Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998

Betänkande 1996/97:FiU6

Finansutskottets betänkande 1996/97:FIU06

Minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 19 98

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1996/97
FiU6

Sammanfattning

Finansutskottet tillstyrker i detta
betänkande regeringens förslag i
proposition 1995/96:213 till lag om
minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner
och landsting åren 1997 och 1998.
Förslaget innebär att om en kommun
eller ett landsting fastställer en högre
skattesats för år 1997 eller år 1998 än
den som gäller för år 1996 skall det
generella statsbidraget till kommunen
eller landstinget minskas med ett belopp
som motsvarar hälften av den ökning av
skatteinkomsterna som följer av
skattehöjningen. Åtgärden syftar till
att motverka fortsatta kommunala
skattehöjningar och förbättra kontrollen
över de offentliga utgifterna.
Till betänkandet har två reservationer
fogats.

Inledning

I detta betänkande behandlar
finansutskottet

dels proposition 1995/96:213 Minskning i
särskilda fall av det generella
statsbidraget till kommuner och
landsting åren 1997 och 1998,

dels de med anledning av propositionen
väckta motionerna
1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl.
(m),
1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl.
(v) och
1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl.
(mp).

Regeringens lagförslag

Det i propositionen framlagda
lagförslaget återfinns i bilaga 1 till
detta betänkande.

Yttrande från konstitutionsutskottet

Finansutskottet har berett
konstitutionsutskottet tillfälle att
yttra sig i ärendet.
Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU3y återfinns som bilaga 2 till
betänkandet.

Inkommen skrivelse

I ärendet har skrivelse inkommit från
Tranemo kommun.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition
1995/96:213 (Finansdepartementet) att
riksdagen antar regeringens förslag till
lag om minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner
och landsting åren 1997 och 1998.

Motionerna

1995/96:Fi106 av Lars Tobisson m.fl. (m)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om åtgärder som stimulerar
till skattesänkningar i de kommuner och
landsting som gynnas av det nya inkomst-
och kostnadsutjämningssystemet och som
samtidigt har hög kommunal utdebitering,
i enlighet med vad som anförts i
motionen.

1995/96:Fi107 av Gudrun Schyman m.fl.
(v) vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens förslag till lag om
minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner
och landsting åren 1997 och 1998.

1995/96:Fi108 av Roy Ottosson m.fl. (mp)
vari yrkas att riksdagen beslutar avslå
propositionen i sin helhet.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att
om en kommun eller ett landsting
fastställer en högre skattesats för år
1997 eller år 1998 än den som gällde för
år 1996, skall det generella
statsbidraget till kommunen eller
landstinget minskas med ett belopp
motsvarande hälften av den ökning av de
preliminära kommunalskattemedel
respektive landstingsskattemedel som
följer av skattehöjningen.
Förslaget aviserades i 1996 års
vårproposition (prop. 1995/96:150). I
anslutning därtill uttalade regeringen
som sin mening att en åtgärd av det
aktuella slaget är förenlig med
regeringsformens bestämmelser om den
kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten. Regeringen ansåg
likväl att förslaget till lag om
minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner
och landsting för åren 1997 och 1998
borde prövas av Lagrådet innan det
förelades riksdagen. Av denna anledning
lades inte något lagförslag fram i
vårpropositionen. Lagrådet har den 9 maj
1996 godtagit regeringens förslag från
konstitutionella synpunkter.
I två fall av kommunala skattehöjningar
föreslås att undantag från
statsbidragsminskning görs. Det gäller
dels för de tre kommuner vars
skattekraft för år 1993 översteg
garantinivån i det statliga
utjämningsbidraget enligt lagen
(1992:670) om statligt utjämningbidrag
till kommuner, dels för de fall då
ändringen av skattesatsen görs till
följd av att uppgifter fördelas om
mellan kommuner och landsting.
Lagförslaget omfattar inte församlingar
och kyrkliga samfälligheter.
Regeringen hänvisar i propositionen
till att riksdagen som ett led i
åtgärderna att komma till rätta med
landets ekonomiska problem antagit ett
program för att sanera de offentliga
finanserna. För att förbättra kontrollen
över utgiftsutvecklingen har riksdagen
därutöver fastställt ett tak för de
offentliga utgifterna fr.o.m. år 1997. I
propositionen erinras om att
utgiftstaket för kommuner och landsting
har getts en annan innebörd eftersom
staten inte direkt kan styra de
kommunala utgifterna. Målet om
utgiftsbegränsning för kommunsektorn bör
enligt regeringens uppfattning i stället
uppnås genom vissa restriktioner för
inkomstutvecklingen, främst vad avser
kommunalskattemedel och statsbidrag. Med
hjälp av sådana restriktioner i
kombination med det lagstadgade krav på
ekonomisk balans som regeringen avser
att föreslå riksdagen torde
kommunsektorns utgifter kunna begränsas
till en nivå som är långsiktigt
samhällsekonomiskt hållbar.
Det nya bidrags- och utjämningssystem
för kommuner och landsting, som infördes
den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär
att inkomster omfördelas mellan enskilda
kommuner och landsting, kan enligt
propositionen komma att skapa incitament
att höja skattesatsen i vissa kommuner
och landsting. Det nu aktuella
lagförslaget syftar till att motverka
fortsatta skattehöjningar och att
förbättra kontrollen över de offentliga
utgifterna.

