Omstruktureringar i statsförvaltningen

Betänkande 1992/93:FiU17

Finansutskottets betänkande 1992/93:FIU17

Omstruktureringar i statsförvaltningen (förs. 1992/93:RR3)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionsyrkandena
• Utskottet
• Hemställan

1992/93

FiU17

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat den övergripande styrningen
av omstruktureringarna i statsförvaltningen. I samband därmed
har revisorerna funnit betydande brister i såväl förberedelserna
som genomförandet av förändringarna. Den grundläggande analys
som måste föregå varje omstrukturering är t.ex. i vissa fall
otillräcklig eller saknas helt. Revisorerna pekar också bl.a. på
att effekterna av omstruktureringarna i stort sett är okända.

Utskottet anser att regeringen i budgetpropositionen 1994 bör
lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som vidtagits
för att förbättra de brister som revisorerna tagit upp i sin
granskning. Utskottet föreslår att riksdagen gör ett
tillkännagivande med denna innebörd.

Förslaget

I förslag 1992/93:RR3 föreslår Riksdagens revisorer
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om strategisk styrning, genomförande och
rådgivning i samband med omstruktureringar i statsförvaltningen.

Motionsyrkandena

1992/93:Fi90 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om gällande krav på konsekvensutredningar för
propositioner,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att det förbättrade beslutsunderlag som
Riksdagens revisorer kräver bör grundas på objektiva ekonomiska
eller statsvetenskapliga kriterier.

Revisorernas granskning av omstruktureringar i
statsförvaltningen

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av hur
omstruktureringar i statsförvaltningen genomförs. Med
omstruktureringar förstås i första hand att myndigheter läggs
ihop eller avvecklas, att nya myndigheter bildas eller att
uppgifter flyttas från en myndighet till en annan. Framför allt
uppmärksammas samspelet mellan regeringen och regeringskansliet
å ena sidan och myndigheterna å den andra. Därtill behandlas
vissa aspekter av arbetet inom regeringskansliet samt riksdagens
roll.

Revisorerna har i sin granskning funnit flera enligt deras
uppfattning anmärkningsvärda förhållanden. Den grundläggande
analys som måste föregå varje omstrukturering är i vissa fall
otillräcklig eller saknas helt. Det finns heller inget samlat
kostnadstänkande i samband med omstruktureringar. Tidsaspekter
tillåts ibland dominera över beslutens innehåll och konsekvenser
samtidigt som tydliga brister i det organisatoriska kunnandet
förekommer. Erfarenheter av omstruktureringar dokumenteras
vidare inte systematiskt. De verksamhetsansvariga saknar ofta
råd och stöd vid omstruktureringar. Konsekvensanalyser är
sällsynta och effekterna av omstruktureringarna är i stort sett
okända.

Enligt revisorerna blir departementens förvaltningsledande
uppgifter allt viktigare då förvaltningen skall göras mera
resurssnål och effektiv. I samband med granskningen har
emellertid uppdagats ett antal förhållanden som tyder på
generella brister i regeringskansliets hantering av
förvaltningspolitiska frågor. Det finns t.ex. ingen instans som
systematiskt driver utvecklingen av kansliets egen organisation,
kompetens och utveckling.

Revisorerna menar att verksamhet, personal och pengar är tre
aspekter som alla måste beaktas vid en omstrukturering.
Verksamhetsmålen måste sättas i centrum eftersom de anger
både motiv och riktning för förändringen. Personalfrågorna
har två sidor -- dels kompetensbehoven i den eventuella nya
organisationen, dels avvecklingsfrågor. De senare synes vara
relativt väl tillgodosedda genom det gällande trygghetssystemet.
Vad gäller pengarna bör man ta hänsyn både till
omstruktureringens innebörd för verksamhetens egna kostnader på
längre sikt och till kostnaden för själva omställningen.

Omstruktureringar i förvaltningen bör enligt revisorerna ses
som långsiktiga investeringar. En omorganisation kan kosta
mycket på kort sikt -- räknat såväl i pengar som i mänsklig
ansträngning -- medan de positiva effekterna i form av en mera
effektiv och/eller ändamålsenlig verksamhet ofta visar sig långt
senare. Med bättre underbyggda beslut kan kostnaderna begränsas
och de positiva effekterna uppnås snabbare.

Revisorernas granskning utmynnar i ett antal förslag till
åtgärder som sammanfattas under rubrikerna Strategisk
styrning, Genomförande och Rådgivning.
Riksdagen bör enligt revisorerna göra ett tillkännagivande till
regeringen grundat på dessa förslag.

Strategisk styrning

Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen
presentera ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen.

Regeringen bör ta initiativ till att samla och analysera
erfarenheter kring frågor som gäller förändringar av den
statliga verksamhetens organisation och verksamhetsformer.
Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994
återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man lagt upp
arbetet med dessa frågor.

En samlad redovisning av genomförda omstruktureringar saknas
för närvarande. Regeringen bör en gång om året, förslagsvis i
samband med budgetpropositionen, presentera en sådan redovisning
för riksdagen.

Genomförande

Regeringen bör beakta behovet av särskild sakkunskap i samband
med omstruktureringar, såväl när det gäller verksamhetens
innehåll som de rena organisations- och personalfrågorna.
Ledningsfrågorna bör lösas i ett tidigt skede.
Organisationsförändringar bör genomföras med väl avvägda
tidsramar. Uppföljning och kompletterande åtgärder för
organisations- och kompetensutveckling bör ingå som ett led i
varje omstrukturering.

Rådgivning

Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994
återkomma till riksdagen med en beskrivning av vilka åtgärder
man vidtagit för att förbättra analys- och
rådgivningsmöjligheterna som stöd för omstruktureringar i
förvaltningen.

