Lagstiftningsprocessen

Betänkande 1998/99:KU26

Konstitutionsutskottets betänkande 1998/99:KU26

Lagstiftningsprocessen

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer

1998/99

KU26

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens skrivelse
1998/99:103 Kommittéberättelse 1999. I
kommittéberättelsen redovisar regeringen sina
överväganden om kommittéväsendets roll och
arbetsformer med anledning av riksdagens tidigare
tillkännagivanden i frågan. Med anledning av
kommittéberättelsen har en motion om
jämställdhetsaspekter på utredningsväsendet väckts.
Vidare behandlas fem motioner från allmänna
motionstiden om kommittéväsendet, jämställdhets-
aspekter i propositioner, könsuppdelad statistik,
inrättandet av ett utredningsdepartement,
källhänvisningar i Statens offentliga utred-ningar
samt lagstiftningen och den kommunala
självstyrelsen.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger
kommittéberättelsen till handlingarna. Samtliga
motioner avstyrks. Till betänkandet har fogats fyra
reservationer.

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 1998/99:103 Kommittéberättelse
1999. Kommittéernas sammansättning.

Motionerna

Motion väckt med anledning av skrivelsen

1998/99:K19 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att tillföra
kommittéförordningen ett särskilt stycke om
jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det
upphävda jämställdhetsdirektivet (dir. 1994:124),

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att följa upp
utredningsväsendets hantering av
jämställdhetsfrågorna.

Motioner från allmänna motionstiden 1998

1998/99:K206 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari
yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att alla kommande
regeringsförslag som berör kommunal verksamhet skall
innehålla en redovisning av på vilket sätt den
kommunala självstyrelsen påverkas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en genomgång av
befintlig lagstiftning i syfte att vidta sådana
ändringar som på berörda områden återupprättar den
kommunala självstyrelsen.

1998/99:K279 av Tuve Skånberg och Holger Gustafsson
(kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om att
källhänvisningar skall ingå i Statens offentliga
utredningar.

1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om kommittéväsendets
roll,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om kommittéernas
arbetsvillkor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om remisshanteringen av
kommittérapporter.

1998/99:K337 av Ulla Hoffmann och Britt-Marie
Danestig (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en utredning om inrättandet av ett
utredningsdepartement.

1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om könsuppdelad
statistik,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om jämställdhetsanalys.

Utskottet

Inledning

Enligt tilläggsbestämmelse 3.6.2 till
riksdagsordningen skall regeringen årligen, senast
den 1 mars, lämna riksdagen en redogörelse för
verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts på
grund av regeringens beslut. I samband med
behandlingen av föregående års kommittéberättelse
gav riksdagen som sin mening regeringen till känna
vad konstitutionsutskottet anfört om
kommittéväsendet (bet. 1997/98:KU31, rskr. 294-296).
Med anledning av Riksdagens revisorers granskning av
kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3) gjordes således
tillkännagivanden om kommittéväsendets roll,
kommittéernas arbetsvillkor och arbetsformer samt
remisshanteringen av kommittérapporter. Regeringens
åtgärder skulle redovisas för riksdagen vilket kunde
ske inom ramen för 1999 års kommittéberättelse. I
konstitutionsutskottets betänkande behandlades även
proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i
medborgarnas tjänst där regeringen aviserade en
översyn av kommittéernas arbetsförutsättningar i
syfte att öka kvaliteten i regeringens och
riksdagens beslutsunderlag. Regeringen meddelade i
propositionen att den skulle återkomma till
riksdagen med en redovisning av detta arbete. I 1999
års kommittéberättelse redovisar regeringen nu sina
bedömningar med anledning av riksdagens
tillkännagivanden.

Kommittéberättelsen

Regeringens syn på kommittéväsendet

I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten
inom de kommittéer som har tillsatts efter beslut av
regeringen. I ett särskilt avsnitt om
kommittéväsendets roll och arbetsformer redogör
regeringen för åtgärder den vidtagit med anledning
av bl. a. Riksdagens revisorers granskning.

Regeringen framhåller att den delar uppfattningen
att utvecklingen i flera avseenden ställer nya och
andra krav på beslutsfattarna än tidigare. För att
kunna genomföra sin politik och styra landet behöver
en regering tillgång till kvalificerat
beslutsunderlag. Regeringskansliet förfogar inom sig
över en betydande expertis men ofta behövs underlag
och uppgifter från andra håll. En vanlig källa är de
statliga myndigheterna. Ämnesmässigt mer omfattande
uppdrag kan dock behöva anförtros grupperingar som
inom sig inrymmer expertis från skilda myndigheter
liksom företrädare för olika meningsinriktningar och
intressegrupperingar. För sådana uppdrag är det
naturligt att tillsätta kommittéer. Det är, enligt
regeringen, emellertid varken möjligt eller lämpligt
att precisera när den ena eller andra formen skall
användas. Detta val måste i varje fall bero av de
särskilda omständigheterna.

Kommittéerna förser inte bara regeringen med
nödvändigt beslutsunderlag utan fyller också en
viktig beredande funktion för riksdagens partier,
kommuner och landsting, myndigheter och
organisationer. Kommittéväsendets demokratiska
funktion är påtaglig och väl värd att värna om.

Att sörja för att regeringen och därmed riksdagen
och andra får del av ett gott beslutsunderlag är
emellertid långt ifrån en fråga som bara rör
kommittéväsendet. Det behövs även att arbetet inom
Regeringskansliet och de statliga myndigheterna
bedrivs så att det svarar mot högt ställda krav på
kvalitet och kompetens samt möjliggör beslut som
grundas på långsiktighet och strategier över
departements- och myndighetsgränser. Regeringen
framhåller att åtskilliga åtgärder har vidtagits med
dessa mål för ögonen.

Genomförda åtgärder

Från den 1 januari 1997 utgör Regeringskansliet en
myndighet. En omfattande förändring av
departementsorganisationen har genomförts den 1
januari 1999. Förändringen berör flertalet
departement vars antal också minskat från tretton
till tio. Syftet har bl.a. varit att förbättra
förutsättningarna för samverkan mellan olika
politikområden och därmed nå bättre effekt av
politiska beslut.

Den 1 januari 1999 trädde en ny kommittéförordning
(1998:1474) i kraft. Förordningen innebär ett samlat
regelsystem för de kommittéer som tillkallats genom
ett regeringsbeslut och som har ett
regeringsuppdrag. Förordningen ersätter ett antal
skilda beslut och innebär därmed en lättöverskådlig
reglering. I administrativt hänseende har ett antal
föråldrade regler utmönstrats.

En ny organisation, Kommittéservice, inrättades i
Regeringskansliet den 1 juli 1998. Kommittéservice
svarar för ett komplett administrativt stöd till
kommittéväsendet. Möjlighet ges därmed till
kvalitets- och tidsvinster för utredningarnas del
och dessutom avlastas departementen vissa
administrativa uppgifter. Detta bör undanröja de
problem avseende det administrativa stödet som
Riksdagens revisorer har påtalat. Erfarenheterna
från de nu genomförda förändringarna får avgöra
vilka ytterligare åtgärder som kan bli nödvändiga,
uppger regeringen.

Beträffande remisshanteringen framhåller regeringen
att den av Statsrådsberedningen utgivna
propositionshandboken innehåller utförliga
riktlinjer för Regeringskansliets arbete. Handboken
kom ut i en ny och omarbetad upplaga i december 1997
(Ds 1997:1). Enligt riktlinjerna skall
remissbehandling vara huvudregeln i
lagstiftningsärenden. Remisstiden skall normalt vara
minst tre månader; kommuner och landsting kan behöva
längre tid. Vilka som skall få remissen skall noga
övervägas. Remissammanställningar skall göras och
utförliga anvisningar lämnas i
propositionshandboken. Enligt regeringens bedömning
innebär riktlinjerna att lagrådsremisser och
propositioner kommer att få en tillfredsställande
och ändamålsenlig beredning.

Regeringen anför att ett antal åtgärder således har
vidtagits som kommer att förbättra möjligheterna för
regeringen att få ett gott beslutsunderlag. Detta är
i sin tur av betydelse för bl.a. riksdagens del när
det gäller att behandla regeringens propositioner
och skrivelser. Regeringen ser emellertid framför
sig att det behövs ytterligare åtgärder som kan öka
kvalitet och effektivitet.

Ytterligare åtgärder

Regeringen erinrar om att den vid olika tillfällen
har understrukit betydelsen av att styrningen av
statlig verksamhet utvecklas. Inom Regeringskansliet
pågår ett arbete med att utveckla system till stöd
för regeringens budget-, prognos- och
uppföljningsarbete. Mål- och resultatstyrningen
ingår som en del, liksom förbättring av
verksamhetsplaneringen.

Enligt regeringen är en viktig del i ett effektivt
kommittéväsende att få initieringsfasen av en
kommitté att fungera väl. Fler förstudier än i dag
bör genomföras i förberedelsearbetet och innan
beslut fattas om utredningsform.

Vidare framhåller regeringen att ökad vikt bör
läggas vid att göra utredningsdirektiven tydliga och
precisa. Strävan kommer att vara att låta
ordföranden eller den särskilde utredaren delta i
utformningen av direktiven. Detta förutsätter dock
att utredaren kunnat utses i ett så tidigt skede att
direktiven ännu inte slutligen fastställts. Den
förbättrade verksamhetsplaneringen bedöms bidra till
förbättrade möjligheter att tidigt rekrytera såväl
utredare som sekretariatsresurser. En förbättrad
framförhållning medför också att utredarens
synpunkter på utredningstidens längd kan vägas in
innan slutligt beslut i den delen fattas. Regeringen
anser att väsentliga delar av den problembild som
Riksdagens revisorer pekat på hör samman med brister
i framförhållningen. Åtgärder i den delen bedöms
därför vara viktiga för att komma till rätta bl.a.
med problemet med de ofta i praktiken alltför korta
utredningstiderna.

Regeringen avser vidta åtgärder för att i
departementens verksamhetsplanering lyfta fram
frågor som hänger samman med fastställandet av
utredningsbehov och inplaneringen av
utredningsinsatser. Dessutom kommer möjligheterna
att lösa utredningsbehoven genom andra åtgärder än
tillsättande av en kommitté, exempelvis genom
departementsinternt projektarbete, att ägnas ökad
uppmärksamhet.

För att kommittéväsendet skall utvecklas och
förbättras är det enligt regeringen viktigt att
departementen löpande följer upp och utvärderar
utredningsverksamheten. Åtgärder kommer att vidtas
för att inordna förbättringen av uppföljning och
utvärdering av utredningsverksamheten i det mönster
som gäller för den pågående utvecklingen av
resultatstyrning och uppföljning.

Regeringen erinrar om att Riksdagens revisorer har
rekommenderat en ökad användning av kommittéer för
att förbereda svenska ställningstaganden inom EU.
Regeringen påpekar att det finns flera exempel på
sådana utredningar. Utredningar som primärt
tillkallades för att förbereda det svenska
medlemskapet kom att identifiera frågor som var av
intresse för svensk del att agera inom. Andra
exempel är de utredningar som fått i uppdrag att
belysa konsekvenserna av en utvidgning av unionen.
Att utnyttja kommittéer för att lägga grunden till
svenska initiativ i Europapolitiken är således inget
nytt. Det bör även framdeles komma i fråga, särskilt
då framförhållning är ett viktigt moment och där ett
inslag också kan vara att analysera andra
medlemsländers syn. I vissa fall när kommissionen
själv avser att tillämpa ett remissförfarande, t.ex.
då grönböcker utarbetas, kan det också vara lämpligt
att i stället för en intern remissomgång till
myndigheter och organisationer låta tillsätta en
utredning med uppgift att ge underlag för en svensk
ståndpunkt.

Ett inte ovanligt fall är att en kommitté ges i
uppgift att studera hur ett EU-beslut skall
genomföras i Sverige. För att kommittéväsendet skall
kunna utnyttjas på detta sätt fordras dock att den
beslutade tiden för genomförande medger en
tillräckligt lång beredningstid.

Det är viktigt att regeringens beslut att tillsätta
ett organ utformas så att det blir klart om organet
skall vara en egen myndighet eller ingå i
Regeringskansliet. Riktlinjer om detta har utfärdats
av Statsrådsberedningen. Regeringen är också noga
med att kritiskt pröva behovet av tillfälliga
myndigheter.

Regeringen framhåller att konstitutionsutskottet
har tagit upp önskvärdheten av en bättre balans
mellan manliga och kvinnliga ordförande och mellan
manliga och kvinnliga sakkunniga. En snabb
utveckling har också ägt rum i denna riktning. År
1992/93 var 28,3 % av de kommittéerna medverkande
kvinnor, medan andelen år 1998 vuxit till 41,1 %.
Enligt regeringen är könsfördelningen bland
ledamöter och sekreterare numera jämn, medan den för
ordförande och särskilda utredare fortfarande är i
obalans. Andelen kvinnor på dessa poster har dock
under den angivna perioden ökat från 15,3 % till
30,3 %, vilket är en påtaglig förändring.

Regeringen anför att den för sin del är uppmärksam
på frågan. Alltfler kvinnor har också utsetts till
chefer inom den statliga och kommunala förvaltningen
och andelen kvinnliga parlamentariker är mycket hög.
En fortsatt stark medvetenhet om vikten av att få
fler kvinnliga ordförande och särskilda utredare bör
därför leda till en ytterligare utjämning. Inom
näringspolitikens område finns dock t.ex. den
begränsningen att andelen kvinnor i företagens
styrelser är mycket låg.

Motionen

I motion 1998/99:K293 av Per Lager m.fl. (mp)
behandlas kommittéväsendets roll, kommittéernas
arbetsvillkor och remisshanteringen av
kommittérapporter. Motionärerna understryker vikten
av att reformer och andra förändringar i
verksamheten grundas på väl underbyggda beslut.
Detta förutsätter att de beslutsunderlag som tas
fram av kommittéerna är av bra kvalitet. Det
förutsätter i sin tur att kommittéerna fungerar bra,
att det finns en hög och allsidig kompetens inom dem
och att det finns tid att överväga de frågor som
behandlas. Brister i dessa hänseenden kan leda till
illa genomtänkta lagändringar och reformer som
behöver ändras efter kort tid. Motionärernas
yrkanden innebär att det som Riksdagens revisorer
anförde i sin granskning av kommittéväsendet (förs.
1997/98:RR3) skall ges regeringen till känna.

Utskottets bedömning

I årets kommittéberättelse redovisar regeringen sina
överväganden om kommittéväsendet mot bakgrund bl.a.
av riksdagens tidigare uttalanden i frågan. Liksom
regeringen vill utskottet understryka vikten av att
riksdag och regering har tillgång till ett
kvalificerat beslutsunderlag. Kommittéväsendet utgör
en viktig källa till kunskap i beslutsprocessen. Som
regeringen påpekar fyller kommittéerna också en
viktig beredande funktion för riksdagens partier,
kommuner och landsting, myndigheter och
organisationer. Kommittéväsendets demokratiska
funktion är påtaglig och väl värd att värna om.

Regeringen redovisar också olika åtgärder som har
vidtagits för att stärka kommittéväsendet. Bland
annat har en ny kommittéförordning trätt i kraft den
1 januari 1999. Vidare har en ny organisation,
Kommittéservice, som svarar för ett komplett
administrativt stöd till kommittéväsendet inrättats.
När det gäller remisshanteringen hänvisar regeringen
till utförliga riktlinjer i en ny och omarbetad
upplaga av propositionshandboken som har givits ut
av Statsrådsberedningen (Ds 1997:1).

Utskottet välkomnar att regeringen har vidtagit
åtgärder för att stärka kommittéväsendet. Som
regeringen påpekar behöver dock fler åtgärder
vidtas. I kommittéberättelsen erinras om att en
viktig del i ett effektivt kommittéväsende är att få
initieringsfasen av en kommitté att fungera väl. Det
kan röra sig om att tidigt identifiera problemen och
tydligt strukturera dem för att rätt kunna välja
utredningsform. Regeringen anger att ökad vikt
kommer att läggas vid att göra direktiven tydliga
och precisa. Vidare framhåller regeringen bl.a. att
vikten av att utredningsverksamheten löpande följs
upp och utvärderas.

Utskottet förutsätter att regeringen återkommer i
lämpligt sammanhang, t.ex. i nästa års
kommittéberättelse, och redovisar vilka effekter de
vidtagna åtgärderna har medfört. Utskottet föreslår
att riksdagen lägger årets kommittéberättelse till
handlingarna.