Motionerna

Regeringens proposition har föranlett
tre motioner.
I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson
m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär
förslag om åtgärder som stimulerar till
skattesänkningar i de kommuner och
landsting som gynnas av det nya inkomst-
och kostnadsutjämningssystemet och som
samtidigt har hög kommunal utdebitering.
Enligt motionärerna finns det en risk
för att kommuner med hög kommunalskatt
och som vinner på det nya systemet
kommer att använda de nya resurserna för
konsumtion i stället för
skatteminskningar. Motionärerna anser
därför att regeringen snarast bör
återkomma till riksdagen med ett förslag
som ger de berörda kommunerna ett
tydligt incitament att sänka sin skatt.
Konstruktionen kan enligt motionärerna
vara att kommuner och landsting som får
ökade resurser och samtidigt har hög
kommunalskatt inte erhåller
resurstillskottet, om de inte samtidigt
sänker kommunalskatten med motsvarande
belopp. Ett sådant förslag skulle ge
trovärdighet åt målet att det nya
utjämningssystemet också skall bidra
till att sänka de alltför höga kommunala
utdebiteringarna i många kommuner och
landsting.
I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun
Schyman m.fl. (v) ställs krav på att
riksdagen skall avslå propositionens
förslag. Motionärerna hävdar att
förslaget strider mot den kommunala
självstyrelsens principer. Kommun- och
landstingspolitikerna måste få ta ansvar
även för sina egna verksamheter och sin
egen skattepolitik. De är enligt
motionärerna väl medvetna om behovet av
återhållsamhet. I dag är dock
kommunsektorns ekonomiska utrymme för
begränsat för att de mål som ställs upp
av regering och riksdag skall kunna
uppfyllas. Även ett utgiftstak strider
mot principerna för den kommunala
självstyrelsen, anser motionärerna.
Utgiftstaket leder till en
samhällsekonomiskt omotiverad försämring
av välfärdens kärnverksamheter.
Även i motion 1995/96:Fi108 av Roy
Ottosson m.fl. (mp) hemställs att
riksdagen avslår propositionen i sin
helhet. Förslaget innebär enligt
motionärerna i praktiken ett allvarligt
ingrepp i kommunernas självbestämmande.
Sådana ingrepp som de föreslagna bör
enligt motionen ses som en yttersta
nödfallsåtgärd om kommunerna genom
okontrollerade skattehöjningar hotar
riskera att allvarligt skada den totala
samhällsekonomin. Några sådana hot
föreligger enligt motionärerna inte i
dag. Införandet av nya
skatterestriktioner för kommunerna
riskerar att leda till en rutin som
urgröper det kommunala
självbestämmandet. De föreslagna
sanktionerna mot kommuner som höjer
skatten är enligt motionen inte
nödvändig med hänsyn till den allmänna
återhållsamheten som finns hos
kommunpolitikerna. För vissa kommuner
och landsting som drabbas av stora
inkomstminskningar till följd av
skatteutjämningsreformen och som
dessutom kan ha en dålig ekonomi i
utgångsläget samt andra med allmänt
dålig ekonomi kan skattehöjningar de
närmaste åren framstå som det minst
dåliga alternativet. Dessa borde enligt
motionen också undantas från den
föreslagna statsbidragsminskningen.

Konstitutionsutskottets yttrande

Finansutskottet beslöt den 6 juni 1996
att bereda konstitutionsutskottet
tillfälle att yttra sig över
propositionen och motionerna. I sitt
yttrande 1996/97:KU3y behandlar
utskottet dels de konstitutionella och
kommunalrättsliga aspekterna på
lagförslager, dels de motionsyrkanden
som har samband med dessa.Yttrandet
återfinns som bilaga 2 till betänkandet.
Konstitutionsutskottet gör
inledningsvis en genomgång av de
åtgärder som under senare år vidtagits
för att motverka kommunala
skattehöjningar liksom av de
ställningstaganden som utskottet med
anledning därav gjort i frågor om den
kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten.
Beträffande det nu aktuella
lagförslaget delar
konstitutionsutskottet Lagrådets
uppfattning att förslaget kan ses som
ett alternativ till sådana
lagbestämmelser om kommunalt skattestopp
som gällt för åren 1991-1993. Utskottet
erinrar i detta sammanhang om sitt
uttalande år 1990 enligt vilket
utskottet vid en samlad bedömning kunde
från konstitutionell synpunkt godta en
tillfällig begränsning av kommunernas
rätt att bestämma sina skattesatser.
Konstitutionsutskottet anför vidare att
Lagrådet med beaktande av sina tidigare
ställningstaganden uttalat att det
aktuella förslaget får godtas från
konstitutionella synpunkter.
Konstitutionsutskottet instämmer i denna
bedömning. Utskottet delar också
Lagrådets uppfattning att det är viktigt
att den kommunala självstyrelsen och
dess förhållande till grundlagen blir
föremål för en grundlig analys.
Utskottet konstaterar i sammanhanget att
ett sådant analysarbete för närvarande
pågår inom en för ändamålet särskilt
tillsatt parlamentarisk kommitté.
Konstitutionsutskottet förordar mot
bakgrund av det anförda att motionerna
Fi107 (v) och Fi108 (mp) avstyrks.
När det gäller utformningen av
propositionens lagförslag har
konstitutionsutskottet vid sin genomgång
av lagtexten funnit en oklarhet som bör
rättas till. Enligt utskottets mening är
det en brist att det inte av lagtextens
tredje stycke framgår att den kommun
eller det landsting som lämnar ifrån sig
en uppgift till en annan skall sänka sin
skatt i en omfattning som (minst) svarar
mot storleken på de kostnader som
försvinner genom omfördelningen.
Konstitutionsutskottet berör i sitt
yttrande slutligen även förslaget i
motion Fi106 (m) till åtgärder som
stimulerar skattesänkningar i de
kommuner och landsting som gynnas av det
nya inkomst- och
kostnadsutjämningssystemet och som
samtidigt har en hög kommunal
utdebitering. Utskottet avstår från att
yttra sig över den sakfråga som
aktualiseras i motionen men ser
samtidigt i och för sig inte några
konstitutionella hinder för den
föreslagna konstruktionen.

Finansutskottets bedömning

Som tidigare redovisats förutskickades
det nu aktuella lagförslaget redan i
vårpropositionen. I detta sammanhang
uttalade finansutskottet (1995/96: FiU10
s. 146) att det var av stor vikt att
kommunalskatterna inte höjs och att
ågärder vidtas för att motverka detta.
Utskottet noterade också med stor
tillfredsställelse att de två
kommunförbunden i den överenskommelse
som träffats med regeringen under våren
1996 utfäst sig att verka för att
skatterna i kommuner och landsting inte
höjs inför åren 1997 och 1998. Utskottet
ansåg vid detta tillfälle, i likhet med
konstitutionsutskottet, att det inte
fanns skäl att ta ställning till det
aviserade lagförslaget innan ett
utformat lagförslag förelåg.
Finansutskottet står fast vid sin
tidigare intagna ståndpunkt när det
gäller betydelsen av insatser mot
ytterligare höjningar av de kommunala
skattesatserna. Minskade
bidragsinkomster inom ramen för det nya
statsbidrags- och utjämningssystemet kan
enligt propositionen i vissa fall skapa
incitament för skattehöjning. Enligt
utskottet bör bidragsminskningar
åtgärdas främst genom utgiftsminskningar
och effektiviseringar. Utskottet
konstaterar vidare att omställningen
till det nya systemet i hög grad
underlättas genom den långa
införandeperioden. Utskottet vill också
peka på att överenskommelsen från i
våras om den kommunala ekonomin innebär
att staten och kommunsektorn gjort
ömsesidiga åtaganden för åren 1997 och
1998 som ger de enskilda kommunerna och
landstingen så långt möjligt stabila
planeringsförutsättningar.
Enligt utskottets uppfattning utgör
konstruktionen av den föreslagna
tvååriga spärren mot höjningar av
utdebiteringen en lämplig avvägning
mellan kraven på samhällsekonomisk
balans och kraven på kommunal
självstyrelse. Konstitutionsutskottet
har också godtagit förslaget utifrån
konstitutionella utgångspunkter.
Finansutskottet noterar vidare att
regeringen i samband med beredningen av
propositionen inhämtat Lagrådets
yttrande.
Med anledning av vad
konstitutionsutskottet tagit upp i sitt
yttrande om utformningen av lagtexten
när det gäller ändringar av
skattesatserna i samband med
skatteväxlingar får utskottet anföra
följande. Finansutskottet noterar att en
skatteväxling alltid föregås av en
överenskommelse mellan berörda kommuner
och landsting. I en sådan
överenskommelse anges regelmässigt vilka
uppgifter som skall skiftas, den
ekonomiska regleringen i samband med
uppgiftsomfördelningen liksom de
skattesatser som växlas. Av lagtexten
framgår att höjda skattesatser i samband
med skatteväxling är undantagna från
lagens sanktioner i form av minskade
statsbidrag. Enligt
konstitutionsutskottets mening bör det
klarläggas att den kommun eller det
landsting som lämnar ifrån sig en
uppgift skall sänka sin skatt i
motsvarande mån.
Enligt finansutskottet finns det i sak
ingen skillnad mellan vad som förordas i
propositionen respektive av
konstitutionsutskottet. Propositionens
lagförslag reglerar endast hur en höjd
skattesats för åren 1997 eller 1998 i
förhållande till 1996 års skattesats
påverkar det generella statsbidraget.
Regeringsförslaget utgår från att
kommuner och landsting som lämnar ifrån
sig en uppgift sänker sin skatt på
avtalat sätt. Enligt vad finansutskottet
erfarit finns det inget exempel på att
så inte skett. Om en kommun eller ett
landsting som lämnar ifrån sig en
uppgift skulle besluta om en mindre
sänkning av skattesatsen än den som
avtalats är innebörden de facto en
skattehöjning. Det föreliggande
lagförslaget innebär att kommuner och
landsting i sådant fall får vidkännas
minskade generella statsbidrag för den
del som avviker från vad som avtalats.
Med det anförda anser finansutskottet
att konstitutionsutskottets önskemål om
ett klarläggande har tillgodosetts.
Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis
propositionens förslag och avstyrker
motionerna Fi107 (v) och Fi108 (mp).
Som påpekas i propositionen är ett av
syftena med det nya systemet att skapa
förutsättningar för en minskning av de
kommunala skatteskillnaderna.
Finansutskottet förutsätter att kommuner
och landsting som gynnats av det nya
statsbidrags- och utjämningssystemet
överväger en sänkning av sina
skattesatser. Utskottet kan däremot inte
ställa sig bakom förslaget i motion
Fi106 (m) om särskilda statliga åtgärder
riktade mot vissa kommuner eller
landsting i syfte att förmå dem att
sänka sina skattesatser. Utskottet utgår
från att regeringen noga bevakar
effekterna av bidrags- och utjämningssy-
stemet och vid behov tar erforderliga
initiativ. Utskottet vill också peka på
att en parlamentarisk kommitté för
närvarande arbetar med att följa upp och
utveckla det nya utjämningssystemet för
kommuner och landsting. Med hänvisning
till det anförda avstyrks motion Fi106
(m).

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslaget
att riksdagen med bifall till
proposition 1995/96:213 och med
avslag på motionerna 1995/96:Fi107
och 1995/96:Fi108 antar regeringens
förslag till lag om minskning i
särskilda fall av det generella
statsbidraget till kommuner och
landsting åren 1997 och 1998,
res. 1 (v, mp)
2. beträffande stimulans till
skattesänkningar i vissa kommuner och
landsting
att riksdagen avslår motion
1995/96:Fi106.
res. 2 (m)

Stockholm den 8 oktober 1996

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist
(s), Sören Lekberg (s), Bo Nilsson (s),
Sonja Rembo (m), Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein
(s), Johan Lönnroth (v), Kristina
Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),
Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd),
Kjell Nordström (s), Sven-Erik Österberg
(s), Karin Starrin (c), Karin Pilsäter
(fp) och Bo Lundgren (m).

Reservationer

1. Lagförslaget (mom. 1)

Johan Lönnroth (v) och Roy Ottosson (mp)
anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 5 börjar med Finansutskottet
står fast och på s. 6 slutar med Fi107
(v) och Fi108 (mp) bort ha följande
lydelse:
Enligt finansutskottets mening innebär
propositionens förslag ett allvarligt
ingrepp i kommunernas självbestämmande
och strider mot den kommunala
självstyrelsens principer. Det aktuella
förslaget överskrider enligt utskottets
mening gränsen för vad som är
acceptabelt från självstyrelsesynpunkt.
Den här typen av åtgärder har stora
negativa effekter genom att de
underminerar basen för folkstyret och
människors och de förtroendevaldas
möjligheter att ta ansvar och påverka
situationen inom sin kommun eller
landsting. Den kommunala självstyrelsen
behöver reell innebörd, långsiktighet
och fasta spelregler, inte kortsiktiga
manipulationer.
Med hänvisning till detta avstyrker
utskottet förslaget.

dels att utskottets hemställan under 1
bort ha följande lydelse:
1. beträffande lagförslaget
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:Fi107 och
1995/96:Fi108 avslår regeringens
förslag till lag om minskning i
särskilda fall av det generella
statsbidraget till kommuner och
landsting åren 1997 och 1996,

2. Stimulans till skattesänkningar i
vissa kommuner och landsting (mom. 2)

Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),
Fredrik Reinfeldt (m) och Bo Lundgren
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 6 börjar med Som påpekas i
och slutar med avstyrks motion Fi106
(m) bort ha följande lydelse:
Finansutskottet ställer sig alltså
bakom förslaget att en spärr införs för
kommunala skattehöjningar åren 1997 och
1998. Genom förslaget går de kommuner
och landsting som höjer sina
skattesatser miste om hälften av
inkomstökningen. De kommuner och
landsting som vinner på utjämningssy-
stemet, dvs. erhåller ökade bidrag, har
däremot inget incitament att sänka sin
skatt. De kan välja att omvandla hela
eller delar av inkomstökningen till
konsumtion, dvs. öka verksamhetens
omfattning, eller om de så vill att
sänka skatten. En olycklig konsekvens av
propositionens förslag är att det skapar
dels en obalans i utjämningssystemet,
dels en omotiverad orättvisa mellan dem
som vinner respektive förlorar på
utjämningssystemet.
Enligt utskottets mening bör regeringen
snarast återkomma till riksdagen med ett
förslag som ger kommuner och landsting
som gynnas av det nya utjämningssystemet
och som samtidigt har hög skatt ett
tydligt incitament till att sänka sin
skatt. Konstruktionen kan vara sådan att
dessa kommuner och landsting inte
erhåller resurstillskottet om de inte
samtidigt sänker sin skatt med
motsvarande belopp. Detta bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2
bort ha följande lydelse:
2. beträffande stimulans till
skattesänkningar i vissa kommuner och
landsting
att riksdagen med anledning av motion
1995/96:Fi106 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet
anfört.

I proposition 213 framlagt lagförslag

Konstitutionsutskottets yttrande

1996/97:KU3y

Minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner
och landsting åren 1997 och 1998

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 6 juni 1996
beslutat att bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att
avge yttrande över propositionen
1995/96:213 Minskning i särskilda fall
av det generella statsbidraget till
kommuner och landsting åren 1997 och
1998 jämte de motioner som kunde komma
att väckas med anledning av
propositionen, i de delar som berör
utskottets beredningsområde.
Konstitutionsutskottet behandlar i
yttrandet dels de konstitutionella och
kommunalrättsliga aspekterna på det
aktuella lagförslaget, dels de motions
yrkanden som har samband med dessa.

Propositionen

Regeringen föreslår i propositionen att
om en kommun eller ett landsting
fastställer en högre skattesats för år
1997 eller 1998 än den som gäller för år
1996, skall det generella statsbidraget
till kommunen respektive landstinget
minskas med ett belopp motsvarande
hälften av den ökning av de preliminära
kommunalskattemedel respektive
landstingsskattemedel som följer av
skattehöjningen.
Förslaget har aviserats i den
ekonomiska vårpropositionen (prop.
1995/96:150 avsnitt 7.3.2). Enligt denna
proposition skulle regeringen senare,
under förutsättning av Lagrådets
tillstyrkande, lämna förslag till
lagstiftning med det innehåll som
redovisats i vårpropositionen. Lagrådet
har den 9 maj 1996 godtagit det
framlagda lagförslaget från
konstitutionella synpunkter. Förslaget
med de justeringar som föranletts av
Lagrådets synpunkter på lagtexten
återfinns i det nu aktuella förslaget i
proposition 1995/96:213.
Som skäl för regeringens förslag anges
bl.a. följande.
Det utgiftstak för de offentliga
utgifterna som införs 1997 och som
riksdagen fattade beslut om våren 1996
(prop. 1995/96:150, bet. FiU10) måste
enligt propositionen ges en annan
innebörd för kommuner och landsting än
för staten, eftersom staten inte direkt
kan styra de kommunala utgifterna. Målet
om utgiftsbegränsning för kommunsektorn
bör enligt regeringens uppfattning i
stället uppnås genom vissa restriktioner
för inkomstutvecklingen, främst vad
avser kommunalskattemedel och
statsbidrag. Med hjälp av sådana
restriktioner i kombination med det
lagstadgade krav på ekonomisk balans som
regeringen avser att föreslå riksdagen
torde kommunsektorns utgifter kunna
begränsas till en nivå som är
långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.
Det nya bidrags- och utjämningssystem
för kommuner och landsting, som infördes
den 1 januari 1996 och som bl.a. innebär
att inkomster omfördelas mellan enskilda
kommuner respektive landsting, kan
enligt propositionen komma att skapa ett
incitament att höja skattesatsen i vissa
kommuner och landsting. Det nu aktuella
förslaget syftar till att motverka
fortsatta skattehöjningar och att
förbättra kontrollen över de offentliga
utgifterna.
Särskilda införanderegler tillämpas
under de första åtta åren för att ge
kommuner och landsting möjlighet att
anpassa verksamheten till
inkomstförändringarna. För de kommuner
(Danderyd, Lidingö och Täby), vilkas
skattekraft för år 1993 översteg
garantinivån i det statliga
utjämningssystemet, gäller särskilda
införanderegler som innebär krav på en
snabbare anpassning. Dessa kommuner, som
enligt propositionen av detta skäl kan
behöva höja skatten under de närmaste
åren, föreslås undantas från de i det
föregående beskrivna åtgärderna vid
skattehöjning. Det generella
statsbidraget till dessa kommuner kommer
inte att reduceras, om de beslutar höja
skattesatsen inför 1997 och 1998.
Ett annat undantag från minskningen av
statsbidrag föreslås i de fall där
skattesatsen ändras till följd av att
uppgifter fördelats om mellan kommuner
och landsting. Den kommun som på detta
sätt tar över uppgifter får höja sin
skattesats i samma mån som den kommun
som blir avlastad uppgifter sänker sin
skattesats, utan att det generella
statsbidraget minskas.
Minskningen av statsbidraget enligt det
redovisade förslaget skall göras i
samband med att skattemyndigheten
fastställer statsbidragets storlek.
Förslaget omfattar inte församlingar
och kyrkliga samfälligheter.

Lagrådet

Förslaget kan enligt Lagrådet ses som
ett alternativ till sådana
lagbestämmelser om kommunalt skattestopp
som tidigare har gällt för vissa år. I
tidigare yttranden över förslag till
kommunalt skattestopp för åren 1991-1993
har Lagrådet bl.a. framhållit att
ingripanden i den kommunala skatterätten
av den art som det var frågan om måste
användas med stor urskillning och
varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar
en faktisk begränsning av utrymmet för
en kommun att handha sina uppgifter,
desto betänkligare blev enligt Lagrådets
mening åtgärderna från konstitutionell
synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid
inte kunna finna att de föreslagna
inskränkningarna i den kommunala
beskattningsrätten gick utöver vad som
var acceptabelt från konstitutionell
synpunkt.
Med beaktande av de ställningstaganden
som tidigare gjorts anser Lagrådet i det
nu aktuella yttrandet att lagförslaget
får godtas från konstitutionella
synpunkter. Det är enligt Lagrådet
angeläget att innebörden av den
kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten och dess förhållande
till grundlagsbestämmelserna blir
föremål för en grundlig analys. Lagrådet
konstaterar att en sådan analys f.n.
utförs av en särskild parlamentarisk
kommitté (Dir. 1995:111) och att
kommittén har möjlighet att föreslå
sådana grundlagsändringar som kan visa
sig behövliga.

Motionerna

Tre motioner har väckts med anledningen
av propositionen.
I motion 1995/96:Fi106 av Lars Tobisson
m.fl. (m) hemställs att riksdagen begär
förslag om åtgärder som stimulerar till
skattesänkningar i de kommuner och
landsting, som gynnas av det nya inkomst-
och kostnadsutjämningssystemet och som
samtidigt har hög kommunal utdebitering,
i enlighet med vad som anförts i
motionen. Enligt motionärerna finns det
en risk för att kommuner med hög
kommunalskatt och som vinner på det nya
systemet kommer att använda de nya
resurserna för konsumtion i stället för
skatteminskningar. Enligt motionärerna
bör därför regeringen snarast återkomma
till riksdagen med ett förslag som ger
de berörda kommunerna ett tydligt
incitament att sänka sin skatt.
Konstruktionen kan enligt motionärerna
vara att kommuner och landsting som får
ökade resurser och samtidigt har hög
kommunalskatt inte erhåller
resurstillskottet, om de inte samtidigt
sänker kommunalskatten med motsvarande
belopp. Ett sådant förslag skulle ge
trovärdighet åt målet att det nya
utjämningssystemet också skall bidra
till att sänka de alltför höga kommunala
utdebiteringarna i många kommuner och
landsting.
I motion 1995/96:Fi107 av Gudrun
Schyman m.fl. (v) hemställs att
riksdagen avslår propositionens förslag.
Enligt motionärerna strider förslaget
mot den kommunala självstyrelsens
principer. Kommun- och
lanstingspolitikerna måste få ta ansvar
även för sina egna verksamheter och sin
egen skattepolitik. De är väl medvetna
om behovet av återhållsamhet, men i dag
är kommunsektorns ekonomiska utrymme för
begränsat för att de mål som ställs upp
av regering och riksdag skall kunna
uppfyllas. Även ett utgiftstak strider
mot principerna för den kommunala
självstyrelsen enligt motionen.
Utgiftstaket leder till en
samhällsekonomiskt omotiverad försämring
av välfärdens kärnverksamheter.
I motion 1995/96:Fi108 av Roy Ottosson
m.fl. (mp) hemställs att riksdagen
avslår propositionen i sin helhet.
Förslaget innebär enligt motionärerna i
praktiken ett allvarligt ingrepp i
kommunernas självbestämmande. Sådana
ingrepp som de föreslagna bör enligt
motionen ses som en yttersta nödfalls
åtgärd om det föreligger reella hot mot
att kommunerna genom okontrollerade
skattehöjningar riskerar att allvarligt
skada den totala samhällsekonomin. Några
sådana hot föreligger inte i dag enligt
motionärerna. Införandet av nya
skatterestriktioner på kommunerna
riskerar att leda till en rutin som
urgröper det kommunala
självbestämmandet. Den föreslagna
bestraffningen av kommuner som höjer
skatten är enligt motionen inte
nödvändig med hänsyn till den allmänna
återhållsamheten som finns hos
kommunpolitikerna. För vissa kommuner
och landsting som drabbas av stora
inkomstminskningar till följd av
skatteutjämningsreformen och som
dessutom kan ha en dålig ekonomi i
utgångsläget samt andra med allmänt
dålig ekonomi kan skattehöjningar de
närmaste åren framstå som det minst
dåliga alternativet. Dessa borde enligt
motionen också undantas från den
föreslagna statsbidragsminskningen.

Utskottet

Bakgrund

Åtgärder mot kommunala skattehöjningar
m.m.

Åren 1991-1993 begränsades i lag rätten
för landsting, kommuner, församlingar
och kyrkliga samfälligheter att höja
skatteuttaget (SFS 1990:608, 1992:672).
Som skäl för denna ordning angavs i 1990
års kompletteringsproposition att en
fortsatt utveckling mot högre
kommunalskatter skulle äventyra de
effekter som skattereformen syftade
till. Tillfälliga åtgärder för att
förhindra kommunala skattehöjningar
borde enligt propositionen också kunna
övervägas som ett led i en allmän
åtstramning. Skillnaderna i kommunal
utdebitering borde enligt regeringen
också minska. Stoppet kom att gälla 1991
och 1992. I 1992 års
kompletteringsproposition föreslogs att
skattestoppet skulle förlängas till att
gälla även för år 1993. I båda fallen
remitterades förslaget till Lagrådet.
1990 anförde Lagrådet i sitt yttrande
över förslaget bl.a. att en ettårig
begränsning i rätten att ta ut skatt
inte gick utöver vad som från
konstitutionell synpunkt kunde
accepteras. 1992 ansåg sig Lagrådet
kunna godta den föreslagna förlängningen
med ett år. Det kommunala skattestoppet
upphörde med utgången av 1993. Inför
1994 tillämpades en annan metod för att
motverka skattehöjningar, nämligen att
kommuner och landsting som inte höjde
skatten fick en särskild ekonomisk
kompensation (prop. 1993/94:150, bet.
1994/95:FiU19).
Riksdagen beslutade hösten 1995 om
införande av ett nytt bidrags- och
utjämningssystem för kommuner och
landsting från den 1 januari 1966.
Förslaget hade utformats på grundval av
det beslut riksdagen fattat våren 1995
med anledning av ett motsvarande förslag
(prop. 1994/95:150, bet. FiU19).
Riksdagen ställde sig vid detta
tillfälle bakom de grundläggande
principerna i förslaget men önskade en
annan lagteknisk lösning. Regeringen
borde därför återkomma med ett nytt
förslag. Ett sådant lades fram hösten
1995 och antogs av riksdagen (prop.
1995/96:64. bet. FiU5).
Det nya systemet innebär att
skillnaderna i skattesatser främst skall
spegla skillnader i effektivitet, val av
ambitionsnivå och avgiftspolitik. I
förhållande till tidigare system medför
det nya systemet både ökningar och
minskningar för enskilda kommuner och
landsting. Under de första åtta åren
tillämpas särskilda införanderegler för
att ge kommuner och landsting möjlighet
att anpassa verksamheten till
inkomstförändringarna. För tre kommuner,
Danderyd, Lidingö och Täby, där
skattekraften för år 1993 översteg
garantinivån i det statliga
utjämningsbidraget, gäller särskilda
införanderegler innebärande krav på en
snabbare anpassning. Minskade
bidragsinkomster kan enligt den här
aktuella propositionen skapa incitament
att höja skatten i vissa kommuner och
landsting, även om införandereglerna
övergångsvis dämpar
bidragsförändringarna.
Som ett led i åtgärderna att komma till
rätta med problem i landets ekonomi har
riksdagen antagit ett program för
sanering av de offentliga finanserna. I
detta sammanhang har regeringen bl.a.
uttalat att utrymmet för ytterligare
skattehöjningar är starkt begränsat. Mot
denna bakgrund har riksdagen, med
anledning av förslag i 1995 års
kompletteringsproposition och 1996 års
vårproposition, beslutat om införande
av ett s.k. tak för de offentliga
utgifterna (prop. 1995/96:150, bet.
FiU10).
Svenska Kommunförbundet och
Landstingsförbundet har träffat en
överenskommelse med regeringen med
innebörd att de båda förbunden utfäst
sig att verka för att skatterna inte
höjs i kommuner och landsting åren 1997
och 1998. Regeringen har i detta
sammanhang klargjort att den avser att
föreslå åtgärder i form av innehållna
statsbidrag för kommuner och landsting
som ändå höjer skatten. Regeringen har
samtidigt åtagit sig att föreslå
riksdagen att ekonomiskt reglera nya och
ändrade regler som påverkar
skatteunderlaget och utgiftstrycket i
kommuner och landsting, dock inte
effekterna av programmet för att sanera
statsfinanserna.

KU:s ställningstaganden i frågor om den
kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten m.m.

Konstitutionsutskottet har under senare
år i yttranden till finansutskottet
uttalat sig principiellt i frågor som
gäller den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten samt utformningen av
ett tak för de offentliga utgifterna.
Utskottet behandlade år 1990 i ett
yttrande till finansutskottet
(1989/90:KU9y) frågan om en begränsning
av kommunernas rätt att ta ut skatt i
form av ett skattestopp under två år.
Utskottet framhöll att det
konstitutionella utrymmet för ett
kommunalt skattetak var begränsat. Vid
en samlad bedömning av syftena med
förslaget och regeringens bedömning av
det ekonomiska läget kunde utskottet
dock från konstitutionell synpunkt godta
en tillfällig begränsning av kommunernas
rätt att bestämma sina skattesatser.
Representanterna för Centerpartiet,
Vänsterpartiet kommunisterna och
Miljöpartiet ansåg att förslaget borde
avslås med motiveringen att det innebar
ett icke acceptabelt ingrepp i den
kommunala beskattningsrätten och att det
inte var förenligt med regeringsformen.
Konstitutionsutskottet yttrade sig till
finansutskottet våren 1995 över
kompletteringspropositionens (prop.
1994/95:150) förslag om bl.a. utjämning
av skatteinkomster och kostnader i
kommuner och landsting (1994/95:KU6y).
Tekniken i det då aktuella förslaget var
att kommuner och landsting som låg över
den genomsnittliga beskattningsbara
inkomsten per invånare skulle få ett
avdrag från skatteinkomsterna medan
kommuner och landsting som hade en
beskattningsbar inkomst under
genomsnittet skulle få ett tillägg på
skatteinkomsterna.
I yttrandet gjordes en utförlig
genomgång av regeringsformens
bestämmelser om kommunalt
självbestämmande och utvecklingen av
praxis inom den kommunala
beskattningsrätten under
efterkrigstiden. Utskottet anförde bl.a.
följande:
Bestämmelsen i 1 kap. 7 §
(regeringsformen) bör enligt utskottets
mening tolkas så att den dels ger
kommunerna en rätt att ta ut skatt, dels
begränsar denna rätt till att gälla
skatt för sådana uppgifter som de genom
lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
getts kompetens resp. ålagts att sköta.
Bestämmelsen när det gäller begreppet
skötseln av sina uppgifter kan då ses
som riktad i första hand till kommunerna
och mindre mot staten. Vad som närmast
skall anses ligga inom ramen för
kommunernas åligganden enligt
regeringsformens principstadgande får
närmare bestämmas genom lagstiftning.
Utvecklingen av denna konstitutionella
praxis har varit tydlig.

Lagrådet, som hade yttrat sig över
regeringsförslaget på finansutskottes
begäran, hade anfört att uttagandet av
skatt i kommuner och landsting som
skulle få vidkännas avdrag från sina
skatteinkomster skulle strida mot
regeringsformens bestämmelser (1 kap. 7
§ andra stycket) om ändamålet med den
kommunala beskattningen. På denna grund
avstyrktes förslaget. Syftet med
lagförslaget kunde enligt Lagrådet
tillgodoses med någon annan teknik
avseende avgifter och bidrag.

Enligt KU:s mening fanns det flera
omständigheter som gav utrymme för en
annan tolkning än den Lagrådet gjort.
Utskottet förordade en teknik enligt
vilken avdrag och tillägg omvandlades
till en avgift resp. ett statligt
utjämningsbidrag. En sådan ordning var
enligt utskottet klart godtagbar och
förenlig med den konstitutionella praxis
som utvecklats som utfyllnad av
grundlagsregleringen.
Representanterna för (m) och (fp)
anmälde avvikande mening och förordade
avslag på regeringsförslaget med
hänvisning till Lagrådets yttrande. I
ett särskilt yttrande anförde
representanterna för Folkpartiet att det
i sak var angeläget att en utjämning av
skatteinkomster och kostnader i kommuner
och landsting kom till stånd.
Konstitutionsutskottet yttrade sig
våren 1996 till finansutskottet över den
ekonomiska vårpropositionen (prop.
1995/96:150) avseende bl.a.
propositionens förslag till utformning
av ett utgiftstak för den offentliga
sektorn och uttalanden om kommande
förslag på det kommunala området jämte
motioner (1995/96:KU10y).
Med anledning av aviserade förslag i
den nämnda propositionen, varav ett
avsåg sakfrågan i den nu aktuella
propositionen (prop. 1995/96:213),
anförde utskottet att det inte fanns
skäl att ta ställning till förslagen
innan ett utformat förslag förelåg. Två
partier, (v) och (mp), anmälde avvikande
mening och anförde att de aviserade
förslagen stred mot principerna för den
kommunala självstyrelsen.
I samma yttrande gjorde utskottet ett
uttalande med anledning av ett
motionsyrkande (mot. 1995/96:Fi78, m).
Enligt motionen skulle riksdagen hos
regeringen begära förslag om ett
grundlagsenligt statsbidragssystem för
kommunerna från den 1 januari 1997.
Utskottet anförde i denna del att kravet
i motionen byggde på den felaktiga
föreställningen att det
statsbidragssystem som infördes den 1
januari 1996 skulle vara
grundlagsstridigt. Frågan prövades
grundligt i samband med införandet av
det nya systemet hösten 1995. Förslaget
hade utformats med ledning av KU:s
yttrande över ett tidigare förslag på
våren 1995 (bet. 1994/95:KU6y). Lagrådet
hade inte haft några invändningar mot
förslaget från konstitutionell synpunkt.
Finansutskottet (bet. 1995/96:FiU5) hade
framhållit att allt tvivel om
utjämningssystemets grundlagsenlighet
hade kunnat skingras. Från
konstitutionella utgångspunkter behövdes
således enligt KU:s mening ingen
omprövning av statsbidragssystemet.
Representanterna för Moderata
samlingspartiet anmälde i denna del
avvikande mening och anförde att det nya
statsbidragssystemets överensstämmelse
med regeringsformens bestämmelser om den
kommunala självstyrelsen var diskutabel.

Utskottets bedömning

Det aktuella lagförslaget

Utskottet konstaterar inledningsvis att
det nu aktuella förslaget till
lagstiftning om minskning i särskilda
fall av statsbidraget till kommuner och
lansting under de två följande åren har
samband med såväl det nya bidrags- och
utjämningssystem som trädde i kraft den
1 januari 1996 som det utgiftstak för de
offentliga finanserna som införs 1997.
Utskottet har tidigare konstaterat att
bidrags- och utjämningssystemet bl.a.
till följd av de synpunkter KU lämnade
på ett tidigare förslag fått en
tillfredsställande utformning från
konstitutionell synpunkt.
Det nu föreliggande förslaget syftar
till att motverka sådana skattehöjningar
som kan uppkomma som en konsekvens av
bidrags- och utjämningssystemets
verkningar. De åtgärder som föreslås
bidrar därmed till att uppfylla
intentionerna i fråga om utgiftstaket
och därmed till samhällsekonomisk balans
på längre sikt.
Från konstitutionell synpunkt delar
utskottet Lagrådets uppfattning att det
aktuella förslaget kan ses som ett
alternativ till sådana lagbestämmelser
om kommunalt skattestopp som gällt för
åren 1991-1993. Utskottet erinrar i
detta sammanhang om sitt uttalande 1990
enligt vilket utskottet vid en samlad
bedömning kunde från konstitutionell
synpunkt godta en tillfällig begränsning
av kommunernas rätt att bestämma sina
skattesatser.
Lagrådet har med beaktande av sina
tidigare ställningstaganden uttalat att
det aktuella förslaget får godtas från
konstitutionella synpunkter.
Konstitutionsutskottet instämmer i denna
bedömning.
Utskottets bedömning vilar på aktuella
tolkningar och konstitutionell praxis i
fråga om vad som är förenligt med den
kommunala självstyrelsen. Utskottet
delar Lagrådets uppfattning att det är
viktigt att den kommunala självstyrelsen
och dess förhållande till grundlagen
blir föremål för en grundlig analys.
Utskottet konstaterar att detta sker
inom en särskild parlamentarisk kommitté
som inom kort kommer att avsluta sitt
arbete.
Med hänvisning till vad utskottet här
anfört tillstyrks propositionens förslag
och avstyrks motionerna Fi107 och Fi108.
Utskottet har vid sin genomgång av
lagtexten funnit en oklarhet som bör
rättas till. Det gäller texten i tredje
stycket, enligt vilken bestämmelserna i
första stycket inte gäller den del av
höjningen som motsvaras av en sänkning
av skattesatsen hos de kommuner eller
landsting som lämnar ifrån sig
uppgifter. Enligt utskottets mening är
det en brist att det inte av lagtexten
framgår att den kommun eller det
landsting som överlämnar en uppgift till
en annan skall sänka sin skatt i en
omfattning som (minst) svarar mot
storleken på de kostnader som försvinner
genom omfördelningen.

Övrig motion

I motionen Fi106 (m) begärs förslag om
åtgärder som stimulerar skattesänkningar
i de kommuner och landsting som gynnas
av det nya inkomst- och
kostnadsutjämningssystemet och som
samtidigt har en hög kommunal
utdebitering. Utskottet, som i och för
sig inte ser några konstitutionella
hinder för en sådan konstruktion, avstår
från att yttra sig över den sakfråga som
aktualiseras i motionen.

Stockholm den 5 september 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel
Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone
Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c),
Barbro Hietala Nordlund (s), Jerry
Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Mats
Berglind (s), Inger René (m), Peter
Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-
Göran Holmqvist (s) och Elisebeth
Markström (s).

Avvikande mening

1. Beträffande avslag på förslaget

Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson
(mp) anser att den del av utskottets
yttrande som börjar med Från
konsitutionell synpunkt och slutar med
som försvinner genom omfördelningen
bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening innebär
propositionens förslag ett allvarligt
ingrepp i kommunernas självbestämmande
och strider mot den kommunala
självstyrelsens principer. Utskottet
delar inte Lagrådets bedömning av
förslagets förenlighet med grundlagen.
Det aktuella förslaget överskrider
enligt utskottets mening gränsen för vad
som är acceptabelt från
självstyrelsesynpunkt.
Den här typen av åtgärder har stora
negativa effekter genom att de
underminerar basen för folkstyret och
människors och de förtroendevaldas
möjligheter att ta ansvar och påverka
situationen inom sin kommun eller
landsting. Den kommunla självstyrelsen
behöver reell innebörd, långsiktighet
och fasta spelregler, inte kortsiktiga
manipulationer.
Med hänvisning till detta avstyrker
utskottet förslaget.

2. Beträffande ändring av förslaget

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry
Martinger och Inger René, alla (m),
anser att den del av utskottets yttrande
som börjar med I motion Fi106 (m) och
slutar med den sakfråga som
aktualiseras i motionen bort ha
följande lydelse:
Utskottet konstaterar att frågan ännu
ej fått en från konstitutionell synpunkt
tillfredsställande lösning. Utskottet
konstaterar vidare att de kommuner och
landsting som förlorar på det nya
utjämningssystemet kan ha skäl att höja
sin utdebitering för att kompensera sig
för intäktsförlusten. Genom det aktuella
förslaget går de miste om hälften av
inkomstökningen, om de höjer skatten. De
kommuner som vinner på
utjämningssystemet, dvs. erhåller ökade
bidrag, har inget incitament att sänka
sin skatt. De kan välja att omvandla
hela eller delar av inkomstökningen till
konsumtion, dvs. öka verksamhetens
omfattning, eller om de vill sänka
skatten. En olycklig konsekvens av
propositionens förslag är att det skapar
dels en obalans i utjämningssystemet,
dels en omotiverad orättvisa mellan dem
som vinner resp. förlorar på
utjämningssystemet.
Enligt utskottets mening bör regeringen
snarast återkomma till riksdagen med ett
förslag som ger kommuner som gynnas av
det nya utjämningssystemet och som
samtidigt har hög skatt ett tydligt
incitament till att sänka sin skatt.
Konstruktionen kan vara sådan att dessa
kommuner inte erhåller resurstillskottet
om de inte samtidigt sänker sin skatt
med motsvarande belopp. Detta bör
riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Inledning 1
Regeringens lagförslag 1
Yttrande från
konstitutionsutskottet 1
Inkommen skrivelse 2
Propositionen 2
Motionerna 2
Utskottet 2
Propositionen 2
Motionerna 3
Konstitutionsutskottets yttrande 4
Finansutskottets bedömning 5
Hemställan 6
Reservationer 7
1. Lagförslaget (mom. 1) 7
2. Stimulans till skattesänkningar
i vissa kommuner och landsting
(mom. 2) 8
Bilagor
1. I proposition 213 framlagt
lagförslag 9
2. Konstitutionsutskottets
yttrande 1996/97:KU3y 9

Gotab, Stockholm 1996