Naturgasfrågor

Betänkande 2012/13:NU16

2012/13:NU16 Naturgasfrågor

Näringsutskottets betänkande

2012/13:NU16

Naturgasfrågor

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2012/13:85 Naturgasfrågor och en motion som väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag innebär en rad ändringar i naturgaslagen (2005:403). Bland annat föreslås en ny ordning för förhandsprövning i fråga om naturgasföretagens intäkter från överföring och lagring av naturgas samt från tillträde till en förgasningsanläggning. En intäktsram ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva den verksamhet som omfattas av intäktsramen och ger en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. Vidare föreslås det att regeringen ska kunna utse en myndighet eller en juridisk person som får ansvaret för att balansen mellan uttag och tillförsel av naturgas i det nationella naturgassystemet på kort sikt upprätthålls (systembalansansvar). Lagändringarna föreslås träda i kraft 1 juni 2013.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag. I en reservation (SD) förordas att regeringen endast ska kunna utse en myndighet som systembalansansvarig.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Naturgasfrågor

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403). Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:85 och avslår motion

2012/13:N11 av Anna Hagwall (SD).

Reservation (SD)

Stockholm den 11 april 2013

På näringsutskottets vägnar

Mats Odell

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Mats Odell (KD), Jonas Eriksson (MP), Jessica Polfjärd (M), Jennie Nilsson (S), Hans Rothenberg (M), Carina Adolfsson Elgestam (S), Olof Lavesson (M), Krister Örnfjäder (S), Ann-Kristine Johansson (S), Eva Flyborg (FP), Helena Lindahl (C), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Anna Hagwall (SD), Kent Persson (V), Boriana Åberg (M), Ingemar Nilsson (S) och Marie Nordén (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas proposition 2012/13:85 Naturgasfrågor och en motion som väckts med anledning av propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en rad ändringar i naturgaslagen (2005:403). Enligt förslaget införs en ny ordning för förhandsprövning i fråga om naturgasföretagens intäkter från överföring och lagring av naturgas samt från tillträde till en förgasningsanläggning. En intäktsram ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva den verksamhet som omfattas av intäktsramen och ger en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. Tillsynsmyndighetens nuvarande prövning av metoder för utformning av avgifter och övriga villkor för överföring av naturgas och tillträde till en förgasningsanläggning begränsas till andra villkor än avgifter. Samtidigt föreslås det att metodprövningen även ska omfatta lagring av naturgas, i fråga om andra villkor än avgifter.

I propositionen föreslås det även att regeringen ska kunna utse en myndighet eller en juridisk person som får ansvaret för att balansen mellan uttag och tillförsel av naturgas i det nationella naturgassystemet på kort sikt upprätthålls (systembalansansvar).

Vidare föreslår regeringen att det införs en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten att i det enskilda fallet meddela ett bindande besked om huruvida en naturgasledning omfattas av föreskrifter om undantag från kravet på koncession.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2013.

Utskottets överväganden

Naturgasfrågor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i naturgaslagen och avslår en motion som förordar att regeringen endast ska kunna utse en myndighet som systembalansansvarig för naturgas.

Jämför reservation (SD).

Propositionen

Inledning

I propositionen föreslås en rad ändringar i naturgaslagen (2005:403). I betänkandet redogör utskottet för de huvudsakliga ändringarna som gäller ordningen för förhandsprövning av naturgasföretagens avgifter och det övergripande systemansvaret. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2013. Enligt övergångsbestämmelserna ska dock vissa bestämmelser börja tillämpas först senare. För en närmare redogörelse för regeringens förslag hänvisar utskottet till propositionen.

Förhandsprövning av naturgasföretagens avgifter

Enligt förslaget ska de samlade intäkter som ett naturgasföretag högst får generera från överföring av naturgas, lagring av naturgas eller tillträde till en förgasningsanläggning under en tillsynsperiod – en intäktsram – fastställas i förväg av tillsynsmyndigheten. Intäktsramen ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva den verksamhet som intäktsramen avser och ger en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. Tillsynsmyndigheten ska meddela beslut om intäktsramen senast två månader innan tillsynsperioden börjar. En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod.