Motion K293 (mp) yrkandena 1-3 innebär att
riksdagen som sin mening skall ge regeringen till
känna vad Riksdagens revisorer anförde i sin
granskning av kommittéväsendet (förs. 1997/98:RR3).
Utskottet ställde sig bakom revisorernas förslag
redan förra året (bet. 1997/98:KU31) och finner
ingen anledning att upprepa ställningstagandet.
Motionen avstyrks således.

Jämställdhetsaspekter i
lagstiftningsarbetet

Kommittéväsendet

Motionen

I motion 1998/99:K19, som väckts av Gudrun Schyman
m.fl. (v) med anledning av kommittéberättelsen,
erinras om att samtliga statliga kommittéer sedan
1994 har omfattats av ett allmänt
jämställdhetsdirektiv, Direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare att redovisa
jämställdhetspolitiska konsekvenser.
Jämställdhetsdirektivet ålade samtliga utredningar
att analysera både det rådande läget när det gällde
jämställdheten inom det aktuella området och
jämställdhetskonsekvenser av de egna förslagen. I
likhet med flera andra direktiv upphörde detta
direktiv att gälla den 1 januari 1999 i samband med
att den nya kommittéförordningen (1998:1474) trädde
i kraft. Den nya kommittéförordningen säger att en
utredning skall "ange" jämställdhetskonsekvenser "om
förslagen i ett betänkande har betydelse för - - -
jämställdheten mellan kvinnor och män". Av ett
mycket radikalt och offensivt jämställdhetsdirektiv
har det alltså blivit några till intet förpliktande
rader i den nya förordningen. Nu ligger det, enligt
motionärerna, på varje enskild kommitté eller
utredare att avgöra om de egna förslagen kommer att
påverka jämställdheten eller inte. Tidigare
förutsattes alla förslag påverka jämställdheten och
utredningen måste motivera undantag från den regeln.

Vidare anför motionärerna att erfarenheten visar
att utredningsväsendet ofta brister i att analysera
nuläge och konsekvenser när det gäller
jämställdheten. Motionärerna föreslår ett
tillkännagivande om att tillföra den nya
kommittéförordningen ett särskilt stycke om
jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det
upphävda jämställdhetsdirektivet (yrkande 1). Vidare
bör regeringen i större utsträckning än tidigare
följa upp utredningsväsendets hantering av
jämställdhetsfrågorna (yrkande 2).

Bakgrund

I 1 kap. 2 § regeringsformen fastslås vissa
grundläggande mål för politiken. Där framhålls i
första stycket att den offentliga makten skall
utövas med respekt för alla människors lika värde
och för den enskilda människans frihet och
värdighet. I paragrafens tredje stycke har ett
element i denna likhetsgrundsats särskilt
framhållits, nämligen jämställdheten mellan könen.
Detta uttrycks som att det allmänna skall
tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter.
Regeln är ett målsättnings- eller programstadgande,
som riktar sig till normgivaren.

Som nämns i motionen finns i den nya
kommittéförordningen (15 §) en bestämmelse om att om
förslagen i ett betänkande har betydelse för
jämställdheten mellan kvinnor och män skall
konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
Därutöver anges i kommittéförordningen (16 §) att
regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka
konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett
betänkande.

I Riksdagens revisorers granskning av
kommittéväsendet kritiserades tekniken med generella
kommittédirektiv (förs. 1997/98:RR3, bet. 1997/98:
KU31 s. 37 f.). Även i rapporter från Statskontoret
och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
har kritik framförts. Revisorerna ansåg att metoden
med generella direktiv, som berörda fackdepartement
inte tagit explicit ställning till, innebär att man
kombinerar en ämnesmässig begränsning av ett uppdrag
med stora och oprecisa krav på det analytiska och
samhällsekonomiska innehållet. Det finns, enligt
revisorerna, skäl att ifrågasätta detta sätt att
utforma kommittéuppdrag. Bättre vore att utgå från
direktiv som innehåller genomtänkta och integrerade
krav på utredningsarbetet. Kraven på
konsekvensanalyser borde preciseras i kommittéernas
egna direktiv. Det är inte acceptabelt att
kommittéerna i första hand arbetar med sina "egna"
direktiv och tar lätt på de generella direktiven.

I en promemoria om den nya kommittéförordningen,
upprättad i Statsrådsberedningen (1998-11-26),
framhålls att de krav som följt av ett antal
generella kommittédirektiv för olika politikområden
förankras och tydliggörs i den nya
kommittéförordningen. Tillsammans med en
kompletterande vägledning i en ny upplaga av
kommittéhandboken bör detta leda till att man i
vanliga kommittédirektiv tar in sådana texter om det
analytiska och samhällsekonomiska innehållet i
kommitténs betänkande som är avpassade för just den
fråga som utredningsuppdraget avser.

Riksdagen har, på konstitutionsutskottets förslag,
gjort ett tillkännagivande om en bättre balans
mellan manliga och kvinnliga ordförande och mellan
manliga och kvinnliga sakkunniga (bet.
1997/98:KU31). Utskottet har vid ett stort antal
tillfällen behandlat kommittéväsendet ur
jämställdhetssynpunkt i sina granskningsbetänkanden
(t.ex. 1996/97:KU25 s. 35-36, bet. 1994/95:
KU30 s. 23-25). Utskottet har understrukit vikten av
att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar och
att målet om en jämn könsfördelning i kommittéerna
uppnås. Som redovisats anför regeringen i
kommittéberättelsen att den för sin del är
uppmärksam på frågan. En fortsatt stark medvetenhet
om vikten av att få fler kvinnliga ordförande och
särskilda utredare bör enligt regeringen leda till
en ytterligare utjämning.

Utskottets bedömning

Utskottet vill understryka vikten av att
jämställdhetskonsekvenser beaktas i kommittéväsendet
liksom i annan statlig verksamhet. Den tidigare
metoden med generella kommittédirektiv har fått
kritik, och det har därför funnits skäl att finna
nya vägar för att tillse att jämställdhetsaspekterna
får vederbörligt utrymme i utredningsväsendet.
Ambitionen skall självfallet vara att
jämställdhetsaspekterna får större genomslag genom
de nya vägar som prövas. Utskottet utgår från att
den vägledning som kommer att ges i den nya upplagan
av Kommittéhandboken framhåller vikten av att
jämställdhetsaspekter beaktas när kommittédirektiv
utarbetas. Utskottet förutsätter att regeringen i
kommande års kommittéberättelse redovisar hur
kommittéhandboken har utformats i denna del samt
vilka resultat vägledningen har givit.

Motion K19 (v) yrkandena 1 och 2 kan mot bakgrund
av det anförda delvis anses tillgodosedd och
avstyrks därmed.

Propositionerna

Motionen

I motion 1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
erinras om att regeringen i ett särskilt beslut har
gett alla statliga kommittéer i uppdrag att anlägga
ett jämställdhetsperspektiv i utredningsarbetet.
Motionärerna ser positivt på detta beslut.
Motionärerna anser dock att regeringen i sina egna
propositioner mer regelmässigt och på ett tydligare
sätt borde redovisa förslagens konsekvenser för
jämställdheten. Riksdagen bör som sin mening ge
regeringen till känna vad som anförs om
jämställdhetsanalys (yrkande 3).

Bakgrund

Som nämnts ovan finns i den nya kommittéförordningen
(15 §) en bestämmelse om att om förslagen i ett
betänkande har betydelse för jämställdheten mellan
kvinnor och män skall konsekvenserna i det avseendet
anges i betänkandet.

Finansministern har i ett skriftligt svar på en
fråga (1998/99:270) från Ulla Hoffmann (v) påpekat
att kommittéförordningen inte omfattar regeringens
propositioner till riksdagen. Finansministern
framhåller i svaret att regeringen emellertid har
ett kollektivt ansvar för att nå målen för
jämställdhetspolitiken och att varje statsråd har
ett ansvar för att främja jämställdhetsperspektivet
inom sitt politikområde. När det gäller den
ekonomiska vårpropositionen, som frågan avsåg,
anförs i svaret att varje minister har ansvar för
att beakta och synliggöra jämställdhetsperspektivet.

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat
motioner om en övergripande tilläggsbestämmelse i
riksdagsordningen om jämställdhetsperspektivet.
Utskottet har då hänvisat till stadgandet i 1 kap. 2
§ regeringsformen tredje stycket om att det allmänna
skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter.
Utskottet har också konstaterat att om regeringen
skulle lägga fram en proposition utan någon
jämställdhetsanalys kan riksdagen ställa regeringen
till svars för detta (bet. 1997/98:KU5 s. 14-15,
1997/98:KU29 s. 10-12). I betänkande 1997/98:KU5
avgav Vänsterpartiets representant en reservation,
och i betänkande 1997/98:KU29 avgav Vänsterpartiets
och Miljöpartiets representanter en gemensam
reservation. Riksdagen har följt utskottet.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att genom
målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen
har jämställdheten mellan könen upphöjts till en
grundläggande statsrättslig norm, som skall ligga
till grund för de politiska beslutens innehåll. Som
utskottet tidigare har påpekat kan riksdagen om
regeringen skulle lägga fram en proposition utan
någon jämställdhetsanalys ställa regeringen till
svars för detta. Motion N335 (v) yrkande 3 avstyrks.

Könsuppdelad statistik

Motionen

I motion 1998/99:N335 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
hävdas att om man vill jämföra kvinnors och mäns
situation i de regioner som har en stor utflyttning
eller låg förvärvsfrekvens stöter man på betydande
svårigheter. I motionen, som rör regionalpolitik,
framförs stark kritik mot att Näringsdepartementet
inte redovisar på vilket sätt mäns och kvinnors
levnadsförhållanden skiljer sig åt. En icke
könsuppdelad statistik riskerar att skapa underlag
för "könsblinda" politiska förslag som inte tar
hänsyn till den inbyggda bristen på jämställdhet
mellan män och kvinnor. Det är, enligt motionen,
viktigt att all statistik är könsuppdelad i
regeringens propositioner. Riksdagen bör som sin
mening ge regeringen till känna vad som anförts om
könsuppdelad statistik (yrkande 2).

Bakgrund

Arbetsmarknadsutskottet har behandlat en motion (v)
där det påpekades att budgetpropositionens
redovisningar av antalet sysselsatta i olika
näringsgrenar inte är uppdelade på kön. Det är,
påpekade arbetsmarknadsutskottet, inte givet att en
sådan könsuppdelad redovisning i alla lägen är den
mest lämpliga, men i princip vore en sådan
redovisning ändå förenlig med de generella
strävandena. Arbetsmarknadsutskottet var inte berett
att uttala sig för att det skulle finnas ett
generellt sådant behov, men utgick från att
regeringen fortsättningsvis skulle komma att ta
ställning till statistikens utformning med särskilt
beaktande av jämställdhetssynpunkter. Den aktuella
motionen avstyrktes. Vänsterpartiets representant
reserverade sig till förmån för motionen (bet.
1997/98:AU10 s. 21-22). Riksdagen följde utskottet.

I ett brev (1999-01-27) från statssekreteraren i
Statsrådsberedningen och statssekreteraren med
ansvar för jämställdhetsfrågor till samtliga
statssekreterare påminns om det ansvar som varje
minister har att synliggöra och beakta
jämställdhetsperspektivet i den ekonomiska
vårpropositionen. I brevet anges att de som arbetar
med vårpropositionen bl.a. skall beakta att
statistik och andra fakta skall redovisas
könsuppdelat.

I statsbudgeten för 1999 anvisades 2 miljoner
kronor till Statistiska centralbyrån (SCB) för
utveckling av bl.a. lönestatistik inriktad på
kvinnor och män. Vid de fördelningspolitiska
fördelningsanalyser som utförs av
Finansdepartementets fördelningspolitiska enhet sker
rutinmässigt redovisning med uppdelning på kön.

Riksdagen har i ett tillkännagivande begärt att
regeringen redovisar hur arbetet med analyserna av
fördelningen av den ekonomiska välfärden
fortskrider. Jämställdhetsaspekterna är en av de
frågor som analyseras i regeringens arbete (bet.
1998/99:FiU2, rskr. 85).

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit
åtgärder för att den statistik som tas fram är
könsuppdelad. Utskottet förutsätter att regeringen,
när så är påkallat, redovisar könsuppdelad statistik
för riksdagen.

Utskottet finner inte någon riksdagens
åtgärd påkallad med anledning av motion
N335 (v) yrkande 2 som därmed avstyrks.

Inrättandet av ett utredningsdepartement

Motionen

I motion 1998/99:K337 av Ulla Hoffmann och Britt-
Marie Danestig (båda v) påpekas att det har
framförts kritik mot de utredningar som görs av
bl.a. Finansdepartementet. Motionärerna delar
kritiken. Att samla alla utredningar under ett tak i
ett utredningsdepartement skulle innebära
besparingar genom att kvaliteten på utredningarna
skulle bli jämn och det skulle därför inte bli
nödvändigt med så många fortsatta utredningar.
Motionärerna föreslår att riksdagen ger regeringen i
uppdrag att utreda inrättandet av ett
utredningsdepartement.

Bakgrund

Enligt 7 kap. 1 § regeringsformen fördelar
regeringen ärendena mellan departementen. Vilka
departement som finns och den närmare fördelningen
av ärenden mellan dem framgår av instruktionen för
Regeringskansliet (SFS 1996:1515). Instruktionen är
en förordning som således regeringen beslutar om.
Konstitutionsutskottet har uttalat att riksdagen bör
vara ytterst återhållsam med att uttala sig eller på
annat sätt söka påverka regeringen i fråga om hur
den skall organisera sitt arbete (bet. 1998/99:KU1,
s. 20).

Som nämnts ovan har en ny organisation,
Kommittéservice, inrättats i Regeringskansliet.
Kommittéservice svarar för ett komplett
administrativt stöd till kommittéväsendet. Det
administrativa stödet till kommittéerna har
härigenom utökats och getts fastare former. Därmed
ges möjligheter till kvalitets- och tidsvinster för
utredningarnas del och dessutom avlastas
departementen vissa administrativa uppgifter.

Utskottets bedömning

Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit
åtgärder för att stärka det administrativa stödet
till kommittéväsendet. Vidare vill utskottet erinra
om att det ankommer på regeringen själv att närma
organisera sitt arbete.

Motion K337 (v) avstyrks därmed.

Källhänvisningar i Statens offentliga
utredningar

Motionen

I motion 1998/99:K279 av Tuve Skånberg och Holger
Gustafsson (båda kd) erinras om att Statens
offentliga utredningar (SOU) utgör betydelsefulla
faktakällor och beslutsunderlag i det offentliga
Sverige. SOU har sin viktigaste, men inte enda,
funktion som faktaunderlag för politiska beslut. SOU
används också mycket av journalister, gymnasister,
intresserad allmänhet, och även, beroende på ämnet,
av forskare. I ett avseende brister dock de allra
flesta utredningar: de har ingen eller otillräcklig
källhänvisning. Inte ens litteraturlista är allmän i
utredningarna. Motionärerna begär ett
tillkännagivande till regeringen om att
källhänvisningar skall ingå i Statens offentliga
utredningar.

Bakgrund

Inom Statsrådsberedningen har utarbetats en handbok
för dem som arbetar i utredningar som omfattas av
kommittéförordningen. I Kommittéhandboken, Ds
1992:99, sägs följande beträffande källhänvisningar:

Betänkandena innehåller normalt dokumentation i form
av källhänvisningar i text, figurer och fotnoter.
Genom att i anslutning till bilagorna införa en
litteraturförteckning som upptar de bibliografiska
data som behövs för att läsaren skall kunna
identifiera källorna, kan hänvisningarna i text,
figurtexter och fotnoter förenklas avsevärt.

I en bilaga till Kommittéhandboken ges sedan exempel
på hur en bibliografisk uppställning kan utformas.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet avstyrkte under riksmötet 1997/98 vid två
tillfällen motioner med motsvarande innehåll (bet.
1997/98:KU5, 1997/98:KU29). Utskottet hänvisade
därvid till Kommittéhandbokens anvisningar om
källhänvisningar i Statens offentliga utredningar
och ansåg inte att någon riksdagens åtgärd med
anledning av motionen var påkallad.

Utskottets bedömning

Utskottet vidhåller sin tidigare inställning och
avstyrker motion K279 (kd).

Lagstiftningen och den kommunala
självstyrelsen

Motionen

I motion 1998/99:K206 av Marietta de Pourbaix-Lundin
(m) anförs att det är dags att på allvar bestämma
sig för om man i Sverige skall ha en lokal politisk
nivå eller inte. Om utgångspunkten är att man även
framöver skall ha en kommunnivå med
kommunalpolitiker, som har något utrymme att fatta
lokalt varierade och lokalt förankrade beslut, kan
inte riksdag och regering fortsätta att via
lagstiftning detaljstyra både vad kommunerna skall
ha för verksamhet och hur den skall utformas och
bedrivas. Enligt motionären har flera märkliga
beslut som klart inskränker det kommunala
självstyret tagits de senaste åren och flera tycks
vara på väg. Frågan är hur kommunalpolitiker skall
kunna få utrymme att göra nödvändiga
omstruktureringar av den kommunala verksamheten när
allt är obligatoriskt och styrt via lagstiftning.

Enligt motionen bör alla kommande regeringsförslag
som berör kommunal verksamhet innehålla en
redovisning av på vilket sätt den kommunala
självstyrelsen påverkas (yrkande 1). Vidare bör en
genomgång av befintlig lagstiftning göras i syfte
att vidta sådana ändringar som på berörda områden
återupprättar den kommunala självstyrelsen (yrkande
2).

Bakgrund

I regeringsformen sägs att det i riket finns
primärkommuner och landstingskommuner, att
beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar (1 kap. 7 §) och att det för den
offentliga förvaltningen finns både statliga och
kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §).
Vidare har i regeringsformens kapitel om
rättskipning och förvaltning angetts att
förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun (11 kap.
6 §).

Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform
underströks att den kommunala självstyrelsen utgör
en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet.
1973:KU26 s. 39). Uttrycket för detta är
regeringsformens portalparagraf där det sägs att den
svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett
representativt och parlamentariskt statsskick och
genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 §).

I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen om
kommunal självstyrelse genom 1 kap. 1 § där det
anges att kommuner och landsting på den kommunala
självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som
anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I
förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.
23) framhålls att det i grunden handlar om en
princip för relationen mellan staten och den
kommunala nivån. Den kommunala självstyrelsen kan
dock enligt propositionen aldrig vara total.
Regeringsformen ger sålunda stöd för att riksdagen
genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och
landstingens organisation och verksamhetsformer och
för den kommunala beskattningen. Graden av
självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för
samverkan mellan staten och den kommunala sektorn,
heter det i propositionen.

Regeringen beslutade i augusti 1995 att tillkalla en
parlamentarisk kommitté med huvuduppgift att
analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen
och beskattningsrätten och dess förhållande till
grundlagsbestämmelserna. Kommittén har i september
1996 överlämnat betänkandet Den kommunala
självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129).
Kommittén har funnit att ett kommunalt
självstyrelseansvar bör utgöra en betydelsefull
faktor vid avvägningen av ansvarsfördelningen mellan
statliga och kommunala organ, och att en allmän
strävan bör vara att så långt det är möjligt låta
offentliga beslut fattas så nära medborgarna som
möjligt. För att säkerställa att konsekvenserna för
den kommunala självstyrelsen av olika typer av
åtgärder blir föremål för så noggranna överväganden
som är önskvärt föreslår kommittén att
regeringsformen kompletteras med en föreskrift om
att principen om kommunal självstyrelse skall
tillmätas särskild betydelse vid all normgivning som
rör kommunerna och landstingen. Med en sådan
bestämmelse säger sig kommittén vilja dels ge
uttryck för betydelsen av att offentliga beslut
fattas så nära medborgarna som möjligt, dels markera
vikten av att självstyrelseintressena alltid beaktas
i normgivningssammanhang. I samma syfte föreslår
kommittén att väsentliga bestämmelser om kommuner
och landsting samlas i ett särskilt kapitel i RF. I
betänkandet görs också under rubriken Debatten om
den kommunala självstyrelsen (avsnitt 4) en
genomgång av viss lagstiftning som föranlett debatt
om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd.
Kommitténs förslag har hittills inte föranlett något
förslag till riksdagen.

I den nya kommittéförordningen finns en bestämmelse
(15 §) om att om förslagen i ett betänkande har
betydelse för den kommunala självstyrelsen skall
konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.

Tidigare riksdagsbehandling

En motion med motsvarande innehåll behandlades i
betänkande 1997/98:
KU5. Utskottet ansåg att regeringens beredning av
betänkandet om den kommunala självstyrelsen och
grundlagen bör avvaktas. Vidare påpekade utskottet
att alla utredningsbetänkanden som behandlar
kommunala eller landstingskommunala
verksamhetsområden skall innehålla en bedömning av
vilka effekter kommitténs förslag medför för den
kommunala självstyrelsen. Motionen avstyrktes.
Riksdagen följde utskottet.

I betänkande 1997/98:KU29 behandlades motioner om
respekt för kommunal självstyrelse respektive stärkt
kommunal självstyrelse. Utskottet vidhöll sin
uppfattning att beredningen i Regeringskansliet av
betänkandet om den kommunala självstyrelsen och
grundlagen bör avvaktas innan riksdagen tar
ställning till frågan om stärkt kommunal
självstyrelse. Motionerna avstyrktes.
Representanterna för Moderata samlingspartiet
respektive Miljöpartiet reserverade sig. Riksdagen
följde utskottet.

Utskottets bedömning

Som redovisats ovan finns i den nya
kommittéförordningen en bestämmelse (15 §) om att om
förslagen i ett betänkande har betydelse för den
kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det
avseendet anges i betänkandet. Utskottet finner inte
någon riksdagens åtgärd påkallad och avstyrker
därmed motion K206 (m) yrkande 1.

