Lag om konsulära katastrofinsatser

Betänkande 2009/10:UU20

2009/10:UU20 Lag om konsulära katastrofinsatser

Utrikesutskottets betänkande

2009/10:UU20

Lag om konsulära katastrofinsatser

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2009/10:98 Lag om konsulära katastrofinsatser. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen.

De senaste årens händelser, såsom flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004 och Libanonkrisen 2006, har aktualiserat frågan om vilket ansvar svenska staten har när det gäller att bistå svenskar som berörs av denna typ av händelser. Det befintliga konsulära regelverket är inte avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder, som evakueringar, medicinska katastrofinsatser i annat land m.m. Lagförslaget syftar dels till att tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till Sverige drabbas, dels till att tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar. Avsikten med lagförslaget är emellertid inte att begränsa möjligheterna att genomföra någon annan form av insats utomlands.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2010.

Utskottet tillstyrker propositionen.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lag om konsulära katastrofinsatser
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om konsulära katastofinsatser. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:98.

2.	Försäkringsbenägenhet
	Riksdagen avslår motion 2009/10:U7.

Reservation (s, v, mp)

Stockholm den 13 april 2010

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Gustav Blix (m), Anne-Marie Pålsson (m), Kent Härstedt (s), Fredrik Malm (fp), Walburga Habsburg Douglas (m), Holger Gustafsson (kd), Carin Runeson (s), Rosita Runegrund (kd), Bodil Ceballos (mp), Mats Sander (m), Olle Thorell (s), Ameer Sachet (s), Anders Åkesson (c), Kalle Larsson (v) och Britta Rådström (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I april 2007 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda omfattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer i samband med kris- och katastrofsituationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Kommittén, som antog namnet Kommittén om statens ansvar vid katastrofer utomlands (SAKU), lämnade i april 2008 betänkandet Konsulär katastrofinsats (SOU 2008:23). Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren och en separat remissammanställning finns tillgängliga vid Utrikesdepartementet (dnr UD 2008/12760/KC).

Regeringen beslutade den 14 januari 2010 att begära in Lagrådets yttrande. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit lagförslaget men har föreslagit vissa språkliga och redaktionella förändringar. Regeringens lagförslag har utformats i huvudsak i enlighet med vad Lagrådet förordade och återfinns i bilaga 2. Den 18 februari 2010 överlämnade regeringen proposition 2009/10:98 Lag om konsulära katastrofinsatser till riksdagen. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen.

Den 16 mars 2010 hölls en föredragning om den föreslagna lagen i utskottet med representanter för Utrikesdepartementet. Företrädare för Utrikesdepartementet var ambassadör Per Saland, rättschef Carl Henrik Ehrenkrona och departementsråd Fredrik Jörgensen.

Bakgrund

I takt med att allt fler svenskar väljer att arbeta, studera och turista i utlandet aktualiseras frågan om konsulärt stöd på olika sätt allt oftare. Stödformerna kan innefatta så skilda åtgärder som att bistå med råd, ekonomiskt bistånd eller hemtransport. Utgångspunkten är dock alltid att den enskilde har ett grundläggande ansvar vid vistelse utomlands. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004 och Libanonkrisen 2006 visar emellertid att det inte i alla situationer är helt enkelt att slå fast gränserna mellan det privata och det offentliga åtagandet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Lagförslaget reglerar vilket ansvar svenska staten ska ha för att bistå svenskar som drabbas av kris- eller katastrofsituationer utomlands. Utgångspunkten är att den enskilde har ett grundläggande ansvar vid vistelse utomlands. Staten ska i huvudsak ha ett ansvar för att ha en organisation och en beredskap för att kunna gripa in och stötta enskilda vid kris- eller katastrofsituationer utomlands då många människor med anknytning till Sverige drabbas. Statens ansvar ska vara sekundärt, och det ska komplettera övriga aktörers insatser. Dessa aktörer kan exempelvis vara reseföretag, försäkringsbolag och det drabbade landet. Beslut i fråga om en konsulär katastrofinsats ska fattas av regeringen. Regeringen kommer också att behöva fatta beslut om att bevilja medel för insatsen. Det är Regeringskansliet genom Utrikesdepartementet som har ett ansvar för den övergripande samordningen och som har att besluta om hur resurserna ska användas. Den enskilde ska vara ersättningsskyldig till staten för sådana kostnader som direkt kommer honom eller henne till godo och som bör kunna täckas av en eventuell reseförsäkring. Härigenom betonas den enskildes grundläggande ansvar vid vistelse utomlands.

