Lag om tillfälliga bilförbud

Betänkande 1990/91:TU4

Trafikutskottets betänkande 1990/91:TU04

Lag om tillfälliga bilförbud

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• 4. Hemställan
• Reservationer

1990/91
TU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas och tillstyrks en proposition med
förslag till en lag om bemyndigande för regeringen att meddela
föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda
person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då
luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer,
bemyndigas också enligt förslaget meddela närmare föreskrifter
om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om
hur föroreningarna skall mätas.
I två m-motioner yrkas avslag på propositionen med
framhållande av bl.a. att personbilstrafiken utgör ett allt
mindre miljöproblem i takt med att antalet bilar med katalysator
för avgasrening ökar. Utskottet avstyrker yrkandena.
M-ledamöterna reserverar sig.
I en v-motion föreslås att kommunerna utan bemyndigande av
regeringen skall kunna meddela föreskrifter om tillfälliga
bilförbud och att kommunerna själva skall kunna fastställa de
villkor som skall gälla för att ett förbud skall kunna komma i
fråga. Utskottet avstyrker motionen. V-ledamoten reserverar sig.
Mp-ledamoten behandlar frågan i ett särskilt yttrande.
Utskottet avstyrker också en mp-motion, enligt vilken
regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till
miljökvalitetsnormer för luftföroreningar. Mp-ledamoten
reserverar sig.
Slutligen avstyrker utskottet yrkanden i en m- och en
fp-motion om att regeringen skall återkomma till riksdagen med
förslag till kompletteringar av det nu framlagda förslaget.
Kompletteringarna skulle innebära föreskrifter om åtgärder mot
luftföroreningar från bl.a. värmeanläggningar, sopförbränning
och vissa industrier. M- och fp-ledamöterna reserverar sig.

Propositionen

Regeringen (kommunikationsdepartementet) föreslår i
proposition 1989/90:143 att riksdagen antar ett förslag till en
lag om tillfälliga bilförbud.
Vidare bereds riksdagen tillfälle att ta del av vad i
propositionen under avsnitt 3 har anförts om den ytterligare
författningsregleringen.
Lagförslaget har tagits in som bilaga 2 till detta
betänkande.

I propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen
att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt
förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i
situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot
människors hälsa.
För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör
akuta hälsorisker föreslås att regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer skall utfärda närmare föreskrifter.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.

Motionerna

1989/90:T51 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till ett system med
bindande miljökvalitetsnormer i enlighet med vad som anförts i
motionen.

1989/90:T52 av Kenth Skårvik m.fl. (fp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag om kompletterande
åtgärder i enlighet med vad som anförts i motionen.

1989/90:T53 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar avslå regeringens proposition.

1989/90:T54 av Rolf Clarkson m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen
med ett komplett förslag, avsett att ersätta det nu framlagda,
som behandlar de verkliga problemen i form av bl.a. utsläpp från
värmeanläggningar, sopförbränning och industrier.

1989/90:T55 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att
riksdagen beslutar att 1 § förslaget till lag om tillfälliga
bilförbud skall ha följande lydelse:
Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot
trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen,
om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för
dem som vistas där.

Yttrande från annat utskott

Konstitutionsutskottet har avgivit ett yttrande
(1989/90:KU10y) över propositionen och två av motionerna.
Yttrandet har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande.