Utskottet vidhåller sin uppfattning att beredningen
i Regeringskansliet av betänkandet om den kommunala
självstyrelsen och grundlagen bör avvaktas innan
riksdagen tar ställning till frågan om stärkt
kommunal självstyrelse. Motion K206 (m) yrkande 2
avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kommittéberättelsen

att riksdagen lägger skrivelse 1998/99:103
Kommittéberättelse 1999 till handlingarna,

2. beträffande kommittéväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K293 yrkandena 1-3,

3. beträffande jämställdhetsaspekter i
kommittéväsendet

att riksdagen avslår motion 1998/99:K19,

res. 1 (v, fp, mp)

4. beträffande jämställdhetsaspekter i
propositionerna

att riksdagen avslår motion 1998/99:N335 yrkande 3,

res. 2 (v, fp, mp)

5. beträffande könsuppdelad statistik

att riksdagen avslår motion 1998/99:N335 yrkande 2,

res. 3 (v, c, fp, mp)

6. beträffande inrättandet av ett
utredningsdepartement

att riksdagen avslår motion 1998/99:K337,

7. beträffande källhänvisningar i Statens
offentliga utredningar

att riksdagen avslår motion 1998/99:K279,

8. beträffande lagstiftningen och den
kommunala självstyrelsen

att riksdagen avslår motion 1998/99:K206.

res. 4 (m)

Stockholm den 20 april 1999

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran
Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger
René (m), Kerstin Kristiansson (s), Tommy Waidelich
(s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd),
Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa
Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel
Nisser (m) och Britt-Marie Lindkvist (s).

Reservationer

1. Jämställdhetsaspekter i kommittéväsendet
(mom. 3)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager
(mp) och Helena Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8
börjar med "Utskottet vill understryka" och på s. 9
slutar med "och avstyrks därmed" bort ha följande
lydelse:

Utskottet noterar att den nya kommittéförordningen
säger att en utredning skall "ange"
jämställdhetskonsekvenser "om förslagen i ett
betänkande har betydelse för - - - jämställdheten
mellan kvinnor och män". Detta innebär en klar
försämring jämfört med det tidigare generella
jämställdhetsdirektivet. Jämställdhetsdirektivet
ålade samtliga utredningar att analysera både det
rådande läget när det gällde jämställdheten inom det
aktuella området och jämställdhetskonsekvenser av de
egna förslagen. Med den nya förordningen ligger det
på varje enskild kommitté eller utredare att avgöra
om de egna förslagen kommer att påverka
jämställdheten eller inte. Tidigare förutsattes alla
förslag påverka jämställdheten, och utredningen
måste motivera undantag från den regeln.

Den vägledning som kan komma att ges i
Kommittéhandboken för att främja
jämställdhetsaspekter i kommittéväsendet har sin
roll att spela, men kan inte uppväga kravet på att
kommittéförordningen tillförs ett särskilt stycke om
jämställdhetsaspekter med samma innebörd som det
upphävda jämställdhetsdirektivet. Ett sådan
bestämmelse bör således införas i
kommittéförordningen.

Utskottet vill vidare framhålla vikten av att
regeringen i större utsträckning än tidigare följer
upp utredningsväsendets hantering av
jämställdhetsfrågorna.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av
motion K19 (v) yrkandena 1 och 2 som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha
följande lydelse:

3. beträffande jämställdhetsaspekter i
kommittéväsendet

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K19 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

2. Jämställdhetsaspekter i propositionerna
(mom. 4)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager
(mp) och Helena Bargholtz (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10
börjar med "Utskottet kan konstatera" och slutar med
"yrkande 3 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet har ovan framhållit vikten av att
jämställdhetsaspekter beaktas i kommittéväsendet.
Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen i
de egna propositionerna mer regelmässigt och på ett
tydligare sätt än i dag redovisar förslagens
konsekvenser för jämställdheten.

Utskottet anser att riksdagen med anledning av
motion N335 (v) yrkande 3 som sin mening bör ge
regeringen till känna vad utskottet anfört om
jämställdhetsanalys i propositioner.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:

4. beträffande jämställdhetsaspekter i
propositionerna

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:N335 yrkande 3
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

3. Könsuppdelad statistik (mom. 5)

Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager
(mp), Åsa Torstensson (c) och Helena Bargholtz (fp)
anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11
börjar med "Utskottet kan konstatera" och slutar med
"som därmed avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill framhålla att en icke könsuppdelad
statistik riskerar att skapa underlag för
"könsblinda" politiska förslag som inte tar hänsyn
till den inbyggda bristen på jämställdhet mellan män
och kvinnor. Utskottet delar motionärernas
uppfattning att det är viktigt att all statistik i
regeringens propositioner är könsuppdelad.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av
motion N335 (v) yrkande 2 som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha
följande lydelse:

5. beträffande könsuppdelad statistik

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:N335 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

4. Lagstiftningen och den kommunala
självstyrelsen (mom. 8)

Per Unckel, Inger René, Nils Fredrik Aurelius och
Per-Samuel Nisser (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14
börjar med "Som redovisats ovan" och på s. 15 slutar
med "yrkande 2 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärens uppfattning att den
kommunala självstyrelsen är i fara. En rad förslag
har förts fram på senare tid, vilka alldeles
uppenbart inskränker kommunernas rätt till
självstyrelse. Förutom det nu gällande systemet för
inomkommunal skatteutjämning kan nämnas
socialtjänstlagen som numera innehåller en riksnorm
för socialbidrag där staten fastställt normen utan
hänsyn till medborgarnas verkliga
levnadsförutsättningar i de olika kommunerna. Det är
naturligtvis av största vikt att regeringen
respekterar den kommunala självstyrelsen i
lagstiftningsarbetet och redovisar sina överväganden
mot bakgrund av grundlagens portalparagraf om
kommunal självstyrelse.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av
motion K206 (m) yrkandena 1 och 2 som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 8 bort ha
följande lydelse:

8. beträffande lagstiftningen och den
kommunala självstyrelsen

att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K206
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.