Utskottets överväganden

Motionen

I följdmotion 2009/10:U7 (s, mp, v) framhålls behovet av en översyn som belyser hur människors försäkringsbenägenhet kan ökas och nödvändigheten av förtydligande vad gäller statens kontra individens ansvar i en katastrofsituation. Motionärerna anser att det finns en diskrepans mellan människors relativt höga förväntan på konsulärt bistånd och det faktiska förhållandet. Vidare betonas vikten av att berörda myndigheter väl informerar enskilda om betydelsen av det egna ansvaret och vikten av försäkringsskydd. Avslutningsvis understryks att en tydlig beslutsgång och beredskapsorganisation är avgörande för en så effektiv insats som möjligt. Ett stärkt nordiskt samarbete är viktigt i detta hänseende.

Utskottets överväganden

Allt fler svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda i svenska företags utlandsorganisationer, studerande eller mer eller mindre permanent bosatta. Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen, dvs. svenskar som bor och arbetar mer varaktigt i andra länder. Till detta kommer att fler än 250 000 svenskar i genomsnitt befinner sig på resa utomlands vid varje givet tillfälle. Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Ett ökat antal svenskar bosätter sig dessutom på turistmålen. Turismen har i viss mån även ändrat karaktär, och det har blivit allt vanligare att resa i egen regi och t.ex. bara köpa en s.k. flygstol1 [ Enligt Kammarkollegiet definieras stolförsäljning av att transporten sker tillsammans med paketresor till skillnad från en reguljär transport. Resegarantilagen (1972:204) gäller för den som köpt paketresor eller flygstol dock ej en reguljär biljett.]. Det senare gäller i hög utsträckning alla de svenskar med ursprung i andra länder som för kortare eller längre perioder besöker sina ursprungsländer eller flyttar tillbaka dit. I takt med att antalet svenskar i utlandet ökar, som ovan beskrivits, aktualiseras frågan om konsulärt stöd på olika sätt allt oftare.

Utgångspunkten i dag är att den enskilde har ett grundläggande ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att själv vidta förebyggande åtgärder. Detta ansvar motiverar bl.a. ett försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. Staten kan däremot enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av lån. Statens ansvar är dock sekundärt i förhållande till den enskildes eget.

Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folkrätten tillerkänner staterna rätten att ge skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer till uttryck i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i Wienkonventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10-12). Samtidigt har varje stat enligt folkrätten ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på dess territorium och avgör enligt sina nationella regler vilka åtgärder som får och inte får vidtas inom statens territorium. Svenska myndigheter måste respektera detta. Förutom det utrymme som ges genom Wienkonventionerna kan svenska myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare eller resenärer utomlands med myndigheternas samtycke i den berörda staten, eller i en situation då statens styrelse har upphört att fungera.

En grundläggande princip för samarbetet inom EU på det konsulära området är att dessa frågor är nationella angelägenheter och att samarbetet följaktligen är mellanstatligt. Enligt artikel 23 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har dock varje EU-medborgare rätt att få konsulärt skydd av en annan medlemsstats representation i tredjeland om medborgarens egen medlemsstat saknar representation.