Motionen

I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av
revisorernas förslag upp som rör kraven på regeringen att inför
varje omstrukturering presentera ett väl genomarbetat
beslutsunderlag för riksdagen. Enligt motionären är detta
utmärkt, men i förslaget saknas kriterier på vad som skall vara
bra resp. dåligt i beslutsunderlaget. Krav bör därför ställas på
att det förbättrade beslutsunderlaget bör grundas på objektiva
ekonomiska eller statsvetenskapliga kriterier.

I motionen pekas också på att den metod för
konsekvensutredningar som RRV utvecklat med fördel skulle kunna
användas vid konsekvensanalyser av omstruktureringar inom
statsförvaltningen.

Utskottet

Omstruktureringar i statsförvaltningen

Utskottet vill inledningsvis understryka att den av
revisorerna genomförda granskningen belyser många av de problem
och svårigheter som kan uppstå i samband med de omfattande
strukturförändringar som nu pågår inom statsförvaltningen.
Revisorerna tar i sammanhanget upp ett antal viktiga frågor till
diskussion och ger värdefulla synpunkter inför det fortsatta
arbetet med organisations- och strukturförändringar.

Utskottet delar revisorernas uppfattning om betydelsen av att
erfarenheterna av genomförda strukturförändringar tas till vara.
I sammanhanget bör erinras om att regeringen i årets
budgetproposition aviserat att ett uppdrag skall ges till
Statskontoret att göra en uppföljning av organisations- och
strukturförändringarna inom statsförvaltningen. Uppdraget skall
ses mot bakgrund av de uttalanden som finansutskottet gjorde
våren 1991 i samband med riksdagens ställningstagande till det
s.k. omställningsprogrammet för den statliga administrationen
(bet. 1990/91:FiU37, rskr.390). Enligt vad utskottet erfarit
kommer uppdraget till Statskontoret att ges inom kort. Av
budgetpropositionen framgår också att regeringen avser att i
1994 års budgetproposition återkomma till riksdagen med en
närmare redogörelse av uppföljningsarbetet.

I likhet med sin i samband med omställningsprogrammet intagna
ståndpunkt anser utskottet det väsentligt att riksdagen ges
möjlighet till en kontinuerlig, systematisk och samlad
uppföljning. Vissa grundläggande uppgifter om omfattningen och
inriktningen av genomförda omstruktureringar bör därför
fortlöpande redovisas i t.ex. budgetpropositionerna.

När det gäller olika genomförandefrågor i samband med
omstruktureringar kan utskottet i allt väsentligt instämma i vad
revisorerna anför om kompetens, ledning, tidsramar och
uppföljning. Det ankommer givetvis på regeringen att i
sammanhanget klara ut den ansvarsfördelning och de spelregler
som skall gälla. Enligt uppgift förbereds för närvarande inom
Finansdepartementet ett riktlinjecirkulär till alla departement
som berör olika aspekter på organisations- och
strukturförändringar. I cirkuläret kommer en redovisning att
lämnas av var man kan få råd och stöd med analys, genomförande
och uppföljning i samband med omstruktureringar inom
statsförvaltningen.

Beträffande behovet att förbättra analys- och
rådgivningsmöjligheterna vill utskottet anföra följande.
Statskontoret skall enligt regeringens beslut knytas närmare
till regeringskansliet och vara ett stöd till regeringen i
frågor som rör omprövning, effektivisering och styrning av
statlig och statligt finansierad verksamhet. Genom renodling och
precisering av Statskontorets uppdrag skapas ett permanent organ
till regeringens och regeringskansliets förfogande med kompetens
och resurser att biträda i strategiskt förändringsarbete
avseende statsförvaltningens struktur, organisation, styrning
och finansiering. Som anförs i budgetpropositionen 1993 skall
Statskontoret särskilt stödja regeringen i analys- och
uppföljningsarbete i samband med organisations- och
strukturförändringar.

Utskottet anser att regeringen med anledning av vad utskottet
anfört bör lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som
vidtagits för att förbättra de brister som revisorerna
uppmärksammat i sin granskning. Det bör lämpligen ske i
anslutning till den av regeringen aviserade redogörelsen i
budgetpropositionen 1994 för uppföljningsarbetet när det gäller
organisations- och strukturförändringarna inom
statsförvaltningen. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

Konsekvensutredningar i propositioner

I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av
revisorernas förslag upp som gäller kravet på ett förbättrat
beslutsunderlag för riksdagen i samband med omstruktureringar.
Utskottet konstaterar för sin del att riksdagen för sina
ställningstaganden är starkt beroende av det underlag som man
får från regeringen i form av propositioner. Från riksdagens
sida har också krav vid flera tillfällen rests på förbättrade
konsekvensanalyser. Den typ av konsekvensanalyser som motionären
pekar på är en modell som kan vara användbar i vissa sammanhang.

Enligt utskottet är det angeläget att bra metoder för att göra
konsekvensanalyser tas fram. Det krävs också inte oväsentliga
utbildningsinsatser inom regeringskansliet och hos
myndigheterna. Ett fortlöpande arbete med att utveckla inslagen
av strategisk analys och konsekvensbedömningar pågår inom
regeringskansliet, bl.a. inom ramen för budgetarbetet. Av vad
utskottet anfört framgår att regeringen är väl medveten om
behovet att på olika sätt förbättra beslutsunderlaget för
riksdagen, bl.a. i samband med beslut om omstruktureringar inom
statsförvaltningen.

Utskottet avstyrker därför motion Fi90 (fp).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande omstruktureringar i statsförvaltningen

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers
förslag 1992/93:RR3 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. beträffande konsekvensutredningar i propositioner

att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi90.

Stockholm den 25 mars 1993

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans
Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland
Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet
Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne
Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart
Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).