Offentligrättsliga avgifter (framst. 2004/05:RRS8)

Betänkande 2004/05:FIU30

Finansutskottets betänkande2004/05:FIU30

Offentligrättsliga avgifter (framst. 2004/05:RRS8)

---

Sammanfattning
Detta betänkande behandlar frågan om offentligrättsliga avgifter med
anledning av en framställning till riksdagen från Riksrevisionens
styrelse. Framställningen grundas på en granskning gjord av Riksrevisionen,
i vilken det framkommit väsentliga brister och oklarheter i regeringens
och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter. I sammanhanget
behandlas även en motion från Folkpartiet liberalerna. Konstitutionsutskottet
har lämnat ett yttrande. Finansutskottet avstyrker, i likhet med
konstitutionsutskottet, både förslaget från Riksrevisionens styrelse och
motionen.
I en reservation från företrädarna för Moderata samlingspartiet,
Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet tillstyrks Riksrevisionens förslag
liksom den väckta motionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga
avgifter
Riksdagen avslår framställning 2004/05:RRS8 och motion
2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-5.

Reservation (m, fp, c)

Stockholm den 5 april 2005
På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),
Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Agneta
Ringman (s), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s),
Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Tommy Ternemar (s), Gunnar Nordmark
(fp), Siv Holma (v), Jörgen Johansson (c) och Mikael Johansson (mp).

Redogörelse för ärendet
Riksrevisionens styrelse föreslår i en framställning till riksdagen
(2004/05:RRS8) att riksdagen begär att regeringen vidtar ett antal
åtgärder i syfte att förbättra hanteringen av offentligrättsliga avgifter.
Detta görs mot bakgrund av att Riksrevisionen granskat regeringens och
myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter. Granskningen
redovisades i rapporten Rätt avgifter? - statens uttag av tvingande
avgifter (RiR 2004:17).
Med anledning av framställningen har en motion väckts. Förslagen i
motionen återges i bilaga 1.
Ett yttrande över skrivelsen samt över motionen har inkommit från
konstitutionsutskottet (2004/05:KU3y). Yttrandet återfinns i bilaga 2.

Utskottets överväganden
Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga
avgifter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker Riksrevisionens styrelses förslag om åtgärder
avseende hanteringen av offentligrättsliga avgifter samt om en samlad
redovisning av dessa åtgärder i budgetpropositionen 2006. Därutöver
avstyrker utskottet motionsyrkanden inom samma område. Huvudskälen till
avstyrkandet är för det första att några av frågorna rörande oklara
bemyndiganden redan behandlats av riksdagen. För det andra har regeringen
nyligen tagit initiativ till en mer långtgående översyn av statens
avgifter.
Jämför reservation (m, fp, c).