En allmän utgångspunkt för det offentliga åtagandets innebörd återfinns i det s.k. målsättningsstadgandet i regeringsformens 1 kap. 2 §. Där framgår det att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten och att det särskilt ska åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Inom landets gränser ska det allmänna ingripa när det framstår som rimligt att det allmänna ska ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada. Huvudregeln är emellertid att den enskilde själv är ansvarig. På det konsulära området ska utlandsmyndigheterna i första hand bistå nödställda svenskar i utlandet genom hjälp till självhjälp. Om självhjälp inte är möjlig aktualiseras lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det konsulära ekonomiska biståndet kan beskrivas som ett lån från staten i en nödsituation, och lånet lämnas endast om några andra möjligheter inte finns. Ett av lagens huvudsyften är att möjliggöra för de personer som omfattas av lagen att återvända till Sverige efter en tillfällig utlandsvistelse men där det försvårats på grund av sjukdom, brott eller annan liknande omständighet. I avsaknad av andra regler har de konsulära reglerna varit tillämpliga även vid katastrofer som omfattar många människor. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar dock att regelverket inte varit anpassat för situationer när många människor behöver hjälp och konkurrens råder om resurserna.

Researrangörernas ansvar för sina resenärer regleras i lagen (1992:1672) om paketresor och i resegarantilagen (1972:204) som båda grundar sig på EU-direktiv (direktiv 90/314/EEG). Därutöver finns en överenskommelse mellan Konsumentverket och en rad branschorganisationer benämnd Allmänna villkor för paketresor. Reseförsäkringar är inte obligatoriska i Sverige. I en hemförsäkring ingår emellertid normalt en reseförsäkring som ger ett reseskydd som gäller i 45 dagar. Försäkringsbolagens ansvar för försäkrade kunder regleras i detalj i de olika bolagens försäkringsvillkor.

Av lagförslaget framgår att utgångspunkten alltjämt bör vara att den enskilde har ett förstahandsansvar vid vistelse utomlands. Staten är ansvarig för att ha en organisation och en beredskap för att kunna gripa in och stötta enskilda vid en kris eller en katastrof utomlands då många människor med anknytning till Sverige drabbas. För att ge utrymme för större handlingsfrihet föreslås i propositionen att begreppen kris och katastrof inte definieras närmare i lagen utan att det är konsekvenserna som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofinsats. Utgångspunkten är att åtgärder vidtas för att rädda enskildas liv och minska lidandet. Av lagförslaget framgår vidare att den som omfattats av en konsulär katastrofinsats ska ersätta staten för kostnader för transport eller hälso- och sjukvård som kommit honom eller henne till godo.

Utskottet ser positivt på att regeringen arbetat med denna fråga genom den utredning som tillsattes 2007 och att det lagförslag som nu föreligger förtydligar statens ansvar i förhållande till den enskilda individen och andra aktörer när en större kris- eller katastrofhändelse inträffar i utlandet. Vidare konstaterar utskottet att det sedan 2005 pågår ett löpande arbete för att förstärka utrikesförvaltningens handlingskraft i krislägen. Arbetet bedrivs både i Utrikesdepartementet och på svenska ambassader och konsulat. Ett fastare samarbete har etablerats mellan utrikesförvaltningen och en rad myndigheter och andra aktörer i syfte att stärka krisberedskapen och krishanteringen i händelse av en konsulär kris eller katastrof i utlandet. Utskottet delar de synpunkter som förts fram i motionen om vikten av en tydlig beslutsgång. Den princip som förordas i propositionen är ”samordning genom samverkan”, vilket innebär att berörda myndigheter fattar självständiga beslut om att medverka i en insats men att Utrikesdepartementet har ett övergripande samordningsansvar för alla insatser.

