Oljeutvinning i Östersjön

Betänkande 1989/90:NU32

Näringsutskottets betänkande
1989/90:NU32

Oljeutvinning i Östersjön

1989/90

NU32

Ärendet

I detta betänkande behandlas fem motioner om oljeprospektering och
oljeutvinning i Östersjön.

Sammanfattning

Utskottet avstyrker fyra motioner (mp) med krav på förbud mot
prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön. Enligt utskottets
mening är det önskvärt att det klargörs vilka fyndigheter som finns på
den svenska kontinentalsockeln. Utskottet förutsätter att regeringen vid
sin tillståndsprövning beaktar den allvarliga föroreningssituationen i
Östersjön och detta innanhavs speciella känslighet för utsläpp och att
säkerhetskraven utformas i enlighet härmed. Kontrollen över pågående
aktiviteter bör vara mycket noggrann. Motionerna följs upp i en
reservation (vpk, mp).

I en ytterligare motion (mp) krävs en sådan ändring av kontinentalsockellagen
att prövning enligt miljöskyddslagen skall ske vid tillståndsprövning
för oljeborrning på hela kontinentalsockelområdet,
inte bara på svenskt sjöterritorium. Motionen avstyrks med hänvisning
till pågående utredningsarbete i anslutning till frågan. Aven här föreligger
en reservation (vpk, mp).

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1989/90:Jo425 av Inger Schörling m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (9)
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att all prospektering
och utvinning av gas och olja i Östersjön genast skall stoppas.

1989/90:N259 av Carl Frick m.fl. (mp) vari — med motivering i
motion 1989/90:Jo769 — yrkas att riksdagen

1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 32

1. beslutar att de påbörjade prospekteringarna i Östersjön avbryts
med omedelbar verkan,

2. beslutar att oljeutvinning från svensk sida inte skall tillåtas
utanför Gotland.

1989/90:N263 av Carl Frick (mp) vari yrkas att riksdagen

1. beslutar att de påbörjade prospekteringarna i Östersjön avbryts
med omedelbar verkan,

2. beslutar att oljeutvinning från svensk sida inte skall tillåtas
utanför Gotland.

1989/90:N340 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen

1. hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kontinentalsockellagen
att miljöskyddslagen blir gällande i enlighet med vad som
anförts i motionen,

2. |beslutar| att koncessionsnämnden blir tillståndsprövande myndighet
vid tillståndsprövning, prospektering, borrning och utvinning av
olja.

1989/90:N358 av Åsa Domeij (mp) och Roy Ottosson (mp) vari — med
motivering i motion 1989/90:Jo867 — yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att
oljeborrning och prospektering inte skall tillåtas i Östersjön.

Motivering

Den pågående oljeprospekteringen utanför Gotland utgör ett stort hot
mot miljön i Östersjön, anförs i motion 1989/90:N259 (mp). Det är
uppenbart, menar motionärerna, att de prospekterande företagen letar
efter olja med den givna eller underförstådda förutsättningen att de får
starta produktion om de funna oljemängderna kan utvinnas ekonomiskt.
Om sådan utvinning kommer i gång måste man enligt motionärernas
mening räkna med att allvarliga oljeolyckor kommer att inträffa.
Prospekteringen efter olja i Östersjön borde därför omedelbart
upphöra och svensk oljeutvinning där aldrig tillåtas ske. Som ytterligare
motiv härför anges att oljeanvändningen i Sverige och i världen i
övrigt måste minskas med hänsyn till den s.k. växthuseffekten.

Liknande argumentering till stöd för att det bör sättas stopp för
oljeutvinning i Östersjön förs fram i motionerna 1989/90:N263 (mp)
och 1989/90:N358 (mp). I motion 1989/90:Jo425 (mp) åberopas framför
allt risken för att fisket i Östersjön kan slås ut för oöverskådlig
framtid.

I motion 1989/90:N340 (mp) erinras om den s.k. Helsingforskonventionen
till skydd för Östersjöns marina miljö. Enligt denna konvention
skall de föredragsslutande parterna vidta alla lämpliga åtgärder för att
förhindra sådan förorening av Östersjöområdets marina miljö som
orsakas av utforskning eller utvinning från resp. stats del av havsbottnen.
Motionärerna pekar på att miljöskyddslagen (1969:387) inte gäller
vid prövning av tillstånd för anläggning utanför territorialgränsen.
Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ger regeringen rätt att meddela
tillstånd till oljeborrning men vid den prövningen, säger motionä -

1989/90:NU32

2

rerna, krävs inte att miljöaspekter skall beaktas. Miljöskyddslagens
tillåtlighetsregler och krav på försiktighetsmått gäller inte, vilket bl.a.
innebär att krav på utredning om alternativ lokalisering aldrig har
ställts. Om det totalstopp för oljeborrning och prospektering i Östersjön
som begärs i andra motioner från miljöpartiets sida inte får stöd i
riksdagen, bör, anförs det i motionen, lagstiftningen ändras så att
oljeborrning och prospektering omfattas av samma krav som huvuddelen
av annan miljöfarlig verksamhet. Kontinentalsockellagen skulle
sålunda ändras så att miljöskyddslagen blir gällande vid tillståndsprövningen.
Koncessionsnämnden för miljöskydd föreslås vidare bli den
tillståndsprövande myndigheten.

Också i motionerna 1989/90:N259 (mp) och 1989/90:N358 (mp)
framförs kritik mot brister i lagstiftningen när det gäller prövningen
från miljöskyddssynpunkt av prospekterings- och borrningsverksamhet
på kontinentalsockeln.

Tidigare riksdagsbehandling

Riksdagen tog hösten 1989 ställning till två motioner (mp) med krav
på ett stopp för oljeutvinning i Östersjön. På förslag av näringsutskottet
(1989/90:NU6; reservation vpk, mp) avslogs motionerna. I sin
motivering till avstyrkandet anförde utskottet bl.a. följande:

Enligt utskottets mening är det önskvärt att det klargörs vilka fyndigheter
av olika slag som finns på den svenska kontinentalsockeln. För
att man skall kunna påvisa förekomster av metaller eller av olja och
gas och för att man skall kunna bedöma värdet på den eventuella
förekomsten krävs prospekteringsinsatser. — — —

Intresset för prospektering efter olja i Östersjön har ökat efter
uppgörelsen med Sovjetunionen om gränsdragningen i den s.k. vita
zonen. Samtidigt måste en avvägning ^öras mot de risker från miljösynpunkt
som en oljeprospektering i Östersjön är förenad med. Östersjön
är allvarligt förorenad, och utsläppen av olika slag måste snarast
begränsas. Prospektering efter olja i detta hav kan därför, menar
utskottet, tillåtas endast under förutsättning att den är förenad med
höga miljökrav och strikta säkerhetsbestämmelser.

Utskottet hänvisade härefter till sin redovisning av beviljade prospekteringstillstånd,
enligt vilka tillståndshavarna har ålagts att följa de säkerhetsföreskrifter
för verksamheten som har meddelats av Sveriges geologiska
undersökning i samråd med andra berörda myndigheter. Vidare
gällde att regeringen har lämnat tillstånd enbart för geofysiska och
andra mätningar. För att provborrningar skulle fa genomföras krävs
nytt tillstånd av regeringen, framhölls det. Utskottet förutsatte att, om
en sådan tillståndsprövning blev aktuell, regeringen även då skulle
pröva frågan med utgångspunkt i kravet på skydd av den marina
miljön i Östersjön. Detta har också Sverige åtagit sig att göra genom
ratificeringen av Helsingforskonventionen. Utskottet utgick vidare
ifrån att regeringen vid sin prövning skulle beakta den allvarliga
föroreningssituationen i Östersjön och detta innanhavs speciella känslighet
för utsläpp. Säkerhetskraven borde utformas i enlighet härmed.

1989/90:NU32

3

Svar på fråga i riksdagen

Miljöminister Birgitta Dahl besvarade i januari 1990 (RD 1989/90:51 s.
29) en fråga (1989/90:289) av Åsa Domeij (mp) om förbud mot
oljeutvinning i Östersjön. Frågeställaren önskade besked om när regeringen
avsåg att återkomma till riksdagen med lagförslag som innebar
att Sverige bättre uppfyllde sina internationella förpliktelser när det
gällde oljeutvinning i Östersjön. I svaret anförde statsrådet bl.a.:

För prospektering och utvinning av olja till havs krävs tillstånd enligt
kontinentalsockeliagen och i fråga om svenskt sjöterritorium miljöskyddslagen.
Det är länsstyrelsen som avgör om tillstånd skall lämnas
enligt miljöskyddslagen och som efter prövning fastställer villkoren för
verksamheten. Regeringen prövar frågor om tillstånd enligt kontinentalsockellagen.

För tillstånd till utvinning eller provborrning utanför Sveriges sjöterritorium
gäller endast kontinentalsockeliagen.

När regeringen lämnar ett tillstånd enligt den lagen kan vid tillståndet
fogas föreskrifter som är påkallade för att förebygga vattenförorening
eller från andra allmänna synpunkter. Detta innebär bl.a. att
föreskrifter om miljöskyddsåtgärder och andra försiktighetsmått kan
meddelas i samband med att tillstånd lämnas. Jag vill understryka att
regeringen ser med stort allvar på denna prövning och självfallet alltid
föreskriver sådana åtgärder som behövs för att skydda miljön.

Vad så angår de folkrättsliga förpliktelser Sverige påtagit sig genom
den s.k. Östersjökonventionen framgår av 5 § miljöskyddslagen liksom
av regeringens beslut i samband med att tillstånd lämnas enligt kontinentalsockellagen
på vilket sätt konventionens krav skall iakttas.

Miljöhänsynen framgår inte särskilt klart av kontinentalsockeliagen,
fortsatte statsrådet. Detta beror, framhöll hon, på att lagen snart är 25
år gammal och att det vid lagens tillkomst var en vanlig lagstiftningsteknik
att använda uttryck som "hänsyn till allmänt intresse" eller
"allmän synpunkt" när man avsåg miljövårdsfrågor. Härefter anfördes:

En särskild arbetsgrupp i regeringskansliet utreder för närvarande
konsekvenserna av att inrätta en svensk ekonomisk zon i havsområdet
utanför territorialgränsen. I arbetsgruppens uppgifter ingår att presentera
förslag som beaktar hänsynen till havsområdenas marina miljö.
Arbetsgruppen beräknas presentera sitt arbete om en svensk ekonomisk
zon under våren 1990. Regeringen kommer självfallet att föreslå
de lagändringar som bedöms nödvändiga från miljöskyddssynpunkt.

Jag vill också erinra om att frågor som gäller skyddet av den marina
miljön skall tas upp i den pågående översynen av miljöskyddslagstiftningen.

Utskottet

Frågan om oljeutvinning i Östersjön har tagits upp i fem motioner. 1
fyra av dessa, 1989/90:Jo425 (mp), 1989/90:N259 (mp), 1989/90:N263
(mp) och 1989/90:N358 (mp), begärs förbud mot prospektering efter
och utvinnning av olja i Östersjön. I motiveringen anförs miljöskäl.
Risken för olyckor som skulle få allvarliga återverkningar på den
redan kraftigt förorenade Östersjön är uppenbar, menar motionärerna.

1989/90:NU32

4

.

I den förstnämnda motionen åberopas särskilt skadeverkningarna för
fisket. Med hänsyn till växthuseffekten borde oljeanvändningen i Sverige
liksom i världen i övrigt minskas och en ökad satsning på energihushållning
ske, anförs som ytterligare argument i två av motionerna.

Regeringen meddelade under år 1988 fem tillstånd — enligt lagen
(1966:314) om kontinentalsockeln — för prospektering efter olja och
gas på den svenska kontinentalsockeln. Fyra av dessa tillstånd innefattar
undersökningar genom geofysiska och andra mätningar och gäller i
två eller tre år. Om det under denna period påvisas borrvärd struktur,
som tillståndshavarna avser att undersöka genom borrning, förlängs
efter anmälan tillståndstiden med två år. Med hänsyn till den risk för
skilda skadeverkningar som borrningar till havs kan medföra har
regeringen i de aktuella tillstånden föreskrivit att det krävs särskilt
medgivande av regeringen innan provborrningar får inledas. Ytterligare
tillstånd av regeringen erfordras i ett senare skede om någon vill
utvinna en påvisad fyndighet. De aktuella företagen har vidare, framgår
det av tillstånden, att följa de säkerhetsföreskrifter som med stöd av
kontinentalsockellagen meddelas av Sveriges geologiska undersökning
(SGU) i samråd med andra berörda myndigheter.

Innehavarna till ett av de fem undersökningstillstånden har hösten
1989 ansökt om förlängning av undersökningstillståndet med fem år
från den 1 januari 1990 och om tillstånd att utföra högst fem borrningar
inom oförändrat tillståndsområde. De tillståndssökande företagen
hemställer också att regeringen förenar tillståndet med rätt till utvinningstillstånd.
Ärendet bereds för närvarande av SGU. Enligt vad
utskottet har erfarit har i samband härmed från sökandebolagen infordrats
en sådan miljökonsekvensutredning som enligt Helsingforskonventionen
(se nedan) skall göras innan borrning får påbörjas.

Med utgångspunkt i den s.k. Helsingforskonventionen arbetar Sverige
tillsammans med övriga Ostersjöstater för en förbättrad miljö i
Östersjön.. Enligt konventionen (artikel 10) ålar sig varje stat att vidta
alla lämpliga åtgärder för att föroreningar av Östersjöområdets marina
miljö som orsakas av utforskning av eller utvinning från resp. stats del
av havsbottnen skall förhindras. År 1988 antog konventionens beslutande
församling — den s.k. Helsingforskommissionen - en rekommendation
om krav som bör uppställas vid offehore-verksamhet, och i
februari år 1989 antogs en rekommendation om beredskapsåtgärder
som bör vidtas i samband därmed. I den förstnämnda rekommendationen
sägs bl.a. att en miljökonsekvensutredning skall genomföras för
området runt borrplatsen innan borrningen får påbörjas. Vidare anges
förbud mot utsläpp av vissa borrvätskor och mot utsläpp av vatten som
innehåller 15 mg olja per liter eller mer.

Som framgår av ett inledande avsnitt (s. 3) avslog riksdagen hösten
1989 på förslag av utskottet två motioner (mp) av liknande innebörd
som de nu aktuella. Utskottet fann det önskvärt att det klargörs vilka
fyndigheter av olika slag som finns på den svenska kontinentalsockeln
men betonade samtidigt riskerna från miljösynpunkt med oljeprospektering
i Östersjön. Prospektering efter olja i detta hav kan därför, sade

1989/90: NU32

5

utskottet, tillåtas endast under förutsättning att den är förenad med
höga miljökrav och strikta säkerhetsbestämmelser. Motionerna följdes
upp i en reservation (vpk, mp).

Utskottet finner inte nu skäl till annat ställningstagande i frågan om
förbud mot prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön.
Utskottet hänvisar till vad som anfördes i ärendet hösten 1989 och
understryker i tillägg härtill vikten av att en från miljösynpunkt
motiverad noggrann kontroll över prospekteringsaktiviteterna äger
rum. Med det nu sagda avstyrks motionerna 1989/90:Jo425 (mp),
1989/90:N263 (mp), 1989/90:N259 (mp) och 1989/90:N358 (mp), de två
förstnämnda i här berörd del.

I motion 1989/90:N340 (mp) krävs, med åberopande av Helsingforskonventionen,
att lagen om kontinentalsockeln skall ändras så att
miljöskyddslagen (1969:387) blir gällande vid tillståndsprövningen enligt
den förstnämnda lagen. Motionärerna begär också att koncessionsnämnden
för miljöskydd skall bli tiilståndsprövande myndighet.

För prospektering efter och utvinning av olja och gas på den
svenska kontinentalsockeln krävs tillstånd enligt kontinentalsockellagen.
Tillstånd krävs även enligt miljöskyddslagen när det rör sig om
svenskt sjöterritorium. Frågan om tillstånd prövas i det första fallet av
regeringen och i det senare av länsstyrelsen.

Anläggning för provborrning efter olja och naturgas är enligt miljöskyddsförordningen
(1989:364) att betrakta som sådan miljöfarlig verksamhet
på vilken miljöskyddslagens bestämmelser skall tillämpas. När
det gäller sådan provborrning och utvinning som äger rum på den del
av kontinentalsockeln som ligger utanför svenskt sjöterritorium finns
det emellertid en restriktion i 10 § lagen om kontinentalsockeln. Den
praktiska innebörden av denna paragraf är att svensk lag, t.ex. miljöskyddslagen,
inte är tillämplig på den del av kontinentalsockeln som
ligger utanför svenskt sjöterritorium annat än om anläggning redan
finns. Det betyder att prövning enligt miljöskyddslagen inte i ett sådant
fall är en förutsättning för att t.ex. en anläggning för provborrning
efter olja skall fa inrättas.

Miljöminister Birgitta Dahl medgav i ett frågesvar i riksdagen i
januari 1990 (se s. 4) att det inte särskilt klart framgår av kontinentalsockellagen
att man vid tillståndsprövningen enligt denna lag skall
beakta miljöhänsynen. Hon underströk dock att regeringen vid tillståndsgivningen
alltid föreskriver sådana åtgärder som behövs för att
skydda miljön. Vidare erinrade hon om att en särskild arbetsgrupp
inom regeringskansliet för närvarande utreder konsekvenserna av att
en svensk ekonomisk zon skulle inrättas i havsområdet utanför territorialgränsen.
Det ingår i gruppens uppgifter, framhöll statsrådet, att
utarbeta förslag som beaktar hänsynen till havsområdets marina miljö.

Med hänsyn till de uppgifter om pågående utredningsarbete som
framgår av det refererade frågesvaret finnér utskottet att något sådant
initiativ från riksdagens sida som begärs i motion 1989/90:N340 (mp)
inte är motiverat. Motionen avstyrks sålunda.

1989/90:NU32

6

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande oljeutvinning i Östersjön

att riksdagen avslår motion 1989/90:Jo425 yrkande 9 och motionerna
1989/90:N259, 1989/90:N263 och 1989/90:N358,

res. 1 (vpk, mp)

2. beträffande ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning
att riksdagen avslår motion 1989/90:N340.

res. 2 (vpk, mp)

Stockholm den 22 mars 1990
På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s). Hadar Cars (fp), Per Westerberg
(m), Åke Wictorsson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s),
Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (vpk),
Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Karin
Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Björn Kaaling
(s) och Sven-Olof Petersson (c).

Reservationer

1. Oljeutvinning i Östersjön (mom. 1)

Rolf L Nilson (vpk) och Lars Norberg (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Utskottet
finner" och slutar med "berörd del" bort ha följande lydelse:

Utskottet ansluter sig till kravet i motionerna 1989/90:Jo425 (mp),
1989/90:N259 (mp), 1989/90:N263 (mp) och 1989/90:N358 (mp) på ett
förbud mot prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön.
Detta hav är så drabbat av miljöskador att det inte tål ytterligare
påfrestningar. Aven om omfattande säkerhetskrav uppställs är både
prospektering och framför allt utvinning förenad med stora miljörisker.
Allvarliga skadeverkningar på växt- och djurliv kan befaras. Risk
finns att fisket i Östersjön kommer att slås ut. En oljeutvinning i
Östersjön skulle vidare motverka övergången från olja till inhemska
och förnybara energikällor. Det är angeläget att oljeförbrukningen
minskas både i Sverige och globalt. Öppnandet av nya oljekällor skulle
vara ett direkt sabotage mot en ansvarsfull energipolitik.

Utskottet anser alltså att prospektering efter och utvinning av olja,
liksom även av gas, inte bör tillåtas i Östersjön. Regeringen bör
återkomma till riksdagen med förslag till erforderliga lagändringar

1989/90:NU32

7

med detta syfte såvitt gäller den svenska delen av Östersjön. Innan
dessa lagändringar har trätt i kraft bör regeringen självfallet inte lämna
tillstånd till borrning efter olja eller gas.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande oljeutvinning i Östersjön

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Jo425 yrkande 9 och
motionerna 1989/90:N259, 1989/90:N263 och 1989/90:N358 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning
(mom. 2)

Rolf L Nilson (vpk) och Lars Norberg (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Med
hänsyn" och slutar med "avstyrks sålunda" bort ha följande lydelse:

Det finns uppenbarligen en lucka i lagstiftningen som måste fyllas så
att erforderliga miljöskyddsprövningar kan ske i varje led av en
tillämnad prospektering efter eller utvinning av olja oavsett var på den
svenska delen av kontinentalsockeln den äger rum. Utskottet ansluter
sig därför till de förslag härom som framförs i motion 1989/90:N340
(mp). Kontinentalsockellagen bör sålunda ändras så att miljöskyddslagen
blir giltig fullt ut för sådan verksamhet som omfattas av lagen om
kontinentalsockeln. Koncessionsnämnden för miljöskydd bör vidare
bli tillståndsgivande myndighet.

Enligt utskottets mening bör regeringen uppdra åt den arbetsgrupp
som utreder frågan om ett eventuellt inrättande av en svensk ekonomisk
zon i havsområdet utanför territorialgränsen att utarbeta förslag
till nu nämnda ändringar i kontinentalsockellagen.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:N340 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

1989/90:NU32

gotab 96297. Stockholm 1990

8