Riksrevisionens styrelses framställning
Riksrevisionens styrelse föreslår i framställning 2004/05:RRS8 att
riksdagen begär att regeringen vidtar ett antal åtgärder för att förbättra
hanteringen av offentligrättsliga avgifter. Bakgrunden är att Riksrevisionen
granskat regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga
avgifter. Resultatet av granskningen publicerades i juni 2004 i rapporten
Rätt avgifter? - statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17).
Riksrevisionens styrelse konstaterar att granskningens övergripande
slutsats är att det finns flera väsentliga brister och oklarheter i
regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter.
Enligt styrelsens mening är frågan om hur systemet med offentligrättsliga
avgifter fungerar av stort principiellt intresse, då det ytterst handlar
om hur denna del av riksdagens finansmakt utövas.
Styrelsen konstaterar vidare att regeringen i budgetpropositionen för
2005 redovisar vilka åtgärder man avser att vidta beträffande några av
de myndigheter vars avgiftshantering varit behäftad med oklarheter enligt
Riksrevisionens granskning. Det gäller Tullverket, Svenska kraftnät,
Patent- och registreringsverket samt Jordbruksverket. Något samlat grepp
för området aviseras emellertid inte i propositionen. Enligt vad som
kommit till styrelsens kännedom övervägs inom Regeringskansliet frågan
om en allmän översyn av systemet med offentligrättsliga avgifter.
Styrelsen förutsätter att regeringen i samband med en sådan mer allmän
översyn också kommer att pröva de mer grundläggande och långsiktiga
frågorna.
Styrelsen föreslår mot denna bakgrund att riksdagen begär att regeringen
redan i budgetpropositionen för 2006 ska lämna en samlad och utförlig
rapportering av sina på kort sikt vidtagna åtgärder och sina på längre
sikt planerade åtgärder när det gäller offentligrättsliga avgifter.
Riksrevisionens granskningsrapport (RiR 2004:17)
Av rapporten framgår att drygt 100 myndigheter tar ut offentligrättsliga
avgifter och intäkterna uppgick 2002 till 11,4 miljarder kronor.
Riksrevisionen har i sitt granskningsarbete gått igenom regelverket,
kartlagt avgifterna vid sjutton myndigheter samt mer ingående granskat
avgifterna vid fem myndigheter. Sistnämnda är Centrala studiestödsnämnden
(CSN), Tullverket, Läkemedelsverket, Vägverket och Luftfartsverket.
Vad är en offentligrättslig avgift?
Offentligrättsliga avgifter tas ut av myndigheter som i författning
getts monopol att driva sin verksamhet inom landet. Den enskilde kan
därmed inte vända sig till någon annan för att få tjänsten utförd.
Offentligrättsliga avgifter kallas även tvingande avgifter, i motsats
till avgifter från uppdragsverksamhet som betecknas som frivilliga.
Riksrevisionen understryker att tvingande avgifter, i likhet med skatter,
innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Enligt regeringsformen
8 kap. 3 § ska föreskrifter om sådana avgifter beslutas av
riksdagen.
Redovisning av offentligrättsliga avgifter enligt budgetlagen
Riksdagen har beslutat att myndigheter som tar ut offentligrättsliga
avgifter inte ska få förfoga över intäkterna, annat än i undantagsfall.
Huvudprincipen är således att avgifterna ska redovisas mot statsbudgetens
inkomstsida, vilket innebär att riksdagen förfogar över dem på samma
sätt som skatteinkomster. Lagen om statsbudget och tidigare riksdagsbeslut
medger dock vissa undantag från denna huvudprincip. Myndigheter kan få
disponera intäkterna under förutsättning att
myndigheten är helt avgiftsfinansierad
intäkterna endast ska bidra till att täcka kostnaderna
verksamhetsvolymen varierar så mycket att finansiering över anslag
framstår som mindre ändamålsenlig.
Oklara motiv för bemyndiganden
Riksdagen kan delegera rätten att besluta om avgifternas storlek och
hur intäkterna ska disponeras. Riksrevisionen noterar att regeringen på
senare år, efter bemyndigande av riksdagen, i ökad utsträckning beviljat
myndigheter att själva förfoga över intäkter från tvingande avgifter.
När myndigheten får förfoga över intäkterna blir följden att den
avgiftsbelagda verksamheten inte redovisas i statsbudgeten och att statens
utgifter därmed kan öka utan att utgiftstaket riskerar att överskridas.
Verksamheten blir således inte föremål för samma uppföljning och
budgetprövning av regering och riksdag som de inkomster och utgifter som
ingår i statsbudgeten. Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna i
flertalet fall disponerar avgiftsintäkterna i enlighet med de undantag
från huvudprincipen som medges enligt budgetlagen och tidigare riksdagsbeslut.
I vissa fall är det emellertid oklart om myndigheterna har rätt att
förfoga över avgiftsintäkterna. Riksdagens bemyndiganden är i flera
fall oprecisa och i en del fall saknas bemyndiganden. Sistnämnda gäller
exempelvis vissa av Patent- och registreringsverkets och Jordbruksverkets
avgifter. Tveksamheter om motiven att låta myndigheterna disponera
avgiftsintäkterna finns också i en del fall. För exempelvis Tullverkets
och Rikspolisstyrelsens rätt att förfoga över avgiftsintäkter har
Riksrevisionen inte funnit någon annan motivering än att myndigheternas
ekonomi behövde förstärkas. I detta sammanhang påpekar Riksrevisionen
att regeringen i 2003 års ekonomiska vårproposition konstaterade att
utgiftstaket är ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande för riksdagen
och regeringen som främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken.
Ett utgiftstak förhindrar att tillfälligt högre inkomster finansierar
varaktigt högre utgifter samt tvingar också fram prioriteringar mellan
olika utgiftsområden.
Gränsdragningen mellan skatter och avgifter
Riksrevisionen menar att det kan ifrågasättas om vissa avgifter egentligen
inte är avgifter utan snarare skatter eller sanktioner, eftersom de
inte uppfyller kravet på motprestation. Det gäller exempelvis
Livsmedelsverkets årliga avgifter för livsmedelstillsyn som betalas av samtliga
näringsidkare som hanterar livsmedel. Alla näringsidkare betalar avgiften
men alla blir inte föremål för tillsyn. Lagrådet har ansett att denna
typ av tillsynsavgifter snarare skulle kunna betraktas som skatter. Om
sådana avgifter delegeras till regeringen är det i strid med grundlagen.
Riksrevisionen anser det även tveksamt om CSN:s påminnelseavgifter kan
anses vara kopplade till någon motprestation. Avgiften är snarare en
sanktion för försenad inbetalning och det är tveksamt om beslut gällande
sanktionsavgifter kan delegeras till regeringen.
Gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och uppdragsverksamhet
Gränsen
mellan offentligrättsliga avgifter och avgifter i uppdragsverksamhet är
enligt Riksrevisionen oklar. Regeringsformen säger att gränsen får
avgöras från fall till fall efter en helhetsbedömning. Samtidigt kan ett
avgörande om att en avgift är tvingande få stora praktiska konsekvenser.
Om avgifterna bedöms som tvingande och som ett led i myndighetsutövning
får affärsverken inte dra av momsen i sin verksamhet. Hänsyn till
momsregler har enligt Riksrevisionen påverkat hur affärsverken valt att
definiera sin avgiftsbelagda verksamhet. Riksrevisionen konstaterar
exempelvis att Luftfartsverkets avgifter är tvingande men redovisas som
avgifter i uppdragsverksamhet. Även intäkterna från Svenska kraftnäts
avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier har redovisats som
intäkter i uppdragsverksamhet trots att de är tvingande enligt riksdagens
beslut. Oklarheter finns också när det gäller Svenska kraftnäts nätavgifter
och balansersättningar, som också de redovisats som uppdragsverksamhet.

Åtgärder för förbättrad insyn och styrning
Riksrevisionen förelår ett antal åtgärder på kort och lång sikt för att
komma till rätta med ovan beskrivna brister i riksdagens insyn och
regeringens styrning av offentligrättsliga avgifter.

På kort sikt:
Myndigheter bör inte förfoga över intäkter från tvingande avgifter annat
än med de skäl som medges i lagen om statsbudgeten eller om verksamhetens
volym varierar så mycket att anslagsfinansiering framstår som mindre
ändamålsenlig.
Regeringen bör klargöra om riksdagen har fattat beslut om att låta
Patent- och registreringsverket och Jordbruksverket disponera avgiftsintäkter
i de fall där oklarhet råder. Har riksdagen inte gett sitt bemyndigande
bör regeringen snarast begära detta av riksdagen.
Regeringen bör pröva om Livsmedelsverkets tillsynsavgifter och CSN:s
påminnelseavgifter är att betrakta som avgifter och återkomma till
riksdagen med ett förtydligande.
Regeringen bör pröva om Svenska kraftnäts nätavgifter och balansersättningar
är tvingande eller inte och återkomma till riksdagen med ett förtydligande.

Luftfartsverkets trafikavgifter bör redovisas som tvingande. Likaså bör
Svenska kraftnäts avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier
redovisas som tvingande. Om regeringen skulle ändra uppfattning om
avgifternas karaktär och i stället anse att avgifterna ska definieras som
avgifter i uppdragsverksamhet måste ett sådant ställningstagande
underställas riksdagen.

På längre sikt:
Regeringen bör tydliggöra sina förslag till riksdagen när det gäller
bemyndiganden i lag om att hantera tvingande avgifter. Regeringen bör
så långt möjligt precisera vilka avgifter som är avsedda att tas ut, i
vilket syfte, vilka som ska betala avgifterna, vem som ska förfoga över
intäkterna och vem som ska besluta om avgiftsnivåerna.
Regeringen bör se över bemyndigandet om expeditions- och ansökningsavgifter
i förarbetena till avgiftsförordningen och återkomma till riksdagen med
ett förtydligande av vilka avgifter som bemyndigandet avser.
Regeringen bör se över hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer
enhetligt och fullständigt sätt för riksdagen. I denna översyn bör
regeringen se över hur bl.a. Premiepensionsmyndighetens och
arbetslöshetskassornas
avgiftsintäkter ska redovisas.
Regeringen bör ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att upprätta ett
register över tvingande avgifter. Ett sådant register bör innehålla
uppgifter om bl.a. vilken instans som beslutar om avgifterna och de
bestämmelser som gäller för avgifterna.
Brister i avgiftssättningen
Förutom brister i insyn och styrning menar Riksrevisionen att det även
finns en rad brister i själva avgiftssättningen. Riksdagen har ställt
sig bakom att full kostnadstäckning i normalfallet bör gälla som ekonomiskt
mål för avgiftsbelagd verksamhet. Granskningen visar att avgifterna i
flera fall är för högt satta i förhållande till kravet på full
kostnadstäckning, vilket i praktiken innebär att överskott kan användas för
att täcka underskott i andra verksamheter. I rapporten konstateras vidare
att vissa myndigheter inte kan särredovisa sina kostnader och intäkter
i den avgiftsbelagda verksamheten. Tullverket har t.ex. inte kunnat
redovisa vilka faktiska merkostnader som tullförrättningsavgiften avser
att täcka. Riksrevisionen ifrågasätter också om myndigheternas samråd
med Ekonomistyrningsverket, i frågor om avgiftssättning, är ändamålsenligt
i sin nuvarande form.
Åtgärder för förbättrad avgiftssättning
För att komma till rätta med bristerna i avgiftssättningen föreslår
Riksrevisionen ett antal åtgärder på kort och lång sikt.

På kort sikt:
Regeringen bör snarast ge Tullverket i uppdrag att redovisa kostnaderna
för den avgiftsbelagda offentligrättsliga verksamheten.

På längre sikt:
Regeringen bör se över avgiftsförordningen i syfte att förtydliga hur
länge och med hur mycket myndigheterna kan få avvika från kravet på
full kostnadstäckning.
Regeringen bör överväga om myndigheterna ska lämna uppgifter om den
avgiftsbelagda verksamhetens intäkter, kostnader och ackumulerade
resultat i sina årsredovisningar och budgetunderlag för en period längre
än tre år.
Regeringen bör se över tillämpningen av 23 § kapitalförsörjningsförordningen
så att intäkter från tvingande avgifter inte räknas samman med intäkter
från avgifter i uppdragsverksamhet i de fall myndigheterna ska lämna
förslag till regeringen om hur överskott ska användas och hur underskott
skall täckas.
Regeringen bör se över Ekonomistyrningsverkets befogenheter och uppgifter
i avgiftssättningen. I en sådan översyn bör bl.a. ingå frågan om hur
samrådsinstrumentet kan stärkas.
Motionen
I motion Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) uppmärksammas Riksrevisionens
granskning av tvingande avgifter (RiR 2004:17). Granskningen visar på
en rad oklarheter och brister kring hanteringen av tvingande avgifter.
Exempelvis följs avgiftsbelagd verksamhet inte upp och prövas inte i
samma utsträckning som anslagsfinansierad verksamhet och staten har i
vissa fall kunnat öka sina utgifter utan att påverka utgiftstaket.
Lagstiftningen är otydlig på flera punkter och likaså riksdagens
bemyndiganden att låta regeringen och myndigheter besluta om tvingande
avgifter.
En principiellt mycket viktig fråga är enligt motionärerna vem som ska
sätta avgifter - myndigheten själv eller regeringen? I Riksrevisionens
rapport framgår att av 17 granskade myndigheter sätter åtta myndigheter
själva avgifterna. Inom övriga myndigheter är avgifterna antingen satta
av regeringen eller en kombination av regerings- och myndighetssatta
avgifter. Detta leder till att det ur betalarnas perspektiv blir närmast
omöjligt att avgöra vem som beslutat vad och dessutom försvåras eventuella
överklaganden.
I Riksrevisionens rapport anges ett antal förslag på åtgärder som enligt
motionärerna skulle göra användningen av avgifter tydligare och stärka
riksdagens insyn. Den framställning till riksdagen (2004/05:RRS8) som
Riksrevisionens styrelse lämnat är enligt motionärerna alltför överslätande
och återspeglar inte på ett tillfredsställande sätt allvaret i den
underliggande rapporten.
Motionärerna anser att riksdagen bör ge regeringen ett tydligt uppdrag
rörande vad som bör genomföras på kort sikt och en tydlig inriktning på
de överväganden som bör göras på längre sikt. Regeringen bör också
återkomma till riksdagen med förslag rörande Livsmedelsverkets avgifter,
CSN:s påminnelseavgifter samt Luftfartsverkets trafikavgifter.
Budgetpropositionens behandling av frågor med anledning av granskningen
Några
av de problem rörande hanteringen av offentligrättsliga avgifter som
Riksrevisionen uppmärksammar behandlades av regeringen i samband med
budgetpropositionen för 2005. Det gäller oklarheter i avgiftshanteringen
inom Patent- och registreringsverket (PRV), Tullverket, Svenska kraftnät
samt Jordbruksverket.
Patent- och registreringsverket
I Riksrevisionens granskning framkom att det var oklart om riksdagen
bemyndigat regeringen att förfoga över avgiftsintäkterna från Patent-
och registreringsverkets (PRV) verksamhetsområde Namn. För PRV:s övriga
verksamhetsområden har riksdagen sedan tidigare beslutat att låta
regeringen disponera avgiftsintäkterna. I budgetpropositionen föreslår
regeringen med anledning av detta att även avgiftsintäkter inom
verksamhetsområdet Namn ska få disponeras av regeringen för att täcka statens
kostnader för verksamheten.
Beslut om detta har därefter tagits av riksdagen (bet. 2004/05:FiU11,
rskr. 49-59).
Tullverket
Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport att Tullverket ges i uppdrag
att redovisa kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten. I
budgetpropositionen uppger regeringen att Tullverket har meddelat att man
kommer att arbeta med åtgärder för att kunna ha en tillfredsställande
kostnadsredovisning. Vidare att myndigheten planerar för att kunna
hantera redovisningen fr.o.m. den 1 januari 2005. För övrigt gör regeringen
bedömningen att inga ytterligare åtgärder för Tullverket för närvarande
behöver vidtas.
Svenska kraftnät
Riksrevisionen föreslår att regeringen ska pröva huruvida Svenska
kraftnäts nätavgifter och balansersättningar är tvingande eller ej och
återkomma till riksdagen med ett förtydligande. I budgetpropositionen
gör regeringen bedömningen att de nätavgifter och balansersättningar
som Svenska kraftnät tar ut inte är offentligrättsliga avgifter utan
intäkter i uppdragsverksamhet. Som skäl för detta anförs bl.a. att
eftersom nätverksamhet är en kommersiell verksamhet förutsätts den gå
med vinst, dvs. intäkterna överstiger Svenska kraftnäts kostnader för
att bedriva verksamheten. Detsamma gäller enligt regeringen
balansersättningarna som regleras i avtal som ingås på kommersiella grunder.
Dessa ersättningar kan därför enligt regeringen inte betraktas som
offentligrättsliga avgifter utan är intäkter i uppdragsverksamhet.
Riksrevisionen föreslår också att Svenska kraftnäts avgifter för
elcertifikat och ursprungsgarantier bör redovisas som tvingande. Detta
ställer sig regeringen bakom i budgetpropositionen och föreslår samtidigt
att regeringen bemyndigas låta Svenska kraftnät disponera dessa avgifter.
Som skäl anförs att Svenska kraftnäts verksamhet till största delen är
avgiftsfinansierad och intäkterna av de nu nämnda avgifterna endast
bidrar till att täcka kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten.
Därför bör dessa få disponeras inom ramen för Svenska kraftnäts verksamhet.
Vidare att då verksamhetsvolymen är av begränsad omfattning och kan
variera i så pass stor utsträckning framstår finansiering över anslag
som mindre ändamålsenlig.
Riksdagen har därefter beslutat i linje med regeringens förslag, dvs.
att Svenska kraftnät även fortsättningsvis ska få disponera de
offentligrättsliga avgifterna inom sitt verksamhetsområde (bet. 2004/05:NU3,
rskr. 120).
Jordbruksverket
Riksrevisionen har funnit det oklart om riksdagen uttryckligen bemyndigat
regeringen att förfoga över avgiftsintäkterna från Jordbruksverkets
resultatområden Djur och Växt. Viss verksamhet inom dessa resultatområden
har förts över till Djurskyddsmyndigheten. Regeringen föreslår i
budgetpropositionen att det bör klargöras att regeringen får disponera
avgiftsintäkterna från dessa två resultatområden samt även från
resultatområdet Distriktsveterinärsorganisationen.
Riksdagen har därefter beslutat i linje med regeringens förslag, dvs.
att regeringen får disponera avgiftsintäkterna från dessa tre resultatområden
för att täcka statens kostnader för verksamheterna (bet. 2004/05:MJU2,
rskr. 128-129).
Konstitutionsutskottets yttrande (2004/05:KU3y)
Konstitutionsutskottet framhåller att den granskning som riksrevisorn
gjort är värdefull och att de förslag till åtgärder som lämnas förefaller
värda för regeringen att arbeta vidare med. Konstitutionsutskottet
tillstyrker dock inte de förslag som Riksrevisionens styrelse eller
motionärerna lämnar. Som skäl anför konstitutionsutskottet att regeringen
enligt budgetlagen är skyldig att för riksdagen redogöra för de åtgärder
den vidtagit med anledning av Riksrevisionens granskningar. Det vore
därmed, enligt konstitutionsutskottet, överflödigt att begära en särskild
redogörelse hösten 2006 så som Riksrevisionens styrelse föreslår.
Regeringen har vidare redan vidtagit flera åtgärder, vilket den redovisat
för riksdagen. I några fall har regeringen redan återkommit till riksdagen
med förslag och riksdagen har också bifallit regeringens förslag.
Konstitutionsutskottet konstaterar att de åtgärdsförslag som räknas upp
i granskningsrapporten alla riktas till regeringen. Inte i något fall
kan konstitutionsutskottet se att det finns uppenbart behov av riksdagsbeslut
innan regeringen getts rimlig tid att själv underrätta sig om de
förhållanden som riksrevisorn uppmärksammar. Konstitutionsutskottet utgår
från att regeringen även fortsättningsvis kommer att redovisa för
riksdagen vad den gör för att förbättra eventuella brister på området.
Konstitutionsutskottet tar i yttrandet även upp frågan om vad som är
Riksrevisionens styrelses uppgifter enligt regeringsformen. Styrelsen
utvärderar och kommenterar i framställningen de åtgärder regeringen gör
och redovisar för riksdagen. Detta är enligt konstitutionsutskottet
inte styrelsens uppgift, då sådana kommentarer kan uppfattas som att
styrelsen överprövar regeringens åtgärder. Konstitutionsutskottet påpekar
vidare att det inte heller är styrelsens uppgift att överpröva riksdagens
beslut eller avsaknad av beslut med anledning av redogörelserna i
budgetpropositionen.
Konstitutionsutskottet anser vidare att styrelsens rätt att ta initiativ
till förslag i riksdagen med anledning av granskningsrapporter främst
gäller brådskande lagstiftningsåtgärder eller budgetåtgärder. Däremot
är åtgärder som berör regeringens styrning av myndigheterna och
myndigheternas interna förhållanden normalt sett en regeringsfråga. I den
aktuella granskningsrapporten är förslagen till åtgärder uttryckligen
riktade till regeringen. Konstitutionsutskottet stöder riksrevisorns
bedömning att det i vissa delar kan finnas behov av riksdagsbeslut, men
att de lämpliga åtgärderna först bör övervägas av regeringen som sedan
kan förväntas lämna förslag till tydligare riksdagsbeslut m.m.
Till konstitutionsutskottets yttrande har det inkommit en avvikande
mening från Folkpartiet liberalerna, där man instämmer i den kritik mot
regeringen som framförs i motion Fi1 (fp).
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet ser det som angeläget att regeringen uppmärksammar och reder
ut de oklarheter rörande offentligrättsliga avgifter som Riksrevisionen
redogör för i sin granskningsrapport. Som Riksrevisionens styrelse
påpekar i sin framställning med anledning av granskningsrapporten, är
frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar av
principiellt intresse då det ytterst handlar om hur denna del av riksdagens
finansmakt utövas.

Regeringen förbereder en översyn av statens avgifter
Samtidigt kan utskottet konstatera att regeringen förefaller ha tagit
Riksrevisionens synpunkter på stort allvar. Enligt uppgift som utskottet
inhämtat från Finansdepartementet bereds för närvarande Riksrevisionens
rapport i Regeringskansliet. De frågor som kommer att analyseras vidare
är bl.a. avgränsningen mellan offentligrättsliga avgifter och avgifter
från uppdragsverksamhet samt avgränsningen mellan skatter och avgifter.
Avsikten är att inledningsvis göra en kartläggning av användningen och
hanteringen av offentligrättsliga avgifter. I detta innefattas exempelvis
att definiera ändamålet med varje avgift, att klargöra vilka bemyndiganden
som är utfärdade i anslutning till olika avgifter samt vem som disponerar
avgiftsintäkterna.
Regeringen har åtgärdat oklara fall av avgiftsdispositioner
Riksrevisionen redovisar i granskningsrapporten några oklara fall av
avsteg från budgetlagens huvudprincip om bruttoredovisning. Utskottet
kan dock konstatera att huvuddelen av de fall där dispositionsrätten
var oklar när granskningsrapporten skrevs, därefter har behandlats av
regeringen i budgetpropositionen för 2005. Regeringen begärde och fick
senare i behandlingen av propositionen förtydligande riksdagsbeslut i
oklara fall. Dessa fall, som redovisats i ett särskilt avsnitt ovan,
gällde avgifter inom Patent- och registreringsverket (PRV), Tullverket,
Svenska kraftnät samt Jordbruksverket.
I detta sammanhang vill utskottet framhålla betydelsen av att följa
huvudprincipen om bruttoredovisning. Beviljas undantag ska dessa vara
välmotiverade. Detta har för övrigt utskottet betonat vid flera tidigare
tillfällen i samband med beslut om hur offentligrättsliga avgiftsintäkter
ska disponeras. I anslutning till en proposition om att avgiftsbelägga
Riksrevisionens årliga granskningar anförde utskottet t.ex. följande
(bet. 2002/03:FiU27):
Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidare
tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k. bruttoredovisning).
Riksrevisionens granskningsverksamhet ska då finansieras med anslagsmedel
enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Detta
stämmer med huvudprincipen för styrning av avgiftsbelagd verksamhet som
bedrivs av statliga myndigheter, enligt vilken offentligrättsliga
avgifter normalt inte disponeras av myndigheten.

Vidare i samband med att riksdagen beviljade Finansinspektionen rätt
att förfoga över intäkterna från prövning av ärenden framhöll riksdagen
att den grundläggande utgångspunkten bör vara att inkomster och utgifter
redovisas brutto på statsbudgeten. Finansutskottet skrev i betänkandet
att bruttoredovisning ger en bättre överblick över den statliga
verksamheten (bet. 2003/04:FiU2). Bruttoredovisning ger därutöver möjlighet
för riksdagen att pröva anslagstilldelningen och därmed också att årligen
ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet ska ha. Utskottet
ansåg att stor försiktighet borde iakttas när det gäller att bevilja
nya undantag från bruttoredovisningsprincipen. Om undantag trots detta
beviljades borde åtgärderna vara välmotiverade.
Konstitutionsutskottets synpunkter på granskningen och styrelsens
roll
I det yttrande som konstitutionsutskottet lämnat till finansutskottet
i ärendet framhålls att den granskning som Riksrevisionen gjort är
värdefull och att föreslagna åtgärder är värda att arbeta vidare med för
regeringen. Konstitutionsutskottet avstyrker dock Riksrevisionens
styrelses och motionärernas förslag. Som skäl anges att regeringen enligt
budgetlagen ändå är skyldig att för riksdagen redogöra för de åtgärder
den vidtagit med anledning av Riksrevisionens granskningar samt att
regeringen redan vidtagit flera åtgärder, vilket den redovisat för
riksdagen.
Finansutskottet noterar att konstitutionsutskottet i sitt yttrande också
gör vissa uttalanden om Riksrevisionens styrelses roll och agerande.
Exempelvis anser konstitutionsutskottet att styrelsen inte bör utvärdera
och kommentera de åtgärder regeringen gör och redovisar för riksdagen.
Sådana kommentarer kan, enligt konstitutionsutskottet, uppfattas som
att styrelsen överprövar regeringens åtgärder. Det är enligt
konstitutionsutskottet inte heller styrelsens uppgift att överpröva riksdagens
beslut eller avsaknad av beslut med anledning av redogörelserna i
budgetpropositionen.
Konstitutionsutskottet anser vidare att styrelsens rätt att ta initiativ
till förslag i riksdagen med anledning av granskningsrapporter främst
gäller brådskande lagstiftningsåtgärder eller budgetåtgärder. I den
aktuella granskningsrapporten är förslagen till åtgärder uttryckligen
riktade till regeringen. Även om det i vissa delar kan finnas behov av
riksdagsbeslut, anser konstitutionsutskottet att lämpliga åtgärder först
bör övervägas av regeringen som sedan kan förväntas lämna förslag till
tydligare riksdagsbeslut m.m.
Samtidigt betonar konstitutionsutskottet värdet av att riksdagen
uppmärksammar Riksrevisionens granskningsrapporter. Detta med tanke på att
bildandet av Riksrevisionen ytterst syftade till att förstärka riksdagens
ekonomiska kontrollmakt. I sistnämnda avseende delar finansutskottet
till fullo konstitutionsutskottets uppfattning. När det gäller
konstitutionsutskottets synpunkter på Riksrevisionens styrelses roll och
agerande anser finansutskottet att styrelsen bör ges ytterligare tid
att forma sin fortfarande ganska nya roll i förhållande till regering
och riksdag.
Riksdagens behov av beslutsunderlag
Styrelsen föreslår i framställningen att riksdagen ska begära att
regeringen lämnar en samlad redovisning av sina åtgärder i budgetpropositionen
2006. Utskottet vill i det sammanhanget påpeka att det är riksdagen
själv som bedömer om de underlag som regeringen presenterar är tillräckliga
eller om det finns anledning att begära in kompletterande information.
Här fungerar utskotten som beredningsorgan i beslutsprocessen. Även en
minoritet i ett utskott som består av minst fem ledamöter har rätt att
begära kompletterande upplysningar. Styrelsens förslag avseende en samlad
redovisning framstår därmed som obefogat. Med tanke på komplexiteten i
de frågor som ska behandlas är det vidare knappast realistiskt att
regeringen redan till hösten ska kunna ge en sådan redogörelse. Det är
enligt utskottets mening betydligt viktigare att de åtgärder som genomförs
är väl genomarbetade och långsiktiga än att åtgärderna presenteras vid
en viss tidpunkt.

Utskottets sammanfattande ställningstagande
Sammanfattningsvis anser utskottet att de åtgärder som föreslås i
Riksrevisionens granskningsrapport förefaller vara välmotiverade och
angelägna. Regeringen har samtidigt tagit ett antal viktiga initiativ
för att komma till rätta med alla de oklarheter som granskningen påvisat.
Det finns därmed för närvarande inte skäl för riksdagen att begära att
regeringen ska vidta ytterligare åtgärder.
Mot denna bakgrund avstyrker utskottet Riksrevisionens styrelses förslag.
Utskottet avstyrker även den i sammanhanget väckta motionen, Fi1 (fp)
yrkandena 1-5.

Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservation.
Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter
(m, fp, c)
av Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar
Nordmark (fp) och Jörgen Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande
lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om regeringens och myndigheternas hantering av
offentligrättsliga avgifter. Därmed bifaller riksdagen framställning
2004/05:RRS8 och bifaller delvis motion
2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-5.

Ställningstagande
Vi är starkt bekymrade över resultatet av Riksrevisionens granskning av
regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter.
Granskningens övergripande slutsats är att det finns väsentliga brister
och oklarheter i regeringens och myndigheternas hantering av dessa
avgifter. Offentligrättsliga avgifter är tvingande och därmed jämförbara
med skatter. Hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är
därmed av stort principiellt intresse eftersom det ytterst handlar om
hur denna del av riksdagens finansmakt utövas. I Riksrevisionens styrelses
framställning till riksdagen (2004/05:RRS8) med anledning av granskningen
framhålls särskilt att det är oklart hur stora intäkter som staten får
från denna typ av avgifter. Detta bl.a. beroende på att gränsen mellan
offentligrättsliga avgifter och avgifter från uppdragsverksamhet är
otydlig. Det finns också brister i redovisningen till riksdagen av
avgiftsintäkterna.
Enligt granskningen förfogar myndigheterna över mer än 80 % av intäkterna
från offentligrättsliga avgifter. Detta trots att myndigheterna enligt
riksdagens riktlinjer ska få disponera sådana avgifter endast i
undantagsfall. Följden blir att de utgifter som finansieras via avgifter
inte blir föremål för en samlad budgetprövning av riksdagen samt att
dessa utgifter inte heller omfattas av utgiftstaket. Som påpekas av
Riksrevisionens styrelse bör utgångspunkten vara att myndigheterna endast
tillåts förfoga över intäkter i enlighet med de skäl som riksdagen
tidigare tagit ställning till.
Granskningen visar vidare att avsteg görs från principen om att avgifterna
endast ska täcka kostnaderna för den aktuella verksamheten. I vissa
fall har avgifter under lång tid gett överskott som använts till att
finansiera andra verksamheter vid respektive myndighet. Det är viktigt
att principen om full kostnadstäckning upprätthålls, inte minst för att
undvika att betydelsen av riksdagens årliga prioriteringar mellan olika
verksamheter försvagas.
Mot denna bakgrund tillstyrker vi Riksrevisionens styrelses förslag om
att riksdagen begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra
hanteringen av offentligrättsliga avgifter samt att regeringen återkommer
med en samlad redovisning av dessa åtgärder i budgetpropositionen för
2006. Vi tillstyrker med det anförda även delvis den i sammanhanget
väckta motionen Fi1 (fp) yrkandena 1-5.
Konstitutionsutskottet påpekar i sitt yttrande, som till stor del
fokuserar på övergripande formfrågor rörande Riksrevisionens styrelses
roll, att styrelsen inte bör använda sin initiativrätt med anledning av
varje granskningsrapport utan begränsa den till frågor av större vikt.
Vi finner det anmärkningsvärt att konstitutionsutskottet i så hög grad
inriktar sitt yttrande på formfrågorna och exempelvis ifrågasätter
styrelsens användande av sin initiativrätt i det här fallet. Detta i
synnerhet med tanke på allvaret i den underliggande granskningsrapporten
och att de brister som uppmärksammats har väsentlig betydelse för
riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt. Konstitutionsutskottet
övertolkar enligt vår mening förarbetena när de ifrågasätter hur
Riksrevisionens styrelse använder sin initiativrätt. Riksrevisionen är en
ny myndighet under riksdagen och det är en viktig del av riksdagens
kontrollmakt att följa upp Riksrevisionens rapporter. Vi värnar
Riksrevisionens självständighet samt rätt att söka sina arbetsformer.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Framställning 2004/05:RRS8
Framställning 2004/05:RRS8 Riksrevisionens styrelses framställning
angående offentligrättsliga avgifter:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört
om åtgärder för att förbättra hanteringen av offentligrättsliga avgifter
samt om att regeringen återkommer med en samlad redovisning av vidtagna
och planerade åtgärder i budgetpropositionen för 2006.
Följdmotion
2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att pröva Livsmedelsverkets, CSN:s och Luftfartsverkets
avgifter i de avseenden som anges i Riksrevisionens rapport.
2. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med
tydliggöranden när det gäller bemyndiganden i lag om tvingande avgifter
i fråga om vilka avgifter som skall tas ut, i vilket syfte och i fråga
om vem som skall besluta om avgiftsnivåerna, om vem som skall betala
avgifterna samt om vem som skall förfoga över intäkterna.
3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med
förslag om hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer enhetligt och
fullständigt sätt.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
Riksrevisionens rapport sägs om översyn av avgiftsförordningen i syfte
att förtydliga under vilka omständigheter avvikelser från full
kostnadstäckning får ske.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
Riksrevisionens rapport sägs om myndigheternas redovisning av den
avgiftsbelagda verksamhetens intäkter och kostnader.

Bilaga 2
Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU3y