Regeringen fattar det formella beslutet om en konsulär katastrofinsats enligt lagförslaget och om finansiering av insatsen. Vid den föredragning som hölls i utskottet med representanter för Utrikesdepartementet den 16 mars 2010 framkom att inga andra länder har någon reglering som motsvarar den föreslagna lagen. Vidare togs frågan om ersättningsskyldigheten för den enskilde gentemot staten upp, och det tydliggjordes att det är den faktiska kostnaden för hemtransport eller hälso- och sjukvård som den enskilde är skyldig att ersätta staten med, ej en schablonsumma som var det ursprungliga förslaget i den parlamentariska kommitténs betänkande SOU 2008:23. Detta understryker den enskildes egna ansvar och betonar vikten av ett försäkringsskydd.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att frågan om försäkringsbenägenhet hos den enskilde är viktig och inte okomplicerad. De flesta svenskar som reser utomlands har, som nämnts ovan, ett reseskydd genom sin hemförsäkring. Av propositionen framgår dock att graden av i vilken utsträckning den enskilde är försäkrad varierar beroende av individens socioekonomiska tillhörighet, nationella ursprung och familjeförhållanden.2 [ Statistiska centralbyrån, Offer för våld och egendomsbrott 1978 – 2002, Levnadsförhållanden, rapport 104 s. 161 f.] Frågan om obligatorisk reseförsäkring för enskilda berördes i den parlamentariska kommitténs betänkande men utreddes inte då den inte ingick i direktiven för utredningen och ansågs kräva en mängd olika överväganden. Vad gäller frågor och beräkningar av de exakta belopp som enskilda blir ersättningsskyldiga staten kommer den myndighet som regeringen bestämmer att pröva detta.

Utskottet, i likhet med motionärerna i följdmotion 2009/10:U7, understryker att en viktig del i genomförandet av lagen blir att informera den svenska allmänheten om dess innehåll och om vikten av försäkringsskydd. Vid den ovan nämnda föredragningen med företrädare för Utrikesdepartementet kunde utskottet inhämta att Regeringskansliet planerar för informationsinsatser om den nya lagen.

Utskottet konstaterar att samarbete med nordiska länder och EU-länder kan bli aktuellt vid en kris- eller katastrofinsats till följd av Sveriges konsulära skyldigheter att bistå nordiska medborgare och EU-medborgare om medborgarens eget land saknar representation. Genom den nordiska samarbetsöverenskommelsen (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är denna skyldighet ömsesidig. Utskottet understryker, som motionärerna, vikten av konsulärt samarbete.

Utskottet anser avslutningsvis, i likhet med regeringsförslaget, att en kris- eller katastrofinsats ska ses som en humanitär insats och att det styrande för hur hjälpinsatsen ska fördelas mellan de drabbade bör vara hjälpbehovet och intresset av att hålla samman familjer vid en evakuering. Utskottet konstaterar att familjebegreppet inte ser likadant ut i alla länder. Även Sverige saknar en allmänt vedertagen definition av begreppet familj. I sitt utlåtande om diplomatiskt och konsulärt skydd av unionsmedborgarna i tredjeland 2006/07:UU11 behandlar utskottet kommissionens grönbok KOM(2006) 712. Utskottet skriver bl.a. följande i utlåtandet: ”Det är angeläget att fokus för den diplomatiska och konsulära hjälpen inriktas på den enskilda människan som söker hjälp och att formen och de byråkratiska lösningarna utformas i enlighet med detta fokus. […] Det är inte otänkbart att situationer uppstår där det blir ohållbart att snävt begränsa hjälpen till unionsmedborgare eller till unionsmedborgares familjemedlemmar. […] Särskild uppmärksamhet bör fästas vid flexibiliteten för att garantera barns situation vid t.ex. en evakuering.” Utskottet anser att flexibilitet gällande familjebegreppet bör eftersträvas även vid konsulära katastrofinsatser. Utskottet anser att lagförslaget på ett tillfredsställande sätt förtydligar viktiga principer om statens kontra den enskildes ansvar vid kriser eller katastrofer i utlandet.

Med det som anförts ovan anser utskottet att motion 2009/10:U7 är tillgodosedd. Motionen avstyrks. Utskottet föreslår att riksdagen bifaller proposition 2009/10:98.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Försäkringsbenägenhet, punkt 2 (s, v, mp)

av Kent Härstedt (s), Carin Runeson (s), Bodil Ceballos (mp), Olle Thorell (s), Ameer Sachet (s), Kalle Larsson (v) och Britta Rådström (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:U7.

Ställningstagande

Erfarenheter från stora kriser utomlands där många svenskar drabbats har visat att det är nödvändigt att förtydliga vilken roll och vilket ansvar staten har i dessa situationer, liksom det ansvar som vilar på den enskilda individen och andra aktörer, exempelvis researrangörer.

Vi ser positivt på att regeringen arbetat med denna fråga genom den utredning som tillsattes 2007 och att man nu inkommit till riksdagen med ett lagförslag för att förtydliga statens ansvar i förhållande till den enskilda individen och andra aktörer vid en större kris- eller katastrofhändelse i utlandet. Vi ställer oss i huvudsak positiva till propositionens förslag.

Dock finns några avsnitt i propositionen som vi menar behöver belysas ytterligare.

Vi delar regeringens hållning att den enskilde har förstahandsansvar för sin vistelse utomlands. Samtidigt vet vi att många enskilda har stora förväntningar på staten då de råkar illa ut utomlands. Det är därför bra att det nu tydliggörs att den enskilde har ansvar exempelvis för att se till att försäkringsskyddet är giltigt och fullgott, medan staten har ansvar för krisberedskap och vissa åtgärder vid extraordinära situationer. Detta förhållande måste vara väl förankrat i ett tydligt regelverk.

Stor vikt läggs i propositionen vid den enskildes ansvar och ersättningsskyldighet. Vi vill dock också framhålla rese- och försäkringsbolagens ansvar. Tidigare erfarenheter har visat att det finns ett stort behov av att denna fråga är väl utredd och klargjord. I propositionen omnämns de lagar som reglerar researrangörers och försäkringsbolags skyldigheter gentemot den enskilde, medan den lagtext som föreslås i propositionen reglerar kostnadsfördelningen mellan staten och den enskilde samt statens ansvar att bistå svenskar som drabbas av kris- eller katastrofsituationer utomlands. Man påpekar också att statens ansvar är sekundärt i förhållande till övriga aktörers ansvar. Statens insatser avses komplettera övriga tillgängliga resurser, exempelvis gällande hemtransport.

I sammanhanget vill vi också lyfta fram behovet av att öka individens försäkringsbenägenhet. Ett skarpare ansvarsförhållande förutsätter att individen är försäkrad, men det finns många svenskar som reser utomlands eller vistas en längre tid utomlands utan fullgott försäkringsskydd. Vi anser därför att det är av stor vikt att berörda myndigheter väl informerar enskilda om betydelsen av det egna ansvaret och vikten av ett försäkringsskydd. Informationsinsatser är också betydelsefulla för att minska gapet mellan människors höga förväntan på konsulärt bistånd och vad som är det faktiska förhållandet.

Bakgrunden till proposition 2009/10:98 om konsulära katastrofinsatser utgörs av svenska erfarenheter från fruktansvärda händelser av stor omfattning. Vi anser att dessa frågor måste tas på största allvar och att en översyn behöver göras för att se hur man kan öka försäkringsbenägenheten och minska klyftan mellan människors förväntan på konsulärt bistånd och det faktiska förhållandet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:98 Lag om konsulära katastrofinsatser:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om konsulära katastrofinsatser.

Följdmotionen

2009/10:U7 av Urban Ahlin m.fl. (s, mp, v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av en översyn för att se hur man kan öka människors försäkringsbenägenhet och minska klyftan mellan människors förväntan på konsulärt bistånd och det faktiska förhållandet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag