får en skyldighet att hjälpa till med information om kollektivavtalsvillkor som en svensk arbetstagarorganisation kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a § och om kollektivavtalsvillkor som annars kan komma att bli tillämpliga.

I en ny 9 a § föreslås en bestämmelse om att en arbetstagarorganisation ska ge in sådana kollektivavtalsvillkor till Arbetsmiljöverket som organisationen kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder i enlighet med 5 a §.

Vidare föreslås ändringar i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen). I en ny 41 c § föreslås en bestämmelse om att en stridsåtgärd som vidtas i strid mot 5 a § utstationeringslagen är olovlig. Det innebär bl.a. att medbestämmandelagens skadeståndsregler är tillämpliga vid sådana stridsåtgärder. I en ny 42 a § föreslås en bestämmelse som innebär att organisationernas ansvar för fredsplikten enligt 42 § första stycket gäller inte bara då medbestämmandelagen är direkt tillämplig på arbetsförhållandena utan även när en stridsåtgärd vidtas mot en arbetsgivare som utstationerar arbetstagare i Sverige enligt utstationeringslagen (då medbestämmandelagen normalt inte är direkt tillämplig på arbetsförhållandena).

Slutligen föreslås en ändring i 2 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister som innebär att Arbetsdomstolen ska vara behörig att som första domstol ta upp och avgöra en tvist om en sådan stridsåtgärd som avses i 41 c § medbestämmandelagen.

Begäran om vilandeförklaring

I en skrivelse daterad den 2 mars 2010 med begäran om vilandeförklaring av 5 a och 9 a §§ utstationeringslagen framförs att 5 a § inte är prövad på ett formellt riktigt sätt och att frågan om huruvida 5 a § inte endast begränsar rätten till stridsåtgärder utan även förhandlingsrätten och rätten att teckna kollektivavtal, vilka ingår i föreningsfrihetens kärna, är oprövad. I skrivelsen hänvisas till att föreningsfriheten inte bara omfattar en frihet att bilda sammanslutningar utan också att verka gemensamt inom ramen för en sådan. För att detta ska få en reell innebörd måste någon eller flera delar av den gemensamma verksamheten vara skyddad enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. För fackliga organisationer är möjligheten att fritt förhandla och ingå avtal med motparten tillsammans med möjligheten att vidta stridsåtgärder de bärande elementen när det gäller att tillvarata medlemmarnas intressen. Enligt skrivelsen är rätten att fritt förhandla och teckna kollektivavtal på lämpliga nivåer en del av den föreningsfrihet som avses i 2 kap. 1 § 5 regeringsformen eftersom föreningsrätten annars inte har någon reell innebörd. Vid en intressekonflikt kan avtalstecknandet föregås av stridsåtgärder.

Regeringens förslag när det gäller 5 a § utstationeringslagen innebär att staten på förhand beslutar om vad de kollektiva förhandlingar som kan komma att ske mellan arbetstagarorganisationer och utstationerande arbetsgivare ska resultera i. Förhandlingsresultatet är på förhand bestämt till miniminivåer och ett ytterst begränsat område anställningsvillkor. Genom att i praktiken tvinga arbetsmarknadens parter att införa miniminivåer och minimivillkor i centrala branschavtal och samtidigt inskränka rätten att vidta stridsåtgärder finns det enligt skrivelsen övertygande skäl att anta att de föreslagna lagändringarna inte endast utgör en begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder utan även en allvarlig begränsning av själva kärnan i föreningsfriheten – rätten att förhandla och teckna kollektivavtal på lämpliga nivåer.

När det gäller 9 a § utstationeringslagen framhålls i skrivelsen att bestämmelsen innebär att innan en förhandling startat ska den ena parten precisera sina villkor för en statlig myndighet, som sedan ska vidareförmedla villkoren till presumtiva motparter vid en tidpunkt och på ett sätt som myndigheten själv bestämmer. Förslaget vill reglera den fria förhandlingsrätten på ett sådant sätt att staten ger sig själv en roll i sammanhanget. Uppgiftslämnandet enligt bestämmelsen måste enligt skrivelsen ses som en offentligrättslig inskränkning i den fria förhandlingsrätten.

Lagrådet

Konstitutionsutskottet beslöt den 11 mars 2010 att inhämta yttrande från Lagrådet. Lagrådet lämnade den 16 mars 2010 sitt yttrande, se bilaga 2. Efter att ha redovisat det tidigare lagrådsyttrandet till konstitutionsutskottet fann Lagrådet även i detta ärende att rätten till fackliga stridsåtgärder inte kan anses ingå bland de fri- och rättigheter som kan föranleda att en lagstiftning som angår denna rätt ska anses höra under 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen.

Den fråga som återstod att besvara var därför om lagförslagen ändå kan anses höra under den angivna bestämmelsen i regeringsformen.

Enligt Lagrådets mening innehåller lagförslagen inte någon bestämmelse som självständigt i förhållande till begränsningen av rätten att vidta stridsåtgärder medför att det särskilda beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är tillämpligt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser i likhet med Lagrådet att det särskilda beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte är tillämpligt på arbetsmarknadsutskottets lagförslag i betänkande 2009/10:AU5.

Särskilda yttranden

1. Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s) anför:

När våra tre partier begärde vilandeförklaring gjorde vi det utifrån den förändring i rättspraxis som skett på europeisk nivå i frågor som rör innehållet i de fri- och rättigheter som återfinns i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det var för oss nödvändigt att pröva vilken verkan den förändrade praxisen på europeisk nivå kunde ha på de svenska fri- och rättigheterna i regeringsformens 2 kap. i detta fall särskilt på föreningsfriheten.

Lagrådet har nu avgett sina synpunkter på det liggande lagförslaget. Från juridisk synpunkt motsätter vi oss inte Lagrådets bedömning. Fortfarande anser vi dock att lagen är för långtgående och i sig innebär ingrepp i det vi i en politisk mening betraktar som grundläggande rättigheter. Detta oavsett om de omfattas av reglerna om vilandeförklaring eller inte. Vi avser, bland annat av denna orsak, att rösta för avslag på lagförslagen vid den kommande omröstningen i kammaren och avser också att, vid regeringsskiftet, riva upp lagen så snart som möjligt.

2. Marianne Berg (v) anför:

När våra tre partier begärde vilandeförklaring gjorde vi det utifrån den förändring i rättspraxis som skett på europeisk nivå i frågor som rör innehållet i de fri – och rättigheter som återfinns i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det var för oss nödvändigt att pröva vilken verkan den förändrade praxisen kunde ha på de svenska fri – och rättigheterna i regeringsformens 2 kap., i detta fall särskilt på föreningsfriheten. Lagrådet har nu avgett sina synpunkter på lagförslaget. Vi respekterar lagrådets synpunkter men vi finner inte i lagrådets yttrande något resonemang om hur lagförslaget förhåller sig till förhandlingsrätten och rätten att teckna kollektivavtal, vilka vi i vänsterpartiet menar ingår i föreningsfrihetens kärna.

Vänsterpartiet står fast vid vår uppfattning att propositionen innebär ingrepp i den grundlagsskyddande föreningsfriheten i 2 kap.1§ första stycket 5 regeringsformen och att förslaget omfattas av reglerna i 2 kap. 12 § 3 stycket regeringsformen.

Europakonventionen utgör svensk lag och har getts en särskilt stark ställning genom bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vänsterpartiet menar att det hade varit önskvärt att regeringsformen hade getts en med Europakonventionen fördragskonform tolkning.

Vi avser att rösta för avslag på lagförslagen vid en kommande omröstning i kammaren och avser också att, vid ett regeringsskifte efter valet, riva upp lagen.

Bilaga 1

Arbetsmarknadsutskottets lagförslag

motsvarar regeringens lagförslag nedan med de ändringarna dels att orden ”ge upphov till” i 42 § förslaget till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ersätts med ”föranleda”, dels att lagarna ska träda i kraft den 15 april 2010.

Bilaga 2

Lagrådsyttrande som begärts av utskottet