Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister

Betänkande 1996/97:LU21

Lagutskottets betänkande 1996/97:LU21

Medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa konsumenttvister

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1996/97
LU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:104 vari regeringen
lägger fram förslag till en ny lag om försöksverksamhet avseende medverkan av
Konsumentombudsmannen i vissa tvister. Vidare behandlas en motion (m) som
väckts med anledning av propositionen.
Den föreslagna lagen skall tillämpas på tvister mellan konsumenter och
näringsidkare och innebär att KO ges möjlighet att företräda konsumenten som
ombud vid allmän domstol och kronofogdemyndighet. Försöksverksamheten, som
skall pågå i fem år, begränsas till tvister som gäller finansiella tjänster.
Den föreslagna lagen syftar i första hand till att främja prejudikatbildningen
på konsumentområdet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december
1997.
I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker motionen.
Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

I proposition 1996/97:104 föreslår regeringen (Inrikesdepartementet) - efter
hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda
förslagen till
1. lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i
vissa tvister,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.

Motionen
1996/97:L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Allmänna reklamationsnämnden.

Utskottet

Allmän bakgrund
Alltsedan början av 1970-talet har lagstiftning i allt högre grad kommit till
användning för att stärka konsumenternas ställning, och en mängd nya lagar har
tillkommit under det senaste kvartsseklet. Den konsumenträttsliga
lagstiftningen består av dels marknadsrättsliga regler, som syftar till att
värna om konsumenterna som ett kollektiv, dels civilrättsliga regler, som
avser att skydda den enskilde konsumenten i ett visst rättsförhållande och
dels processrättsliga regler, som innebär att de marknadsrättsliga och
civilrättsliga reglerna får praktiska effekter.
Den marknadsrättsliga konsumentlagstiftningen skall stärka
konsumentkollektivets ställning genom ingripanden mot näringsidkare i första
hand från det allmännas sida. Lagarna är avsedda att ha en preventiv verkan -
att förebygga och förhindra sådana marknadsåtgärder som är skadliga för
konsumenter och näringsidkare i stort. Däremot har reglerna inte till syfte
att ingripa i redan uppkomna rättsförhållanden. Den civilrättsliga
konsumentlagstiftningen är utformad så att de anspråk som grundas på den i
regel tillkommer enskilda personer - inte grupper eller kollektiv.
Rättsreglerna är direkt inriktade på att stärka enskilda konsumenters
ställning i förhållande till näringsidkare och ger anvisningar om hur en tvist
skall eller bör lösas.
Tillsynen över de marknadsrättsliga lagarna ligger ytterst på Konsument-
ombudsmannen (KO), som kan väcka talan om förbud eller åläggande hos
Marknadsdomstolen. KO kan även i vissa fall själv meddela förbud eller
åläggande. KO:s arbete är däremot inte inriktat på att hjälpa en enskild
konsument som med stöd av den civilrättsliga konsumentlagstiftningen vill
rikta ett anspråk mot en näringsidkare. I sådana fall måste konsumenten agera
på egen hand. De kommunala konsumentvägledarna medlar i tvister mellan
konsumenter och näringsidkare, och flertalet tvister löses med hjälp av
konsumentvägledarna. Vägledarna ger också råd och upplysningar om hur
konsumenten kan gå vidare om någon överenskommelse inte kan komma till stånd.
För prövning av vissa tvister kan konsumenten vända sig till Allmänna
reklamationsnämnden. Nämnden har till uppgift att pröva tvister mellan
konsumenter och näringsidkare rörande varor, tjänster och andra nyttigheter
som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk samt ge rekommendationer
om hur tvisterna bör lösas. Nämnden avger på begäran av domstol också
yttranden i sådana tvister. Vidare stöder nämnden den kommunala
konsumentverksamhetens medling i konsumenttvister och informerar om nämndens
praxis. De närmare bestämmelserna för nämndens verksamhet finns i förordningen
(1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden. Vid prövningen
av tvister består nämnden normalt av en ordförande som är domarutbildad, två
ledamöter som företräder konsumentintressen och två ledamöter som företräder
näringsidkarintressen. Handläggningen vid nämnden är skriftlig. För
tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden gäller därför den
betydelsefulla begränsningen att nämnden inte kan avgöra tvister efter
upptagande av muntlig bevisning. Nämnden får avvisa ett ärende om utredningen
är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas. Ärendet kan även
avvisas om det i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra
omständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden. Avvisning kan således
ske bl.a. av ärenden där det för prövningen är nödvändigt med muntlig
bevisupptagning, t.ex. förhör med parter och vittnen. Ett beslut av Allmänna
reklamationsnämnden utformas som en rekommendation för näringsidkaren att
vidta en åtgärd, exempelvis att betala ut ett belopp eller att åtgärda ett
fel. Nämndens beslut är inte bindande för parterna och kan således aldrig
verkställas på samma sätt som en dom meddelad av domstol.
Om en tvist mellan en konsument och en näringsidkare förs vid allmän domstol
handläggs tvisten enligt rättegångsbalken. Talan väcks som regel genom en
ansökan om stämning. Inom ramen för domstolsförfarandet kan vittnen höras och
annan muntlig bevisning förebringas. En dom som meddelas av en allmän domstol
är exigibel, vilket innebär att den kan verkställas i sista hand med hjälp av
kronofogdemyndigheten. Part som förlorar målet skall som huvudregel ersätta
motparten hans rättegångskostnader. Om värdet av vad som yrkas uppenbart inte
överstiger ett halvt basbelopp (s.k. småmål) gäller i regel särskilda
bestämmelser, vilka bl.a. innebär att part inte har rätt till ersättning för
ombudsarvode även om han vinner målet. En part som är missnöjd med utgången i
målet kan överklaga domen till hovrätten.
Ett alternativ till den tvistlösning som sker vid domstol kan vara den
summariska processen enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och
handräckning. Ansökan om betalningsföreläggande görs hos
kronofogdemyndigheten. Processen går ut på att den som har ett krav mot någon
skall kunna få detta fastställt av kronofogdemyndigheten på ett snabbt,
billigt och enkelt sätt. Förfarandet står öppet för alla typer av krav på
pengar i dispositiva mål. Om motparten bestrider sökandens anspråk skall, om
sökanden begär det, målet överlämnas till tingsrätten för fortsatt
handläggning som tvistemål.
En process vid allmän domstol riskerar alltid att bli kostsam för en
konsument. Det förekommer därför att konsumenter avstår från att ta till vara
sina rättigheter och väljer att inte anlita juridiskt biträde även i de fall
detta kan vara motiverat. Detta förhållande har ansetts innebära att
rättsbildningen på området riskerar att begränsas.
Hösten 1995 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att
tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för
att ge KO möjlighet att företräda en enskild konsument i ärenden eller mål av
principiellt eller allmänt intresse, främst på området för finansiella
tjänster (dir. 1995:126). Utredningen, som antog namnet Utredningen om KO:s
biträde åt enskilda konsumenter, överlämnade i september 1996 betänkandet (SOU
1996:140) KO:s biträde åt enskilda. Betänkandet har remissbehandlats och
ligger till grund för förslagen i förevarande proposition.

Propositionen
I propositionen läggs fram förslag till en tidsbegränsad lag om
försöksverksamhet avseende medverkan av KO i vissa konsumenttvister.
Försöksverksamheten, som föreslås pågå i fem år, syftar främst till att öka
prejudikatbildningen på konsumentområdet. Enligt propositionen bör man främja
konsumenternas vilja att föra principiellt viktiga frågor till allmän domstol
och därvid se till att den enskilde konsumenten kan få erforderligt juridiskt
biträde. Regeringen framhåller att det rådgivande arbetet i konsumentfrågor
kan komma att underlättas om rättsläget blir klarare. Det föreslagna systemet
kan också gynna konsumentkollektivet i stort genom att näringsidkaren efter
avgörande av ett pilotfall till konsumentens förmån vidtar rättelse också
gentemot andra konsumenter. Mot den nu angivna bakgrunden skall lagens
tillämpningsområde begränsas till sådana tvister mellan konsumenter och
näringsidkare där utgången är av betydelse för rättstillämpningen eller det
annars finns särskilda skäl för KO:s medverkan. Som exempel på när särskilda
skäl skall anses föreligga nämns att tvisten allmänt är av betydelse för en
större grupp konsumenter.
Vidare begränsas försöksverksamheten till tvister som gäller finansiella
tjänster. Med finansiella tjänster avses främst sådana tjänster som
tillhandahålls av de finansiella instituten, såsom banker, finansbolag,
försäkringsbolag och värdepappersinstitut. Dessutom erbjuder detaljhandeln och
bensinbranschen finansiella tjänster, bl.a. kontokortstjänster. När det gäller
konsumentskyddet på området finansiella tjänster finns enligt propositionen
ett särskilt behov av att få fram vägledande avgöranden. Detta beror bl.a. på
att utbudet av de finansiella tjänsterna har ökat och att de villkor som är
förbundna med tjänsterna ofta är svårtolkade. Ny lagstiftning har tillkommit
för att stärka konsumenternas ställning på området, men lagstiftningen behöver
fyllas ut med vägledande avgöranden. Som regel föreligger också ett ojämnt
styrkeförhållande mellan den som erbjuder en finansiell tjänst och den
enskilde kunden. Tvister som rör finansiella tjänster är dessutom ofta av stor
ekonomisk betydelse för den enskilde konsumenten.
Enligt den föreslagna lagen får KO biträda en enskild konsument vid allmän
domstol och kronofogdemyndighet. En process i allmän domstol föregås nämligen
ofta av det summariska förfarandet enligt lagen om betalningsföreläggande och
handräckning, och det är enligt propositionen lämpligt att KO kan medverka
redan i detta tidigare skede. KO får biträda konsumenten som befullmäktigat
ombud. Fullmakten skall kunna återkallas när som helst. Det är således den
enskilde konsumenten som kommer att förfoga över processen, vilket innebär att
han eller hon har möjlighet att själv föra in material i processen och även
avbryta densamma.
Konsumenten skall inte kunna förpliktas att ersätta staten kostnaderna för
KO:s biträde och för av denne anlitat ombud. De kostnader som KO haft i
anledning av sitt biträde skall sålunda som huvudregel stanna på staten,
oavsett utgången i målet. Näringsidkaren skall dock vara skyldig att ersätta
staten för kostnad som näringsidkaren vållat KO genom vårdslös eller försumlig
processföring. Under den tid biträde lämnas av KO får konsumenten de förmåner
som avses i 16-20 §§ rättshjälpslagen (1996:1619), såsom kostnader för
bevisning och utredning. Kostnaderna för dessa förmåner skall stanna på
staten. När det gäller kostnaden för konsumentens inställelse vid domstol kan
denna under vissa förutsättningar ersättas enligt 11 kap. 6 §
rättegångsbalken, som träder i kraft den 1 december 1997. I de fall
konsumenten enligt bestämmelserna i rättegångsbalken är skyldig att ersätta
näringsidkarens rättegångskostnader skall dessa i stället betalas av staten.
De mål där KO deltar som ombud för enskilda konsumenter undantas från de
särskilda reglerna om s.k. småmål i 1 kap. 3 d §, 10 kap. 8 a § och 18 kap. 8
a § rättegångsbalken. Det gäller reglerna om rättens sammansättning, forum i
konsumentmål och rättegångskostnader. Vidare föreslås det ändringar i
sekretesslagen (1980:100), vilka innebär att sekretess skall gälla för vissa
uppgifter i ärende hos KO där denne deltar som ombud för enskilda konsumenter.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 december 1997 i samband med att
den nya rättshjälpslagen träder i kraft. Lagen om försöksverksamhet avseende
medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister skall gälla i fem år, dvs.
till utgången av november månad år 2002.

Motionen
I motion L12 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas att riksdagen avslår
propositionen. Motionärerna menar att det inte finns något egentligt behov av
en sådan försöksverksamhet som nu föreslås. Vidare pekas det i motionen på att
den föreslagna lagstiftningen kommer att medföra kostnadsökningar för staten,
inte minst mot bakgrund av de regler som föreslås i fråga om
rättegångskostnaderna. Enligt motionärerna är det dessutom tveksamt ur
rättssäkerhetssynpunkt att, som är fallet enligt den föreslagna lagen, KO även
ges rollen som ombud vid allmän domstol (yrkande 1). I stället bör, enligt
motionärernas mening, intresset riktas mot Allmänna reklamationsnämnden, som
löser konsumenttvister på ett enkelt, billigt och snabbt sätt. Trots att
nämndens avgöranden inte är bindande för parterna är avgörandena av stor
betydelse för konsumenterna. För att ytterligare förstärka nämndens
rättsbildande funktion bör dock enligt motionärerna muntliga förhandlingar och
plenum införas i nämnden. I motionen begärs ett tillkännagivande därom
(yrkande 2).

Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att det får anses otillfredsställande
att vägledande domstolsavgöranden inte kommer fram i tillräcklig utsträckning
på ett så centralt och viktigt område som konsumenträttens. Ny lagstiftning
har tillkommit för att stärka konsumenternas ställning, och lagstiftningen
behöver fyllas ut med vägledande avgöranden. Enligt utskottets mening är det
område som regeringen valt för försöksverksamheten, finansiella tjänster,
ändamålsenligt, och utskottet har också tidigare, bl.a. i samband med
behandlingen av proposition 1995/96:82 om ett ökat ansvar för KO och
Konsumentverket, uttalat att det föreligger ett angeläget och omedelbart behov
av åtgärder i syfte att öka konsumentskyddet på detta område (bet.
1995/96:LU10). Mot denna bakgrund är det enligt utskottet tillfredsställande
att åtgärder nu föreslås för att ytterligare stärka konsumenternas ställning i
dessa avseenden.
Det anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom de tankegångar
som kommit till uttryck i motion L12 om att det skulle saknas behov av en
sådan lagstiftning som nu föreslås. När det gäller verksamheten vid Allmänna
reklamationsnämnden är utskottet i och för sig helt överens med motionärerna
om den stora betydelse som nämnden har för konsumenterna vid lösandet av
konsumenttvister. Syftet med den nu föreslagna lagstiftningen är emellertid
att främja prejudikatbildningen på konsumentområdet, och en i förevarande
sammanhang betydelsefull begränsning när det gäller tvistlösningen vid
Allmänna reklamationsnämnden är att nämndens avgöranden inte är bindande för
parterna. Inte heller kan nämndens beslut i ärenden om konsumenttvister
överklagas till högre instans. En ökad prejudikatbildning på konsumentområdet
förutsätter därför att rättsbildningen vid de allmänna domstolarna stärks, och
utskottet kan med hänsyn härtill inte ställa sig bakom motionärernas bedömning
att tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden kan ses som ett alternativ
till den i propositionen föreslagna försöksverksamheten. Beträffande
motionärernas invändningar i fråga om lagförslagets kostnadskonsekvenser kan
utskottet konstatera att försöksverksamheten visserligen i ett kortare
perspektiv kan medföra vissa smärre kostnadsökningar för staten. I ett längre
perspektiv torde den dock kunna leda till besparingar för det allmänna genom
att rättsläget på området blir klarare.
Vad härefter gäller motionärernas begäran om en i olika avseenden förändrad
handläggning vid Allmänna reklamationsnämnden vill utskottet först peka på det
för nämnden fastlagda verksamhetsmålet som innebär att nämnden med begränsade
handläggningstider på ett enkelt, billigt och rättssäkert sätt skall pröva de
konsumenttvister som anmäls till nämnden. En ordning med muntliga
förhandlingar i nämnden skulle enligt utskottet i flera avseenden vara
svårförenlig med detta mål. Vidare vill utskottet, i anledning av
motionsönskemålet om att införa plenum i nämnden, erinra om att Allmänna
reklamationsnämnden hos regeringen tidigare i vår har begärt en ändring av
nämndinstruktionen som gör det möjligt att hänskjuta vissa principiellt
viktiga ärenden för avgörande i en sammansättning där en majoritet av nämndens
ordförande deltar. Frågan är för närvarande föremål för beredning inom
Regeringskansliet, och i enlighet med vad som anförts i propositionen torde en
sådan ordning sannolikt kunna leda till att även nämndens rättsbildande
funktion stärks.
Med det anförda tillstyrker utskottet lagförslagen och avstyrker bifall till
motion L12.

Hemställan

Utskottet hemställer
beträffande medverkan av KO i vissa tvister
att riksdagen med avslag på motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2 antar
regeringens förslag till
dels lag om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsument-
ombudsmannen i vissa tvister,
dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
res. (m)
Stockholm den 20 maj 1997

På lagutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Eva Arvidsson
(s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s),
Tanja Linderborg (v), Anders Ygeman (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida
(mp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson (s) och Marietta de
Pourbaix-Lundin (m).

Reservation

Medverkan av KO i vissa tvister
Rolf Dahlberg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-
Lundin (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?I likhet? och
på s. 6 slutar med ?motion L12? bort ha följande lydelse:
I likhet med motionärerna och flera av remissinstanserna anser utskottet för
sin del att det får anses i hög grad tveksamt om det föreligger något
egentligt behov av en sådan försöksverksamhet som regeringen nu föreslår.
Vidare kan enligt utskottet invändningar av mer formell karaktär riktas mot
den föreslagna lagstiftningen. Sålunda kan ifrågasättas om redan den nuvarande
ordningen med en konsumentombudsman som tillika är chef för Konsumentverket är
lämplig och förenlig med grundläggande rättsstatliga principer. Än mer
betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt vore enligt utskottet att även ge KO
rollen som ombud vid allmän domstol. Därtill kommer att den föreslagna
lagstiftningen inte utgör någon garanti för en ökad prejudikatbildning. Enligt
förslaget förfogar den enskilde konsumenten över processen. Han eller hon kan
således när som helst träffa en förlikning med näringsidkaren och därefter
återkalla sin talan. Mot denna bakgrund, och då lagstiftningen sannolikt
skulle leda till betydande kostnadsökningar för staten, anser utskottet att
propositionen bör avslås.
I stället vill utskottet fästa uppmärksamheten på den stora betydelse som
tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden har för konsumenterna.
Tvistlösningen i nämnden utgör ett enkelt, billigt och snabbt, men ändå
rättssäkert, alternativ till domstolarnas prövning av tvister mellan
konsumenter och näringsidkare. Trots att nämndens avgöranden inte är bindande
för parterna har avgörandena redan i dag stor betydelse för konsumenterna.
Detta gäller inte minst på det finansiella området där näringsidkarna numera
regelmässigt följer nämndens rekommendationer. En ytterligare förstärkning av
rättsbildningen vid Allmänna reklamationsnämnden bör dock övervägas. En
beklaglig begränsning är nämligen att handläggningen vid nämnden är skriftlig
och att plenum i nämnden ännu inte har införts. En förändring av nämndens
handläggningsformer så att plenum införs och muntliga förhandlingar kan hållas
i principiellt viktiga ärenden skulle, enligt utskottets mening, stärka
nämndens rättsbildande funktion.
Vad utskottet sålunda anfört i fråga om handläggningen av konsumenttvister i
Allmänna reklamationsnämnden bör riksdagen, med bifall till motion L12, som
sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande medverkan av KO i vissa tvister
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L12 yrkandena 1 och 2
dels avslår proposition 1996/97:104,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag

1 Förslag till lag om försöksverksamhet avseende medverkan av
Konsumentombudsmannen i vissa tvister

2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)