Utskottet

1. Propositionen

I propositionen föreslås en lag om tillfälliga bilförbud inom
vissa områden vid svåra luftföroreningar. Lagen innehåller tre
paragrafer och föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Enligt
1§ får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en
kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med
person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om
luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem
som vistas där. I 2§ bemyndigas regeringen att meddela närmare
föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta
hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Regeringen
får enligt paragrafen också överlåta åt förvaltningsmyndighet
att meddela sådana föreskrifter. Om någon kör ett fordon i strid
mot förbud enligt lagen, får polisen enligt 3§ hindra fortsatt
färd.
Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som --
till skillnad från det nu föreliggande -- hade granskats av
lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika sätt. Det
förslag som remitterades till lagrådet består av 24 paragrafer.
Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får förbjuda trafik
med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen
(förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta
hälsorisker för dem som vistas där. Kommunfullmäktige skall anta
en beredskapsplan, som skall ange förbudsområdena och de
åtgärder som kommunen skall vidta för att lindra de negativa
effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen skall vidare ange
förbudets omfattning och vilken trafik som, utöver vad som
följer av lagen, skall undantas från förbudet. En av
förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har
antagit en beredskapsplan.
I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av
lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande förbud
blir att anse som förvaltningsbeslut och inte som normgivning.
Under denna förutsättning kan riksdagen enligt lagrådet stödja
sig på 8 kap. 5§ regeringsformen, som avser föreskrifter
rörande bl.a. kommunernas befogenheter och åligganden. Blir det
däremot fråga om normgivning, måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7
och 11§§ regeringsformen i stället bemyndiga regeringen att
utfärda föreskrifter i ämnet samt medge att regeringen överlåter
åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser.
Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i remissen.
Vid sin bedömning utgick lagrådet från uttalanden som gjordes i
förarbetena till regeringsformen om innebörden av kravet på att
en norm skall ha en generell tillämpbarhet. Lagrådet hänvisade
därvid till ett uttalande av departementschefen enligt vilket en
lag får anses uppfylla dessa förutsättningar, "om den exempelvis
avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av
handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt
berör en i allmänna termer bestämd krets av personer". Enligt
lagrådet var det ofrånkomligt att de i ärendet aktuella
förbudsbesluten utgör normgivning i regeringsformens mening
enligt det citerade motivuttalandet. I fråga om
beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a. förutsätts i
väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som kommer att
beröras av förbudet. Lagrådet fann att även beredskapsplanerna
innefattar normgivning. Lagrådets slutsats blev att
lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I det
läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att närmare
granska lagförslaget.
Propositionen innehåller en tämligen omfattande
argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen
(s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets
ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör
normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är
alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och
hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna,
och han menar att man alltså inte kan säga att den ena
tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra
inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta
ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att
lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny
lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt
departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga
bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för
polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett
bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.
De föreskrifter som avses meddelas i förordning bör enligt
propositionen i huvudsak motsvara 3--21§§ samt 23 och 24§§ i
det till lagrådet remitterade lagförslaget, vilket jämte
lagrådets yttrande är fogat till propositionen (bilagorna 4 och
5). Enligt föredragande departementschefen bör det av
föreskrifterna bl.a. framgå att rätten att tillgripa bilförbud
inledningsvis begränsas till Göteborgs kommun. På s. 18--26 i
propositionen lämnas en redogörelse för ett antal särskilda
frågor som enligt departementschefen bör beaktas när
föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas.
Vidare berörs i denna del av propositionen mera allmänt hur de
tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kommunerna. Redogörelsen
lämnas under följande rubriker: Förbudsområden och undantag från
förbud, Beredskapsplan, Samrådsförfarande och utställande av
planförslag, Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande,
Överklaganden och Resursfrågor.
När det gäller frågan om det nya lagförslaget bör remitteras
till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser
som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets
granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att hindra
fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

2. Yttrande av konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har yttrat sig över propositionen och
två av motionerna, T52 (fp) och T54 (m). I båda dessa motioner
framhålls bl.a. att propositionens lagförslag borde ha granskats
av lagrådet. I den förstnämnda motionen framhålls vidare att
trafikutskottet bör inhämta lagrådets yttrande.
Konstitutionsutskottet, som begränsar sitt yttrande till
frågor som direkt berör utskottets beredningsområde, framhåller
att den författningstekniska lösning som på lagrådets inrådan
föreslås i propositionen väl överensstämmer med det sätt som
regleringar brukar genomföras på trafikens område.
Konstitutionsutskottet har inga erinringar mot propositionens
lagförslag.
Vad gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas över
propositionens lagförslag framhåller konstitutionsutskottet,
liksom regeringen, att 1 och 2§§ i förslaget faller utanför
lagrådets i regeringsformen bestämda granskningsområde. I
sammanhanget bör också beaktas -- fortsätter utskottet -- att
paragraferna har utformats i överensstämmelse med lagrådets
synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3§ i lagförslaget om
polisens rätt att hindra fortsatt färd anser
konstitutionsutskottet, i likhet med vad som anförs i
propositionen, att en förnyad lagrådsgranskning inte är
erforderlig för ärendets fortsatta beredning.

3. Trafikutskottets ställningstaganden

Trafikutskottet, för sin del, gör ingen annan bedömning än
konstitutionsutskottet i de frågor som dess yttrande avser.

I motion T53 (m) yrkas avslag på propositionen.
I motion T54 (m) yrkas, såvitt nu är i fråga, att riksdagen
uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen med ett
komplett förslag som ersätter det nu framlagda.
I den förstnämnda motionen framhålls att biltrafiken blir
ett allt mindre miljöproblem i takt med att andelen nya
personbilar, försedda med utrustning för avgasrening, dag för
dag ökar. De siffror om utsläpp från biltrafiken i Stockholm och
Göteborg som återges i propositionen och som bildar underlag för
regeringens förslag är från år 1985 och därmed inte aktuella.
Motionärerna finner det vidare anmärkningsvärt att busstrafik
enligt regeringens intentioner skall tillåtas vid ett bilförbud.
En modern personbil med katalysator släpper ut 0,32g kväveoxid
per personkilometer, medan en linjebuss i medeltal släpper ut
1,4g per personkilometer. För att komma till rätta med
vägtrafikens miljöproblem krävs andra åtgärder än den av
regeringen föreslagna, betonar motionärerna. Sålunda bör en
snabbare förnyelse av bilparken stimuleras. Vidare måste ett
miljövänligt kollektivt trafiksystem fungera så väl att det blir
attraktivt för bilresenärerna. Förbud och tvång måste undvikas.
Därför måste också låsningar i form av offentliga monopol och
brist på kundanpassning m.m. försvinna.
Även i motion T54 (m) framhålls att bilavgasernas andel av
luftföroreningarna stadigt minskar i takt med att de
katalysatorrenade bilarna blir fler och fler. Propositionens
förslag kommer knappast att få någon effekt -- säger
motionärerna -- vare sig till det bättre eller sämre. Likafullt
kan det få oönskade konsekvenser på så sätt att allmänheten
förleds att tro att verkningsfulla åtgärder faktiskt har
vidtagits. Det föreliggande förslaget måste betraktas som
ofullständigt snarare än felaktigt.
Departementschefen hänvisar till en faktaredovisning på
s.7--11 i propositionen och framhåller att den allmänna
kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala
utsläppen av luftföroreningarna och dessa föroreningars negativa
inverkan på människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt
underlag för hans förslag till åtgärder. Utskottet delar denna
uppfattning och finner det för sin del angeläget att lagregler
införs som gör det möjligt att införa tillfälliga och lokalt
begränsade bilförbud. Det i propositionen framlagda lagförslaget
synes väl ägnat att tjäna som utgångspunkt för överväganden om
den närmare utformningen av en sådan lagstiftning. Utskottet kan
sålunda inte ställa sig bakom kraven på ett avslag på
propositionen, varför yrkandena härom avstyrks. I likhet med
departementschefen vill utskottet understryka att ett
tillfälligt bilförbud endast bör få tillgripas i direkta
nödsituationer.
Departementschefen framhåller att katalytisk avgasrening och
skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar kommer att få stora
positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av en
mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på
fordon samt hur den nya tekniken för avgasrening sköts och
underhålls. Det kan inte uteslutas -- fortsätter
departementschefen -- att en lagstiftning som ger möjlighet att
besluta om tillfälliga bilförbud kan behövas också en bit in på
2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad av att man
under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra
luftföroreningar vid enstaka tillfällen. Utskottet instämmer i
dessa uttalanden.

I motion T55 (vpk) framställs ett yrkande om utformningen av
det av regeringen framlagda lagförslaget. Motionärerna vill
att inte bara Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så
önskar, skall kunna utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare vill
motionärerna att alla kommuner själva skall ha rätt att
fastställa de villkor som skall gälla för att ett förbud skall
kunna komma i fråga. 1§ bör enligt motionen ha följande
lydelse:
Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud
mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av
kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta
hälsorisker för dem som vistas där.

Lagrådet har, som nämnts inledningsvis, med hänvisning till
regeringsformen avstyrkt ett lagförslag som, i likhet med
motionens, innebar att riksdagen bemyndigade kommunerna att
besluta om tillfälliga bilförbud. Regeringen har i det
lagförslag den nu framlägger beaktat lagrådets kritik. En kommun
kan sålunda enligt 1§ i det nu föreliggande regeringsförslaget
meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud endast efter
regeringens bemyndigande. Utskottet har ingen annan uppfattning
i frågan än lagrådet.
Vidare finner utskottet det för sin del angeläget att
likvärdiga kriterier används i olika delar av landet vid
bedömningen när luftföroreningar innebär akuta risker för
människors hälsa. Utformningen av 2 § i det av regeringen nu
framlagda lagförslaget synes väl ägnad att säkerställa att så
sker. Kravet i v-motionen, att alla kommuner själva skall ha
rätt att bestämma de grundläggande förutsättningar som skall
gälla för att ett tillfälligt bilförbud skall kunna komma i
fråga, synes även innebära ett krav på att 2 § skall utgå.
Utskottet kan för sin del inte ställa sig bakom motionärernas
krav.
Av det anförda följer att utskottet avstyrker motionen.
Regeringens lagförslag i här berörda delar och även i övrigt
tillstyrks.

I motion T51 (mp) framhålls att regeringens förslag inte
innehåller några miljökvalitetsnormer. Däremot föreslås --
säger motionärerna -- att kommunerna själva skall få besluta då
förbud skall tillämpas. Därmed öppnas fältet för ett avsevärt
godtycke. För att förhindra ett sådant godtycke föreslår
regeringen att förordning och föreskrifter utfärdas och att ett
omfattande samrådsförfarande kommer till stånd. Detta leder i
praktiken till att det blir svårt att tillämpa den nya
möjligheten till förbud mot biltrafik då miljön så motiverar.
Därmed tas också udden av förslaget. Motionärerna vill att
miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar. Sådana
normer skall ha karaktären av gränsvärden. Överskridanden skall
medföra ett straffsanktionerat tvång för kommunerna att vidta
direkta åtgärder i syfte att snabbt underskrida gränsvärdet.
Samtidigt måste kommunerna ges rätten att begränsa såväl
biltrafiken som andra utsläpp av luftföroreningar. Sådana andra
källor till luftföroreningar kan vara industrier och
energianläggningar. Regeringen bör skyndsamt återkomma med ett
sådant förslag till riksdagen.
2 § i regeringens lagförslag innebär att regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare
föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta
hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Syftet med
detta stadgande är, som nämnts, att säkerställa att likvärdiga
kriterier används vid bedömningen när luftföroreningar innebär
akuta risker för människors hälsa. Därmed torde också
motionärernas krav på miljökvalitetsnormer få anses till
väsentlig del tillgodosett.
Vad gäller kravet på att regeringen skall återkomma till
riksdagen med förslag om rätt för kommunerna att ingripa mot
andra luftföroreningar än biltrafikens vill utskottet hänvisa
till vad som sägs i propositionen om kommunernas arbetsuppgifter
på miljöområdet. Departementschefen framhåller att dessa
uppgifter under senare tid har breddats markant och att flera
kommuner genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder också påtagit
sig ett större ansvar än vad gällande lagstiftning många gånger
krävt. Nämnderna deltar aktivt i den fysiska riksplaneringen
samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar
miljövårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden,
samarbetar med länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta
på eget initiativ upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har
varit positiv och inneburit att kommunerna numera utför en stor
del av samhällets miljövårdsarbete. Vidare erinras i
propositionen om att miljö- och hälsoskyddsnämnderna numera är
tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen (1969:387) i fråga
om verksamheter som är anmälningspliktiga och andra verksamheter
som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun
att ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter.
Även utskottet ser med tillfredsställelse på det kommunala
engagemanget i miljövårdsarbetet. Den nya lagen torde, som
departementschefen framhåller, skapa ökade förutsättningar för
en kommunal luftvårdsplanering och en förbättrad samordning av
plan- och miljövårdsfrågorna. Vad utskottet nu anfört synes även
det ägnat att i väsentlig mån tillgodose syftet med motionen.
Utskottet finner följaktligen inte någon riksdagens åtgärd
erforderlig med anledning av motionen och avstyrker densamma.
Vad departementschefen i motsvarande delar anfört om den
ytterligare författningsregleringen bör riksdagen enligt
utskottets mening lämna utan erinran.

I motionerna T52 (fp) och T54 (m) begärs förslag av
regeringen om vissa kompletterande åtgärder.
I den förstnämnda motionen säger sig motionärerna kunna
godta regeringens nu föreliggande förslag som ett första steg.
Förslaget är emellertid enligt motionärerna inte
tillfredsställande utformat och behöver därför kompletteras. Den
främsta invändningen är att förslaget är så krångligt att det
finns stor risk att det blir verkningslöst. Trafikförbud botar
ju dessutom bara symptomen, medan grundorsakerna måste åtgärdas
genom avgasrening av värmepannor, motorer m.m. och en vettig
trafikplanering.
I motion T54 (m) yrkas att riksdagen uppdrar åt regeringen
att återkomma till riksdagen med ett komplett förslag, som
ersätter det nu framlagda, och som behandlar de verkliga
problemen i form av bl.a. utsläpp från värmeanläggningar,
sopförbränning och industrier. Förslaget är utformat efter
internationella förebilder -- säger motionärerna -- som också
redovisas i propositionen. Det innehåller emellertid inte den
verkningsfulla delen av dessa åtgärder. Av någon anledning har
regeringen valt att lägga fram ett förslag som endast innehåller
de åtgärder som har den minsta effekten, om ens någon, och som i
andra länder vidtas först när andra mer verkningsfulla åtgärder
inte visat sig tillräckliga.
I propositionen betonas att regeringens förslag inte innebär
att den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet som
nu pågår på många håll skall stanna av. Tillräckliga resurser
bör i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän och
permanent sänkning av luftföroreningarna. Sådana åtgärder kan
genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen (1969:387). Det
uttredningsarbete som propositionen grundas på har också gått ut
på att ta fram ett samlat underlag för sådana åtgärder.
Möjligheten att besluta om tillfälliga förbud innebär inte
heller någon begränsning av tillämpningsområdet för lagstiftning
med syfte att långsiktigt motverka luftföroreningar. Förbuden är
inte avsedda att ersätta åtgärder enligt t.ex. miljöskyddslagen
eller hälsoskyddslagen (1982:1080).
Departementschefen framhåller särskilt att ett tillfälligt
bilförbud är avsett endast för direkta nödsituationer. Vidare
är, som nämnts, syftet med 2 § i regeringens lagförslag att
likvärdiga kriterier skall användas vid bedömningen när
luftföroreningarna innebär akuta risker för människors hälsa.
För att ett förbud skall kunna komma i fråga måste det finnas en
betydande sannolikhet för att detta verkligen leder till att
situationen förbättras, jämfört med om någon åtgärd inte
vidtagits. Departementschefen förutsätter att varje kommun på
grundval av de erfarenheter som vunnits vid tidigare
föroreningstillfällen gör bedömningar av vilka förbättringar av
luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för
biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga
förändringar knappast kan åstadkommas genom ett biltrafikförbud,
på grund av att föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från
trafiken, bör kommunerna självfallet inte besluta om sådant
förbud.
Som en andra väsentlig förutsättning för ett tillfälligt
bilförbud bör gälla -- fortsätter departementschefen -- att de
svåra luftföroreningarna kan förväntas bli någorlunda
långvariga. Förbud bör vidare få meddelas endast om kommunen
antagit en beredskapsplan där förbudsområdena anges. När
kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss
informationsinsats. De allmänna kraven på informationen bör
preciseras i förordning. I ett föroreningsläge när det finns
anledning att befara att ett förbud är förestående
(varningsläge) är det viktigt att det finns ett schema för vilka
informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå
av beredskapsplanen. Informationens syfte är i första hand att
undvika att sådana föroreningshalter som utlöser ett förbud
skall uppkomma. Informationen måste gå ut på att förmå främst
privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Vidare bör
informationen uppmana till samåkning, ökat resande med
kollektivtrafik och undvikande av bilåkande under högtrafik.
Utskottet vill för sin del understryka vikten av att den nya
lagen tillämpas mot den bakgrund och med de villkor som sålunda
angivits. Med detta ställningstagande ser utskottet för sin del
inget behov av att regeringen kompletterar förslagen i
propositionen på sätt som begärs i fp- och m-motionerna.
Utskottet avstyrker därför yrkandena i dessa båda motioner och
tillstyrker att riksdagen lämnar utan erinran vad
departementschefen anfört, i motsvarande delar, om den
ytterligare författningsregleringen.

Slutligen tillstyrker utskottet att riksdagen lämnar utan
erinran vad departementschefen anfört om den ytterligare
författningsregleringen i de delar som inte har berörts ovan.

4. Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:T53 och 1989/90:T54 i
denna del,
res. 1 (m)

2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag
att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T55 antar det i
propositionen framlagda förslaget till lag om tillfälliga
bilförbud,
res. 2 (v)

3. beträffande miljökvalitetsnormer
att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T51 lämnar utan
erinran vad i propositionen anförts om den fortsatta
författningsregleringen i motsvarande del,
res. 3 (mp)

4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande
åtgärder
att riksdagen med avslag på motionerna 1989/90:T52 och
1989/90:T54 i denna del lämnar utan erinran vad i propositionen
anförts om den fortsatta författningsregleringen i motsvarande
del,
res. 4 (m, fp)

5. beträffande den ytterligare författningsregleringen i
övrigt
att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförts
om den ytterligare författningsregleringen i de delar det inte
omfattas av utskottets hemställan ovan.

Stockholm den 23 oktober 1990

På trafikutskottets vägnar

Birger Rosqvist

Närvarande: Birger Rosqvist (s), Ove Karlsson (s), Olle
Östrand (s), Kenth Skårvik (fp), Sven-Gösta Signell (s), Görel
Bohlin (m), Rune Johansson (s), Sten-Ove Sundström (s), Sten
Andersson i Malmö (m), Hugo Bergdahl (fp), Rune Thorén (c),
Viola Claesson (v), Roy Ottosson (mp), Jarl Lander (s), Yngve
Wernersson (s), Tom Heyman (m) och Eva Rydén (c).

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Görel Bohlin, Sten Andersson i Malmö och Tom Heyman (alla m)
anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar
med "Departementschefen hänvisar" och slutar med "dessa
uttalanden" bort ha följande lydelse:
Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligt
motionerna T53 (m) och T54 (m) talar för att propositionen bör
avslås. Regeringens förslag avstyrks följaktligen, medan
motionsyrkandena tillstyrks.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:T53 och
1989/90:T54 i denna del avslår propositionen,

2. Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)
Viola Claesson (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar
med "Lagrådet har" och på s. 7 slutar med "övrigt tillstyrks"
bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att inte bara
Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så önskar, skall kunna
utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare finner utskottet, i likhet
med motionärerna, det angeläget att kommunerna själva skall ha
rätt att fastställa de villkor som skall gälla för att ett
tillfälligt bilförbud skall kunna komma i fråga.
Utskottets ställningstagande innebär att 1 § i regeringens
lagförslag bör få den av motionärerna föreslagna lydelsen. Det
innebär vidare att 2§ i regeringens lagförslag bör utgå.
Som en följd av utskottets ställningstagande bör riksdagen
anta den lydelse av Lag om tillfälliga bilförbud som under
beteckningen Reservantens förslag framgår av utskottets
hemställan under 2.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:

2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag
att riksdagen med anledning av det i propositionen framlagda
lagförslaget och motion 1989/90:T55 antar följande som
Reservantens förslag betecknade förslag till lag om
tillfälliga bilförbud,

Regeringens förslag Reservantens förslag

Förslag till Lag om Förslag till lag Lag om
tillfälliga bilförbud tillfälliga bilförbud

Härigenom föreskrivs Härigenom föreskrivs
följande. följande.

1 § Regeringen eller efter 1 § Kommun får meddela
regeringens bemyndigande en föreskrifter om
kommun får meddela tillfälligt förbud mot
föreskrifter om trafik med person- och
tillfälligt förbud mot lastbilar inom vissa
trafik med person- och områden av kommunen, om
lastbilar inom vissa luftföroreningarna i
områden av kommunen, om kommunen innebär akuta
luftföroreningarna i hälsorisker för dem som
kommunen innebär akuta vistas där.
hälsorisker för dem som
vistas där.

2 § Regeringen eller den 2 § Om någon kör ett
myndighet som regeringen fordon i strid mot ett
bestämmer får meddela förbud enligt denna lag,
närmare föreskrifter om får polisen hindra fortsatt
vilka luftföroreningar som färd.
innebär akuta
hälsorisker och om hur
föroreningarna skall
mätas.

3 § Om någon kör ett
fordon i strid mot ett
förbud enligt denna lag,
får polisen hindra fortsatt
färd.

Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft
den 1 januari 1991. den 1 januari 1991.

3. Miljökvalitetsnormer (mom. 3)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar
med "2 § i regeringens" och på s. 8 slutar med "utan erinran"
bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att
miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar av olika
slag -- bl.a. luftföroreningar från motorfordon. Sådana normer
skall ha karaktär av gränsvärden, vilkas överskridande skall
medföra ett straffsanktionerat tvång till direkta åtgärder i
syfte att snabbt underskrida värdet. Således bör kommunerna,
enligt utskottets mening, åläggas att uppfylla bestämda
miljökvalitetsnormer. Samtidigt måste de ges rätten att begränsa
såväl biltrafiken som andra väsentliga utsläpp av
luftföroreningar. Sådana andra källor till luftföroreningar kan
t.ex. vara industrier och energianläggningar.
Vid bestämmande av miljökvalitetsnormer är det vidare enligt
utskottets mening angeläget att hänsyn tas inte bara till akuta
hälsorisker utan också till långsiktiga hälso- och miljörisker.
Det innebär att normen skall sättas väsentligt lägre än vad
enbart en akut hälsorisk för fullt friska människor kan
motivera.
Regeringen bör skyndsamt återkomma med förslag till
riksdagen i enlighet med de riktlinjer som utskottet sålunda
angivit.
Med det anförda tillstyrker utskottet motionen.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande
lydelse:

3. beträffande miljökvalitetsnormer
att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen
om den ytterligare författningsregleringen och med bifall till
motion 1989/90:T51 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet härom anfört,

4. Förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder
(mom.4)

Kenth Skårvik (fp), Görel Bohlin (m), Sten Andersson i Malmö
(m), Hugo Bergdahl (fp) och Tom Heyman (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar
med "I propositionen" och på s. 9 slutar med "ytterligare
författningsregleringen" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att regeringen
snarast möjligt bör återkomma till riksdagen med förslag som
kompletterar det i detta ärende framlagda lagförslaget.
Utskottet förutsätter att ett sådant kompletterande förslag
underställs lagrådets granskning.
Det kompletterande lagförslaget bör, som motionärerna
framhåller, ta sikte på att på ett effektivt och varaktigt sätt
komma till rätta med allvarligare miljöproblem än vad de allt
talrikare katalysatorförsedda bilarna innebär. Sådana problem
skapas av utsläppen från t.ex. värmeanläggningar, sopförbränning
och industrier. I sammanhanget vill utskottet vidare understryka
vikten av en rationell trafikplanering.
Vad utskottet sålunda anfört -- och som innebär att
motionsyrkandena tillstyrks -- bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande
lydelse:

4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande
åtgärder
att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen
om den ytterligare författningsregleringen samt med bifall till
motionerna 1989/90:T52 och 1989/90:T54 i denna del som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet härom anfört,

Särskilt yttrande

Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)

Roy Ottosson (mp) anför:

Jag instämmer i åsikten att alla kommuner skall ges möjlighet
att ställa långtgående miljökrav. Alla kommuner bör därför ges
rätten att införa tillfälliga bilförbud av miljöskäl.
Vänsterpartiets förslag till hur detta skall ske kräver dock,
enligt lagrådet, en ändring i grundlagen. Jag anser att det
finns bättre och enklare sätt att ge kommunerna möjlighet att
införa bilförbud.
För att undvika ett godtycke som kan tillåta miljöfarligt
höga föroreningshalter måste miljökvalitetsnormer införas i
enlighet med vad som föreslås i miljöpartiets motion och
reservation i detta betänkande. Därutöver bör kommunerna ges
rätt att ytterligare skärpa kraven om de lokalt finner fog för
detta.

Konstitutionsutskottets yttrande

1989/90:KU10y

Bilaga 1

Lag om tillfälliga bilförbud

Till trafikutskottet

Trafikutskottet har den 8 maj 1990 beslutat att bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1989/90:143 om lag om tillfälliga bilförbud samt de med
anledning av propositionen väckta motionerna T51--55.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågor
som direkt berör utskottets ansvarsområde. En sådan fråga tas
upp i motionerna T52 och T54.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslås en lag om tillfälligt bilförbud.
Lagen innehåller tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1
januari 1991. Enligt 1§ får regeringen eller efter regeringens
bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt
förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden
av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta
hälsorisker för den som vistas där. I 2 § bemyndigas regeringen
att meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som
innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.
Regeringen får enligt paragrafen också överlåta åt
förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någon
kör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisen
enligt 3 § hindra fortsatt färd.
Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som
granskades av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika
sätt. Det förslag som remitterades till lagrådet består av 24
paragrafer. Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får
förbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av
kommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen
innebär akuta hälsorisker för dem som vistas i kommunen.
Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som skall ange
förbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall vidta för att
lindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen
skall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som,
utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. En
av förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har
antagit en beredskapsplan.
I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av
lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande
tillfälliga förbud blir att anse inte som normgivning utan som
förvaltningsbeslut. Under denna förutsättning kan riksdagen
enligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5 § regeringsformen, som
avser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas befogenheter och
åligganden. Blir det däremot fråga om normgivning, måste
riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen i stället
bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medge
att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun
att meddela bestämmelser.
Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i
remissen. Vid sin bedömning utgick lagrådet från de uttalanden
som gjordes i förarbetena till regeringsformen om innebörden av
kravet på att en norm skall ha en generell tillämpbarhet.
Lagrådet hänvisade därvid till ett uttalande av
departementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla dessa
förutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ett
visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den
riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer
bestämd krets av personer". Enligt lagrådet var det ofrånkomligt
att de i ärendet aktuella förbudsbesluten utgör normgivning i
regeringsformens mening enligt det citerade motivuttalandet. I
fråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a.
förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som
kommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att även
beredskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsats
blev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras
om. I det läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att
närmare granska lagförslaget.
Propositionen innehåller en tämligen omfattande
argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen
(prop. s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets
ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör
normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är
alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och
hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna,
och han menar att man alltså inte kan säga att den ena
tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra
inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta
ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att
lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny
lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt
departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga
bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för
polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett
bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.
När det gäller frågan om detta nya lagförslag bör remitteras
till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser
som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets
granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att
hindra fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Motionerna

I motion T52 anför motionärerna att förslaget i propositionen
borde ha remitterats till lagrådet för ytterligare granskning.
De menar därför att lagrådets yttrande bör inhämtas av
trafikutskottet. Även i motion T54 anför motionärerna att det
nya lagförslaget borde ha granskats av lagrådet.

Utskottets bedömning

Regeringsformen innehåller inte några närmare bestämmelser om
hur myndigheterna kan få behörighet att fatta beslut i enskilda
fall (förvaltningsbeslut). Däremot finns det i 8 kap.
regeringsformen en ingående reglering av normgivningsmakten,
dvs. kompetensen att besluta om generella föreskrifter och
rätten att överlåta åt förvaltningsmyndigheter och åt kommuner
att meddela sådana föreskrifter. I lagstiftningsärenden är det
därför viktigt att avgöra om en viss beslutsordning avser
normgivning eller förvaltningsbeslut.
Utskottet har i ett yttrande över proposition 1989/90:54 om
skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. berört frågan om
huruvida en viss typ av beslut är att anse som normgivning eller
förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade därvid att
gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut inte är
helt klar och att detta förhållande underströks redan av
grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår behov
av att reglera något som befinner sig i detta gränsskikt kan --
enligt vad utskottet anförde -- argument anföras såväl för att
regleringen skall ske genom normer som för att den skall
genomföras genom förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade vidare
att vad som i sådana fall är rimligt och ändamålsenligt kan få
betydelse för valet mellan normgivning och förvaltningsbeslut
(1989/90:KU4y).
Att olika ståndpunkter har förekommit i detta ärende när det
gäller frågan om ett tillfälligt bilförbud skall regleras genom
normgivning eller förvaltningsbeslut kan tjäna som ett exempel
på vad utskottet anförde i sitt tidigare uttalande. Den lösning
som på lagrådets inrådan föreslås i propositionen innebär ett
bemyndigande för regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 1
och 5 regeringsformen att meddela föreskrifter om ett sådant
förbud och ett medgivande enligt 11 § i samma kapitel att
överlåta åt förvaltningsmyndighet och kommun att meddela
bestämmelser i ämnet. Utskottet kan konstatera att denna lösning
väl överensstämmer med det sätt som regleringar brukar
genomföras på trafikens område. Utskottet har inga erinringar
mot propositionens lagförslag.
När det gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas
över propositionens lagförslag får utskottet anföra följande.
Bestämmelser om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 §
regeringsformen. Andra stycket i den paragrafen anger de
lagstiftningsområden som granskningen omfattar. Ett allmänt
undantag gäller för lagförslag där lagrådets hörande skulle
sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. I stycket
nämns inte bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och
5 samt 11 § regeringsformen. Som anförs i propositionen faller
därför 1 och 2 §§ i lagförslaget utanför det sålunda bestämda
granskningsområdet. Utskottet finner därför att det inte krävs
något yttrande från lagrådet över dessa paragrafer på grund av
bestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen. I sammanhanget bör
också beaktas att paragraferna har utformats i överensstämmelse
med lagrådets synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3 § i
lagförslaget om polisens rätt att hindra fortsatt färd anser
utskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att en
förnyad lagrådsgranskning inte är erforderlig för ärendets
fortsatta beredning.

Stockholm den 29 maj 1990

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina
Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sture Thun (s), Hans Nyhage
(m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood
(m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v),
Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson
(fp), Birger Andersson (c) och Ingegerd Sahlström (s).

Propositionens lagförslag

Bilaga 2

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Propositionen 2
Motionerna 2
Yttrande från annat utskott 3
Utskottet 3
1. Propositionen 3
2. Yttrande av konstitutionsutskottet 5
3. Trafikutskottets ställningstaganden 5
4. Hemställan 10
Reservationer 11
Särskilt yttrande 14

Bilaga 1 Konstitutionsutskottets yttrande 1989/90:KU10y 15
Bilaga 2 Propositionens lagförslag 19