Regeringen hänvisar till att det i ellagen (1997:857) har förts in bestämmelser om förhandsprövning av nättariffer som motsvarar den tillsynsmodell som nu föreslås gälla naturgasmarknaden. Det får enligt regeringen anses vara angeläget att tillsynen av energimarknaden i Sverige bedrivs på ett likartat sätt, oavsett energislag och verksamhetsinriktning. Detta bör underlätta såväl tillsynsmyndighetens som naturgasföretagens verksamhet samt bidra till en ökad förutsägbarhet på naturgasmarknaden för både kunder och företag. Regeringen ser även ett visst värde i att kraven på förhandsprövning genomförs på ett i stora drag likartat sätt när det gäller det s.k. elmarknadsdirektivet1 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG.] och gasmarknadsdirektivet2 [ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG.].

Enligt regeringens förslag ska tillsynsmyndigheten kunna ändra den fastställda intäktsramen under tillsynsperioden på ansökan av ett naturgasföretag som omfattas av ramen, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen eller om det annars finns särskilda skäl. Vidare ska ett beslut om intäktsram kunna ändras på initiativ av tillsynsmyndigheten under tillsynsperioden om naturgasföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, om beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, om tillgångar har överlåtits under tillsynsperioden och detta i väsentlig omfattning inverkar på intäktsramens storlek eller om det annars finns särskilda skäl.

Intäktsramen ska även kunna omprövas efter tillsynsperiodens slut på initiativ av tillsynsmyndigheten, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa. Ett naturgasföretag ska inom fyra månader efter tillsynsperiodens slut dessutom få ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas. Tillsynsmyndigheten ska vidare enligt förslaget ompröva intäktsramen för en tillsynsperiod om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft. Om ett naturgasföretag överlåter en verksamhet för vilken en intäktsram har fastställts, ska den fastställda intäktsramen och därmed sammanhängande rättigheter och skyldigheter fortsätta att gälla för förvärvaren av verksamheten.

Om ett naturgasföretags samlade intäkter från en verksamhet som omfattas av intäktsramen under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska enligt förslaget det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden. Om ett naturgasföretags samlade intäkter har överstigit intäktsramen med mer än 5 procent, ska ett överdebiteringstillägg minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.

Tillsynsmyndighetens beslut om fastställande av intäktsramen inför en tillsynsperiod, ändring under tillsynsperioden på initiativ av tillsynsmyndigheten, omprövning efter tillsynsperioden och omprövning som en följd av ett avgörande avseende en tidigare tillsynsperiod ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samtliga beslut med anledning av tillsynsmyndighetens prövning av metoder för utformning av villkor om anslutning, överföring, lagring och förgasning ska vara överklagbara.

Systemansvaret för gas

I naturgaslagen finns bestämmelser om det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet, det s.k. övergripande systemansvaret. Det ansvaret ska enligt gällande ordning bäras av en myndighet som regeringen utser. Den myndigheten benämns systemansvarig myndighet. I dag är Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) systemansvarig myndighet. Systemansvaret för överföringsverksamhet i gasmarknadsdirektivets mening3 [ Med en systemansvarig för ett överföringssystem (transmission system operator) avses i gasmarknadsdirektivet varje fysisk eller juridisk person som bedriver överföringsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på gastransporter. Överföring – eller transmission – är transport, vars avsikt är tillhandahållande till kunder, men inte leverans, av naturgas genom ett nät som i huvudsak består av högtrycksrörledningar, undantaget tidigare led i rörledningsnätet och undantaget den del av högtrycksrörledningarna som huvudsakligen används för lokal distribution av naturgas.] innehas i övriga delar av Swedegas AB som numera ensamt äger det svenska transmissionsnätet för naturgas och som har certifierats som transmissionsnätsoperatör. I egenskap av systemansvarig myndighet har Svenska kraftnät rätt att, om det behövs för att utöva systemansvaret, beordra innehavare av naturgaslager och förgasningsanläggningar att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska inmatningen eller uttaget av naturgas från överföringsledningarna och anläggningarna. Vidare får den systemansvariga myndigheten beordra innehavare av naturgasledningar att begränsa eller avbryta överföringen av naturgas till kunder. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter. Den systemansvariga myndigheten spelar även en viktig roll i fråga om det ekonomiska ansvaret för att balanseringen av det nationella naturgassystemet upprätthålls. En leverantör av naturgas får bara leverera naturgas i uttagspunkter för vilka leverantören eller någon annan, gentemot den systemansvariga myndigheten, har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att det nationella naturgassystemet tillförs lika mycket naturgas som tas ut i uttagspunkten (balansansvar). Ett sådant åtagande ska göras genom ett avtal med den systemansvariga myndigheten (balansavtal).

Regeringen ska enligt förslaget uppdra åt en myndighet eller åt en juridisk person som frivilligt åtar sig det att övergripande ansvara för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatningen och uttaget av naturgas i det nationella naturgassystemet (systembalansansvarig). Formerna för utövandet av ansvaret ska vara i huvudsak oförändrade. Den systembalansansvarige ska dock inte ha rätt att beordra en ökad eller minskad inmatning eller ett ökat eller minskat uttag av naturgas eller att begränsa eller helt avbryta överföringen av naturgas till kunder. Det nuvarande normgivningsbemyndigandet om skyldighet för balansansvariga att lämna uppgifter om inmatning och uttag av naturgas till den systemansvariga myndigheten ska upphävas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska få meddela föreskrifter dels om skyldighet för dem som bedriver överföring av naturgas att till den systembalansansvarige lämna de uppgifter som behövs för utövandet av systembalansansvaret, dels om den systembalansansvariges ansvar för avräkningen mellan de balansansvariga. Den systembalansansvarige ska inte få ingå balansavtal förrän avtalsvillkoren har godkänts av tillsynsmyndigheten.

Som skäl för förslaget anger regeringen att en ordning som inte låser det övergripande systemansvaret till en viss aktör och som medger att uppgiften t.ex. kan integreras med verksamheten som transmissionsnätsoperatör möjliggör en mer effektiv hantering av ansvaret. Samtidigt innebär en sådan lösning flexibilitet, där ansvaret för den kortsiktiga balanseringen kan tilldelas den som utifrån rådande förhållanden framstår som lämpligast.

Med hänsyn till att den systembalansansvarige inte ska behöva vara en myndighet utan kan vara en privat aktör anser regeringen att det inte är lämpligt att behålla den lagstadgade rätten att beordra ett ökat eller minskat uttag eller en ökad eller minskad inmatning av gas eller att begränsa eller helt avbryta överföringen av gas. Av samma skäl bör den föreskriftsrätt om skyldighet för dem som bedriver överföring av naturgas att lämna de uppgifter som behövs för utövandet av systemansvaret som i dag kan delegeras till den systemansvariga myndigheten överföras till tillsynsmyndigheten. Detsamma gäller föreskriftsrätten om den systemansvariga myndighetens ansvar för avräkningen mellan de balansansvariga.

Föreskriftsrätten om skyldighet för dem som ingått ett balansavtal att till den systemansvariga myndigheten lämna de uppgifter om inmatning och uttag av naturgas som behövs för utövandet av systemansvaret har inte utnyttjats och framstår enligt regeringen som överflödig även av det skälet att de aktuella skyldigheterna även fortsättningsvis bör kunna regleras i avtal mellan den systembalansansvarige och de balansansvariga. Regeringen anser därför att den aktuella föreskriftsrätten kan upphävas.

Med anledning av att en privat aktör kan komma att få uppdraget att vara systembalansansvarig anser regeringen att tillsynsmyndighetens kontroll över innehållet i balansavtalen bör skärpas. Regeringen föreslår därför att tillsynsmyndighetens förhandsprövning av balansavtalen ska avse villkoren i avtalen och inte som i dag de metoder som används för att utforma villkoren.

Den som regeringen utser att vara systembalansansvarig kommer att utföra uppdraget under tillsynsmyndigheten Energimarknadsinspektionens tillsyn. Regeringen planerar att uppdra åt Energimarknadsinspektionen att noga följa upp hur uppdraget fullföljs. Regeringen bedömer att det inte finns någon risk för att ansvaret missbrukas på ett sätt som skadar marknaden, oavsett om det ligger hos ett privat företag eller en myndighet. Om så ändå skulle bli fallet, eller om förhållandena på naturgasmarknaden utvecklas så att en annan aktör skulle framstå som mer lämplig, är regeringen oförhindrad att ge uppdraget åt en annan juridisk person eller en myndighet.

Motionen

För att bl.a. säkerställa att balanseringen och överföringen av naturgas bedrivs effektivt förespråkas det i motion 2012/13:N11 av Anna Hagwall (SD) att regeringen endast ska kunna utse en myndighet som systembalansansvarig för naturgas.

Utskottets ställningstagande

Det är angeläget att tillsynen av energimarknaden i Sverige bedrivs på ett likartat sätt oavsett energislag och verksamhetsinriktning. Utskottet ställer sig därför positivt till förslaget om förhandsprövning av nättariffer på naturgasmarknaden som innebär att regleringen av naturgasföretag och elnätsföretag harmoniseras.

Genom att den systemansvariga myndigheten ersätts av en systembalansansvarig aktör kan ansvaret för den kortsiktiga balanseringen tilldelas den som utifrån rådande förhållanden framstår som lämpligast. De nuvarande myndighetsuppgifterna hos den systemansvariga myndigheten överförs till tillsynsmyndigheten Energimarknadsinspektionen. Regelverket blir på detta sätt mer flexibelt än vad som är fallet i dagsläget samtidigt som åtskillnaden mellan myndighetsuppgifter och löpande systembalansansvar bidrar till en tydlig roll- och ansvarsfördelning på marknaden. En ordning som medger att uppgiften som systembalansansvarig kan integreras med verksamheten som transmissionsnätsoperatör möjliggör dessutom en mer effektiv hantering av ansvaret. Den systembalansansvarige kommer att utföra uppdraget under Energimarknadsinspektionens tillsyn.

Med hänvisning till det anförda tillstyrks propositionen. Motion 2012/13:N11 (SD) avstyrks.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Naturgasfrågor (SD)

av Anna Hagwall (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:85 och motion

2012/13:N11 av Anna Hagwall (SD).

Ställningstagande

Det är angeläget att tillsynen av energimarknaden i Sverige bedrivs på ett likartat sätt oavsett energislag och verksamhetsinriktning. Jag ställer mig därför positiv till förslaget om förhandsprövning av nättariffer på naturgasmarknaden som innebär att regleringen av naturgasföretag och elnätsföretag harmoniseras.

Jag anser vidare att det är viktigt att balanseringen och överföringen av naturgas bedrivs effektivt så att en fungerande handel med gas i konkurrens främjas. För att säkerställa detta och för att kunna garantera ett oberoende, anser jag, i likhet med vad som anförs i motion 2012/13:N11 (SD), att funktionen som systembalansansvarig endast ska kunna ges till en myndighet. Regeringen bör så snart som möjligt återkomma med ett lagförslag där detta beaktas. I avvaktan på det tillstyrker jag propositionen. Jag förutsätter dock att regeringen inte utser någon annan än en myndighet som systembalansansvarig till dess att en lagändring förelagts riksdagen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:85 Naturgasfrågor:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403).

Följdmotionen

2012/13:N11 av Anna Hagwall (SD):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen endast kan utse en myndighet som systembalansansvarig för naturgas.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag