Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland

Betänkande 1997/98:UU5

Utrikesutskottets betänkande 1997/98:UU05

Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ryssland

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1997/98
UU5

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop.
1996/97:177) om godkännande av anpassningsprotokollet till avtalet om
partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och deras
medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring om
provisorisk tillämpning av protokollet.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1996/97:177 föreslår regeringen att riksdagen godkänner
protokollet till avtalet om partnerskap och samarbete som upprättar ett
partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena
sidan och Ryska federationen å andra sidan och förklaringen om provisorisk
tillämpning av protokollet.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll och bakgrund
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till
avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och
deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å andra sidan samt en förklaring
om provisorisk tillämpning av protokollet.
Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsstaterna i Europeiska
unionen dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om
partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsstater och Ryssland.
Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för
politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till
att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ryssland och
ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Målet för partnerskapet
är att skapa förutsättningar för ett framtida frihandelsområde mellan
gemenskapen och Ryssland.
Enligt anpassningsprotokollets slutbestämmelse skall protokollet godkännas
av parterna i enlighet med deras respektive interna förfaranden och träda i
kraft den första dagen i den andra månaden efter den dag då alla parter har
anmält att de har godkänt protokollet.

Bakgrund
När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta
trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny
politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde
(OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som
undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats
övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet
träder i kraft.
Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k.
Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU.
Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien,
Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen.
För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell
än Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k.
partnerskapsavtal). De syftar inte till associering eller medlemskap, men
innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen.
I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet
och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och immaterialrätt
samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och finansiellt samarbete. I
det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna varandra mest-gynnad-
nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag.
Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och
politiska utvecklingsnivå. Ryssland, Ukraina, Vitryssland och Moldova kommer
därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse
om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och
respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare
avtal.
Ett avtal om partnerskap och samarbete mellan EG och deras medlemsstater å
ena sidan och Ryssland å den andra undertecknades den 24 juni 1994. Avtalet
träder i kraft när parterna har underrättat varandra om att de
konstitutionella kraven för ikraftträdande har uppfyllts.
Till följd av Sveriges, Finlands, och Österrikes anslutning till Europeiska
unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har
fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om
partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya
medlemsstaterna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den
närmast berörda myndigheten, Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den
21 maj 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till
protokollet.
En förklaring om provisorisk tillämpning av anpassningsprotokollet har
utarbetats inom EU.

Utvecklingen i Ryssland
Efter Sovjetunionens sammanbrott år 1991 har Ryska federationen genomgått en
omfattande samhällsomvandling. Ryssland har på kort tid tagit väsentliga steg
från planekonomi till marknadsekonomi. Politiskt har de viktigaste av
demokratins normer och institutioner etablerats. Vägen till demokrati har
lagts fast genom den konstitution som antogs år 1993 och har ytterligare
konsoliderats genom de val till parlamentet och presidentposten som sedermera
har genomförts. Flertalet politiska grupperingar stöder inriktningen mot
marknadsekonomi och demokrati. Svagheter i det politiska systemet och den
politiska kulturen för emellertid med sig problem i genomförandet av
förändringarna.
Den omfattande privatiseringen, som resulterat i att tre fjärdedelar av
bruttonationalprodukten numera härrör från den privata sektorn, har sannolikt
bidragit till att befästa reformerna. Uppbyggnaden av den ryska rättsstaten
pågår men mycket arbete återstår för att stärka och utveckla dess
infrastruktur. Demokratiska metoder för konfliktlösning och respekt för de
mänskliga rättigheterna har ännu inte fast etablerats i Ryssland. Trots de
många svårigheterna har dock förändringar åstadkommits sedan år 1991.
Reformerna är i dag att betrakta som oåterkalleliga.
Utvecklingen i Ryssland är av central betydelse för det europeiska
integrationsarbetet och framväxten av nya säkerhetsstrukturer. Fullföljandet
av det ryska demokratiska och ekonomiska reformarbetet är den enskilt
viktigaste faktorn för framväxten av ett nytt samarbets- och säkerhetsmönster
i Europa.
Ryssland är medlem i Partnerskap för fred-programmet, (PFF), Förenta
nationerna, Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE) och
Europarådet. Nyligen har ett samarbetsavtal med NATO ingåtts. Förhandlingar om
medlemskap i världshandelsorganisationen WTO pågår.

Sverige och Ryssland
De svenska förbindelserna med Ryssland är intensiva och det förs länderna
emellan en öppen och förtroendefull dialog. Det svenska besöksutbytet med
Ryssland är i dag omfattande. Sverige för gentemot Ryssland en politik som
bygger på samarbete, dialog och stöd för reformsträvandena. I EU:s gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitik arbetar Sverige för ett breddat och fördjupat
samarbete med Ryssland. En viktig säkerhetspolitisk fråga för Sverige och
Europa är för överskådlig framtid den omvandling som Ryssland genomgår.
Sverige arbetar för att ytterligare intensifiera det regionala samarbetet där
målet är att skapa ett tätt nätverk av samarbete och dialog mellan
Östersjöregionens länder.
Det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet med Ryssland inleddes i
begränsad omfattning under år 1992 och har sedan dess ökat kraftigt.
Regeringen tog i juni 1996 beslut om en landstrategi för samarbetet med
Ryssland. Ryssland är i dag den enskilt största samarbetspartnern vad avser
svenskt stöd till reformprocessen i Central- och Östeuropa. Större delen av
det svenska stödet har t.o.m. juni 1995 förmedlats av Beredningen för
internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) och Styrelsen för
internationellt näringslivsbistånd (Swedcorp). Därefter har stödet förmedlats
av Styrelsen för Internationellt Utvecklingssamarbete (Sida). Det svenska
samarbetet har i huvudsak inriktats på nordvästra Ryssland. Insatserna har
syftat till att stödja den pågående omvandlingen i riktning mot demokrati och
marknadsekonomi. De har främst bedrivits i form av utbildning och rådgivning
inom strategiskt viktiga områden och näringslivsutveckling. Vidare har
fastighetsregistrering, landreformverksamhet samt kärnsäkerhet och
kärnforskning fått stöd.
Sveriges multilaterala utvecklingssamarbete med Ryssland kanaliseras
bl.a.genom gemenskapens utvecklingsprogram Tacis, Världsbanken, Europeiska
utvecklingsbanken och Europarådet.
Sverige har med Ryssland ingått dubbelbeskattningsavtal,
investeringsskyddsavtal och tullsamarbetsavtal. Den svensk-ryska handeln är
ännu begränsad. Den har dock ökat kraftigt de senaste åren - men från en
mycket låg nivå. Handeln är inte problemfri utan förknippad med svårigheter
till följd av bl.a. bristande öppenhet och förutsägbarhet i den ryska
rättsordningen liksom nyckfullhet i tillämpningen av densamma. Vidare är
Rysslands kreditvärdighet alltjämt dålig varför möjligheterna till
exportkreditgarantier är begränsade. En rysk-svensk styrkommitté har bildats
som ett av flera fora för att diskutera möjligheter och problem i de svensk-
ryska handelsförbindelserna.

Anpassningsprotokollets innehåll

Anpassningsprotokollet
Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens
övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och
ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten.
Anpassningsprotokollet skall godkännas av parterna i enlighet med deras
interna förfaranden.

Partnerskapsavtalet
Partnerskapsavtalet innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden,
bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett samarbetsråd upprättas för att
förvalta avtalet.
Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 112 artiklar, 10 bilagor, ett
protokoll om inrättandet av en kontaktgrupp för kol- och stålfrågor samt ett
protokoll om tullsamarbete. Dessutom har 33 gemensamma förklaringar, två
ensidiga förklaringar från gemenskapen samt en ensidig förklaring från
Ryssland avgivits, vilka bilagts slutakten.
Avtalet har fogats som en bilaga till anpassningsprotokollet.

Kompetensfrågor
I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och
stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsstaterna som är
avtalsparter på den ena sidan. Det är därmed fråga om ett s.k. blandat avtal.
Protokollet jämte partnerskapsavtalet, reglerar bl.a. frågor inom den
gemensamma handelspolitiken och gränsöverskridande tjänstehandel. Enligt
artikel 113 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och EG-
domstolens praxis har gemenskapen exklusiv kompetens när det gäller dessa
områden. Kompetensen att ingå associeringsavtal är också i princip exklusiv.
Det nu aktuella anpassningsprotokollet reglerar emellertid också
förhållanden som ligger utanför gemenskapens kompetens och därmed inom
medlemsstaternas kompetens. Avtalet innehåller sålunda bestämmelser som
innebär åtaganden för medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta
gäller bl.a. inom områdena politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete
samt brottsbekämpning.
Partnerskapsavtalet innehåller ett protokoll om ömsesidigt administrativt
bistånd för en riktig tillämpning av tullagstiftningen (protokoll 2).
Information som lämnas eller erhålls med stöd av detta tullsamarbetsprotokoll
skall vara konfidentiell (artikel 9 i tullsamarbetsprotokollet). Enligt 9 kap.
3 § sekretesslagen (1980:100, aktuell lydelse 1992:1775) gäller sekretess i
dylik verksamhet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i den
mån riksdagen har godkänt avtal om det med främmande stat eller mellanfolklig
organisation. En anslutning till avtalet föranleder därför inte några
lagändringar för Sveriges del när det gäller dessa frågor.
I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav
såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet
förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste
betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras
den provisoriska tillämpningen av att Ryssland lämnar en liknande utfästelse.
Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna
förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna
tillämpas provisoriskt. Ikraftträdandet av partnerskapsavtalet skall enligt
förklaringen samordnas med den provisoriska tillämpningen av
anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på gemenskapen att se till
att så sker.

Godkännande av anpassningsprotokollet
Regeringen anför att stabiliteten i Östersjöområdet sedan Sovjetunionens fall
har fått en ökad betydelse för Sverige. Partnerskapsavtalen syftar till att ge
en ny dimension till gemenskapens relationer med republikerna i f.d.
Sovjetunionen och att understödja den politiska, ekonomiska och sociala
utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa ansträngningar är 1994 års
partnerskapsavtal med Ryssland - liksom avtalen med Ukraina, Vitryssland och
Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att etablera ett
frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land.
Avtalet ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av
samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna.
Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Rysslands geografiska läge samt de
allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med
länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås
och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en
positiv ekonomisk och social utveckling i Ryssland. Genom avtalet underlättas
även bilateral handel.
I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska
unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års
partnerskapsavtal med Ryssland. Genom anpassningsprotokollet blir de nya
medlemsstaterna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft.
För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att
anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna
godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan
träda i kraft.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att anpassningsprotokollet till
partnerskaps- och samarbetsavtalet samt förklaringen om provisorisk
tillämpning av protokollet godkänns av riksdagen.

Utskottets överväganden
Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till
partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan
Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ryssland å
andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.

Hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:177 godkänner
protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett
partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena
sidan och Ryssland å andra sidan samt förklaringen om provisorisk
tillämpning av protokollet.

Stockholm den 18 september 1997

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-
Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m),
Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m),
Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Lars
Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd) och Magnus
Johansson (s).
Särskilt yttrande

Bodil Francke Ohlsson (mp) och Eva Zetterberg (v) anför:
Partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland undertecknades den 24 juni
1994 då Sverige, Finland och Österrike ej var medlemmar i EU. Avtalet
innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial.
Bifaller riksdagen regeringens förslag i proposition 1996/97:176 inleder
Sverige avvecklingen av kärnkraften den 1 januari 1998. Den svenska
avvecklingen är då en följd av en folkomröstning och grundad på åsikter om
kärnkraftens risker och skadlighet för människor och miljö. En stor del av
Sveriges befolkning delar också den åsikt som Sveriges förutvarande
statsminister givit uttryck för, nämligen att kärnkraft inte hör hemma i ett
civiliserat samhälle. Miljöpartiet och Vänsterpartiet anser därför att Sverige
vid ratificeringen av partnerskaps- och samarbetsavtalet med Ryssland bör avge
en förklaring till avtalet med innebörden att man beklagar att avtalet
innehåller bestämmelser om handel med kärnmaterial. Eftersom Sverige för egen
del ej avser fortsätta användningen av kärnkraftsenergi bör i förklaringen
anges att man godtar avtalet men med det påpekandet att alla bestämmelser om
kärnkraft och aktivt handlande med kärnmaterial i praktiken ej får
tillämplighet för Sveriges del.