Länsdemokratifrågor

Betänkande 1991/92:KU4

Konstitutionsutskottets betänkande 1991/92:KU04

Länsdemokratifrågor

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation

1991/92
KU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas sex motioner från allmänna
motionstiden 1991. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet
har fogats en reservation (c, kds) samt en meningsyttring av
suppleant (v).

Motionerna

1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en
parlamentarisk utredning om införande av länsdemokrati i
enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär att frågan om stärkt regionalt
självstyre i form av direktvalda regionala parlament utreds i
enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda c) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär att regeringen
skyndsamt utreder och framlägger förslag till inrättande av
länsparlament i enlighet med de riktlinjer centerpartiet
föreslagit.

1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c) vari med hänvisning
till vad som anförts i motion 1990/91:A491 yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om inrättande av länsparlament.

1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om länsdemokrati i Stockholms län.

1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att en självständig regional styrelseform
övervägs i civildepartementets arbete med att utveckla den
offentliga sektorn.

Utskottet

Motionerna

I motion 1990/91:K248 yrkande 2 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c)
yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en
parlamentarisk utredning med uppgift att utarbeta förslag om
införande av länsdemokrati.

Enligt motionen är det utmärkande för länsnivån att det inte
finns något samlat forum för debatt och beslut om länets
angelägenheter. Uppgifter är spridda men samtidigt är de olika
organens verksamhet ofta invävda i varandra på ett sätt, som gör
styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare
allmänhet och som medför mycken byråkrati och stora
effektivitetsförluster.

I motionen erinras om att länsstyrelserna, som är statliga
organ, har fått allt större och alltmer allmänpolitiska
uppgifter. Tendensen har varit, vilket ytterligare markerades
vid den länsstyrelsereform som nu håller på att genomföras, att
alltmer av besluten läggs på landshövding och tjänstemän. Enligt
motionärerna är detta ur såväl demokrati- som
effektivitetssynpunkt en olycklig utveckling, som stämmer illa
mot allmänna deklarationer om decentralisering och om
nödvändigheten av ett ökat folkligt inflytande över planering
och beslut. Länsparlament, som bygger på de nuvarande folkvalda
landstingen, bör enligt motionärerna ta över och länsstyrelserna
avvecklas. Därmed får man i länen en organisation som
principiellt stämmer väl överens med den vi har på riksplanet
och i primärkommunerna. Med länsparlament av detta slag skulle
också nya möjligheter öppnas för en omfattande
decentralisering, inte bara från riksdag och regering, utan
också från centrala ämbetsverk.

En utredning om inrättande av länsparlament begärs också i
motionerna 1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda
c) samt 1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c). I den senare
motionen sägs att en omvandling av landstingen till
länsparlament skulle vara en demokratisk reform som gav de
folkvalda landstingen utökade befogenheter och ett övergripande
ansvar för länsfrågorna. Detta skulle skapa ett större
engagemang och vilja att lösa länens regionala problem. En stark
regional nivå är enligt motionärerna av största vikt i ett
alltmer omfattande EG-samarbete.

En regionaldemokratisk reform krävs också i motion
1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp). Motionärerna anser
att en form av direktvalda regionala parlament bör inrättas, och
att dessa parlament bör överta nuvarande landstings,
länsstyrelsers och väsentliga delar av den centrala
förvaltningens uppgifter. Liknande synpunkter framförs i motion
1990/91:Bo317, även den av Claes Roxbergh m.fl. (mp). I den
senare motionen krävs att utöver det regionala "parlamentet"
även landshövdingarna skall utses genom direkta val.

I motion 1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) behandlas
frågan om länsdemokrati i Stockholms län. Enligt motionärerna
råder det kaos i planeringen i Stockholms län. Alltför många
inbördes splittrade organ deltar i planeringsprocessen.

De starka aktörerna, storföretagen och staten, gör enligt
motionen som de vill, utan folklig påverkan. Som exempel pekas
på att arbetsplatsbyggandet under 1980-talet skett i områden
med överskott på arbetsplatser men ändå i dåliga
kollektivtrafiklägen. Resultatet har blivit en snabb ökning av
biltrafiken.

Enligt motionärerna kan det vara naturligt att i Stockholms
län påbörja en omläggning där länsstyrelsen sammanförs med
landstingen. Staten bör erbjuda Stockholms läns landsting att ta
över länsstyrelsens uppgifter och personal mot att staten ger
anslag till landstinget motsvarande dagens kostnader för
länsstyrelsen.

Bakgrund

I länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1982:24) Vidgad
länsdemokrati behandlades bl.a. förslag till förstärkt
samordning på regional nivå, ändringar i administrativa
förfaranden och årsredogörelser för utvecklingen i länen m.m.

I 1984 års budgetproposition (bil. 15, s. 39 ff.) konstaterade
civilministern att politisk enighet nåtts i huvudfrågan,
nämligen att man skulle undvika organisatoriska förändringar
mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse samt att
man inom den statliga förvaltningen skulle öka samordningen och
därvid stärka länsstyrelsernas roll. Civilministern ställde sig
avvisande till ett förslag av kommittén om att vissa länsorgan
skulle ställas under ett starkt lekmannainflytande genom att
organens styrelser utom ordföranden skulle väljas av
landstingen. Civilministern var inte heller beredd att ställa
sig bakom vissa framlagda förslag till förstärkt samordning av
statlig verksamhet på regional nivå.

Under 1983/84 års riksmöte behandlade utskottet bl.a. en
partimotion av centerpartiet vari föreslogs att nya
betydelsefulla uppgifter skulle överföras till landstingen. I
två andra c-motioner i samma ärende förordades ett fortsatt
arbete med länsdemokratifrågorna på grundval av
länsdemokratiutredningens slutbetänkande.

Utskottet, som inte fann anledning att frångå det i
budgetpropositionen anlagda synsättet, avstyrkte motionerna (KU
1983/84:24 s.40).

Ett förslag till ny statlig regional förvaltningsorganisation
presenterades i proposition 1988/89:154. Förslaget byggde på den
försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning som bedrivits i
Norrbottens län sedan den 1 juli 1986.

Den av riksdagen beslutade reformen (1989/90:BoU4 och 9),
innebär bl.a. följande. Länsstyrelserna omorganiseras. De nya
länsstyrelsernas ansvarsområde innefattar de verksamheter som
tidigare bedrevs av länsvägnämnderna, länskolnämnderna,
lantbruksnämnderna samt de dåvarande länsstyrelserna. Viss del
av länsbostadsnämndens verksamhet ingår också i de nya
länsstyrelserna, som i övrigt får vidgade befogenheter i vad
avser kommunikationsområdet, skogsvården och trafiksäkerheten.
På vissa andra områden har ett vidgat samrådsförfarande införts.

Förtroendemannainflytandet i de nya länsstyrelserna skall
säkras genom inrättande av nämnder vid sidan av länsstyrelsernas
styrelse. I propositionen hade föreslagits inrättande av fem
obligatoriska nämnder. Riksdagen fann emellertid att det borde
överlåtas åt den enskilda länsstyrelsens styrelse att besluta om
vilken nämndorganisation som skulle knytas till länsstyrelsen
och hur den i så fall skall utformas. Detta gav riksdagen
regeringen till känna. Enligt ett annat tillkännagivande skall
nämnderna i förekommande fall väljas av länsstyrelsens styrelse,
nämnderna skall ha ett ojämnt antal ledamöter -- lägst fem och
högst elva inkl. ordföranden. Landshövdingen skall i
normalfallet vara ordförande. Reformen trädde i kraft den 1 juli
1991. I en gemensam reservation av centerpartiets och
miljöpartiets ledamöter i bostadsutskottet förordades avslag på
propositionen. I reservationen förordades att det fortsatta
reformarbetet skulle inriktas mot att begränsa den
centraliserade förvaltningen och att decentralisera uppgifterna
inom detta område så långt det är möjligt till regionala och
lokala organ.

Regeringen beslöt våren 1991 att tillkalla en särskild
utredare (dir. 1991:31) med uppgift att göra en analys av den
offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en
perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

I direktiven erinras bl.a. om att det på några statliga
förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande länsindelningen
är en lämplig grund för myndigheternas regionala indelning. Inom
delar av den statliga verksamheten finns ett intresse av att
skapa regionala enheter som omfattar flera län. Dessa regionala
enheter är dock sällan uppbyggda på likartat sätt utan varje
verksamhet strävar efter en egen regional indelning, vilket
medför problem när det gäller samordning och överblick.

I direktiven påpekas vidare att det förs en diskussion om
landstingens framtida roll och uppgifter. I denna diskussion
sätts ibland landstingens existens i fråga samtidigt som det
också förekommer förslag om att ge landstingen ett större ansvar
för regionens angelägenheter och utveckling.

Viktiga uppgifter för den statliga förvaltningen på regional
nivå bör enligt direktiven även i fortsättningen vara att
ansvara för samordning, uppföljning och utvärdering av
nationella mål samt att arbeta med länets utveckling.

Utredaren bör enligt direktiven på grundval av sina analyser
och överväganden göra en perspektivstudie med olika alternativ
för en framtida struktur av den offentliga verksamheten på
regional nivå. Utredaren bör så fullständigt som möjligt
redovisa konsekvenserna av de olika alternativen, bl.a. vad
gäller möjligheterna att uppnå skilda nationella mål,
effektivitet i resurshushållningen, medborgarinflytande och
förtroendevaldas arbetsvillkor.

Riksdagen har flera gånger tidigare avslagit motioner av samma
innebörd som de nu aktuella. Senast skedde det hösten 1990 i
betänkande 1990/91:KU3.

Bostadsutskottet behandlar i betänkande 1991/92:BoU4 två
motioner om förändrad regional indelning m.m.

Utskottets bedömning

Frågor rörande regionernas ställning och det medborgerliga
inflytandet över den regionala förvaltningsverksamheten har
enligt utskottet hög aktualitet. Inte minst gäller detta, som
påpekas i motion K625, till följd av det ökade EG-samarbetet.

Utredningen om den offentliga verksamhetens regionala
organisation har nyligen påbörjat sitt arbete. I
utredningsuppdraget ingår som nämnts att göra en
perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur
och att bl.a. redovisa konsekvenserna av de olika alternativen
vad gäller medborgarinflytande. Utskottet är mot den bakgrunden
inte berett att nu förorda någon förändring i huvudmannaskapet
för den nuvarande statliga regionala förvaltningen. Motionerna
K248, K501, K617, K625, K626 och Bo317 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K248 yrkande 2,
1990/91:K501, 1990/91:K617, 1990/91:K625, 1990/91:K626 och
1990/91:Bo317.
res. (c, kds)
men. (v)

Stockholm den 7 november 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

Närvarande: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c),
Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp),
Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds),
Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m),
Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m)
och Odd Engström (s).

Från vänsterpartiet som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Bertil Fiskesjö (c) och Ingvar Svensson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar
med "Utredningen om" och slutar med "Bo317 avstyrks" bort ha
följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det av olika
skäl är mycket angeläget att en reformering av styrelseformerna
på den regionala nivån genomförs. Den nuvarande ordningen är
otillfredsställande ur såväl demokrati- som
effektivitetssynpunkt. Den försvårar decentralisering av
beslutsfunktioner och motverkar möjligheterna till självständiga
initiativ i de olika regionerna.

I samband med EG-samarbetet betonas ofta den växande betydelse
olika regioner kan komma att få som självständigt agerande
enheter inom nationsgränserna och för samarbetet över dessa
gränser. De styrelseformer som finns i vårt land på regional
nivå är inte ägnade att underlätta och stimulera en sådan
samverkan.

Den grundläggande bristen är att det inom länen sedan gammalt
finns en uppdelning av ansvaret för länets angelägenheter på en
lång rad organ. De viktigaste av dessa är landstinget och
länsstyrelsen men därutöver finns det en rik och svåröverskådlig
flora av samarbetsorgan.

Det utmärkande för länsnivån är således att det inte finns
något samlat forum för debatt och beslut om länets
angelägenheter. Uppgifterna är spridda men samtidigt är också de
olika organens verksamheter invävda i varandra på ett sätt som
gör styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare
allmänhet, vilket försvårar ett meningsfullt ansvarsutkrävande
och leder till onödig byråkrati och stora
effektivitetsförluster.

Behovet av en reformering är således stort och påträngande.
Målsättningen för reformarbetet bör -- som framhålls i
motionerna -- vara att ett folkvalt regionalt organ, ett
länsparlament, får det samlade ansvaret för regionens utveckling
på alla de områden där det krävs initiativ och politiska beslut
och verkställighet av dessa beslut.

De reformer som genomförts under senare år har gått i motsatt
riktning, vilket bl.a. inneburit att länsstyrelsen, det statliga
organet, fått allt vidare uppgifter inom områden som naturligen
borde ligga inom ett folkvalt regionalt organ. Det innebär
således en ökad statlig styrning i regionala frågor. Det är en
utveckling som bör brytas.

Länsparlament, som i princip bygger på de nuvarande folkvalda
landstingen, bör ta över det samlade ansvaret. Därmed får man i
regionerna en organisation som principiellt stämmer väl överens
med den som nu finns på riksplanet och i primärkommunerna.

Med länsparlament av detta slag kommer också nya möjligheter
att öppnas för en omfattande decentralisering, inte bara från
riksdag och regering utan också från centrala ämbetsverk. En del
av dessa kan avvecklas helt. Regionerna kommer att få större
självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna
angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas engagemang
för den egna regionen. Förutsättningarna för debatt, insyn och
ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de nu är.

I vissa delar av landet är det av vikt att också en översyn av
den regionala indelningen sker så att en bättre överensstämmelse
än nu vad gäller näringsliv, kommunikationer och
utbildningsväsende med geografisk omfattning kan åstadkommas. Så
bör man t.ex. överväga att sammanföra Skåne till en regional
enhet.

Utskottet anser, i likhet med motionärerna, att regeringen
snarast bör tillsätta en utredning, som utarbetar förslag i de
frågor som här har berörts. Eventuellt bör utredningen också
överväga lämpligheten av en försöksverksamhet med vidgad
länsdemokrati i något län på sätt som föreslås i motion K626.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:K248 yrkande 2
och med anledning av motionerna 1990/91:K501, 1990/91:K617,
1990/91:K625, 1990/91:K626 och 1990/91:Bo317 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Enligt min mening bör de centrala statliga myndigheternas
storlek och inflytande minska och landstingen omvandlas till
regionala parlament som övertar länsstyrelsernas och de statliga
länsorganens politiska uppgifter. Detta innebär att jag i stort
sett ansluter mig till motionerna 1990/91:K625 av Börje Hörnlund
m.fl. (c), 1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c),
1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (c) samt till
1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) i dessa delar.

Jag instämmer också med förslaget i motion 1990/91:K626 av
Olof Johansson m.fl. (c) att det kan vara naturligt att påbörja
en sådan omläggning i Stockholms län.

Vidare anser jag liksom motion 1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh
m.fl. (mp) att landshövdingarna (ordföranden i länstinget) skall
vara direktvalda.

Det regionala parlamentet bör heta "länsting" och ha
verksamhetsområden i enlighet med det av vänsterpartiets
styrelse den 13--14 april 1991 antagna programmet "Länsting --
program för regional demokratisering".

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet borde ha
hemställt:

att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K626 och
1990/91:Bo317 samt med anledning av motionerna 1990/91:K248
yrkande 2, 1990/91:K501, 1990/91:K617 och 1990/91:K625 som sin
mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.