Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet

Betänkande 1998/99:KrU2

Kulturutskottets betänkande 1998/99:KRU02

Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Innehållsförteckning

1998/99

KrU2

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition
1998/99:29 Kriminalisering av främjande av
deltagande i lotterier som anordnas utom landet
jämte fyra motioner väckta med anledning av
propositionen.

I propositionen föreslås att lotterilagen
(1994:1000) ändras så att främjade av deltagande i
ett utom landet anordnat lotteri åter skall
kriminaliseras i huvudsak på det sätt som var fallet
fram till den 1 januari 1995 då den nya lotterilagen
trädde i kraft. Den som i yrkesmässig verksamhet
eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar
deltagande i ett sådant lotteri skall enligt
förslaget i vissa fall kunna dömas till böter eller
fängelse.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är
mycket viktigt att inte rubba principen om att
inkomsterna från lotteri i huvudsak skall tillfalla
allmänna och allmännyttiga ändamål i landet. Den
föreslagna ändringen ger också samhället en
möjlighet att utöva kontroll och tillsyn över
lotteriverksamheten i landet och ger därmed större
möjligheter för samhället att bevaka konsumenternas
intressen. I likhet med regeringen anser utskottet
att den föreslagna lagregleringen bör träda i kraft
den 1 januari 1999. Det är enligt utskottet
nödvändigt med en snabb reglering för att hindra en
oönskad utveckling.

Till betänkandet har fogats två reservationer.

Propositionen

I proposition 1998/99:29 Kriminalisering av
främjande av deltagande i lotterier som anordnas
utom landet har regeringen (Finansdepartementet) -
efter hörande av Lagrådet - föreslagit att riksdagen
antar det i propositionen framlagda förslaget till
lag om ändring i lotterilagen (1994:1000).

Lagförslaget har intagits som bilaga i betänkandet.

Motionerna

1998/99:Kr3 av Sten Andersson (m) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1998/99:29 i enlighet
med vad som anförts i motionen.

1998/99:Kr4 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m) vari
yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1998/99:29 i
enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv
till Lotterilagsutredningen.

1998/99:Kr5 av Lennart Kollmats och Kenth Skårvik
(fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition
1998/99:29.

1998/99:Kr6 av Sofia Jonsson (c) vari yrkas att
riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i lotterilagen (1994:1000).

Gällande rätt

Lotterier som anordnas för allmänheten regleras i
lotterilagen (1994:1000). Enligt 9 § lotterilagen
får med vissa undantag lotteri anordnas endast efter
tillstånd. Med lotteri avses i lotterilagen en
verksamhet där en eller flera deltagare, med eller
utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än
vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Till
lotteri hänförs enligt 3 § lotterilagen bl.a.
vadhållning och lottning.

Den som olovligen, uppsåtligen eller av grov
oaktsamhet anordnar lotteri döms, om brottet inte är
ringa, till böter eller fängelse i högst sex
månader. Vid grovt brott döms till fängelse i högst
två år (54 § lotterilagen). Insatser som tagits emot
vid brott och utrustning som använts vid brott skall
förklaras förverkade om det inte är uppenbart
oskäligt (58 § lotterilagen).

Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet
eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett
utom landet anordnat lotteri (38 § lotterilagen).
Bestämmelsen är inte straffsanktionerad. Enligt 52 §
lotterilagen får tillsynsmyndighet, i detta fall
Lotteriinspektionen, vid vite meddela förelägganden
och förbud som behövs för att lotterilagen skall
följas.

I oktober 1997 tillsattes en särskild utredare med
uppdrag att göra en översyn av lotterilagen.
Utredningen, benämnd Lotterilagsutredningen, skall
bl.a. lämna förslag till en ny lag eller se över
lotterilagens definitioner, begrepp och
tillämpningsområden samt utreda om lotterilagen
behöver anpassas till EG-rätten och analysera
utvecklingen av spel över Internet, särskilt spel
över Internet m.m. från utlandet. Lotteriutredningen
har ännu inte slutfört sitt uppdrag.

Bakgrund

Främjande av utländskt lotteri har varit förbjudet
åtminstone sedan slutet av 1800-talet. I 1939 års
lotteriförordning var förbudet straffsanktionerat
med böter. Den 1 januari 1995 upphörde förbudet att
vara straffsanktionerat. Den sanktion som därefter
kunde tillgripas var ett vitesföreläggande.
Anledningen till att förfarandet inte längre skulle
vara kriminaliserande var att det var jämförelsevis
få ärenden som registrerats hos polis- och
åklagarmyndigheten som gällde misstanke om detta
brott, och att det ansågs räcka att det fanns
möjlighet att vitesförelägga.

Utskottet

I propositionen redovisas att en huvudprincip i
lotteriregleringen sedan länge har varit att
lotterier inte får anordnas i förvärvssyfte utan att
tillstånd ges, om det inte särskilt angivits att
tillstånd inte behövs. Det har heller inte varit
tillåtet att främja ett otillåtet lotteri. En annan
huvudprincip har varit att lotterier skall ge
inkomster som kommer de intressen till godo som
samhället vill gynna (jfr prop. 1981/82:170 s. 20).
Inkomster från lotterier går i flertalet länder till
allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet (SOU
1992:130 s. 188 ff.). I Sverige går inkomsterna till
staten, folkrörelserna och hästsporten. Enligt
Lotteriinspektionens rapport Spelmarknaden 1996
uppgick inkomsterna under 1996 till 5 miljarder
kronor för det allmänna (inkl. skatt), 2 miljarder
kronor för folkrörelserna och 1 miljard kronor för
hästsporten. Endast i begränsad omfattning har
inkomster från lotterier tillåtits tillfalla privata
anordnare. Det har gällt s.k. restaurangkasino och
marknads- och tivolinöjen vilka betraktats som nöjen
av förströelsekaraktär där förströelseinslaget
snarare än vinstchansen varit dominerande (prop.
1993/94:182 s. 36).

Lotterier kan, enligt regeringen, ge möjlighet till
stora inkomster. Lotterier kan därför locka oseriösa
anordnare som på lotterideltagarnas bekostnad och på
ett bedrägligt tillvägagångsätt berikar sig själva.
Det är därför enligt regeringen av stor vikt att
konsumenternas, dvs. lotterideltagarnas, intressen
tillvaratas och att samhället ges möjlighet att
effektivt utöva en noggrann kontroll och tillsyn
över lotterimarknaden.

Regeringen framhåller att främjande av utländska
lotterier leder till att inkomsterna hamnar utanför
Sverige och bryter mot traditionen att inkomsterna
skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål
inom landet. Vidare kan någon kontroll och tillsyn
inte utövas över utländska lotterier av de
nationella tillsynsorganen på grund av deras
territoriella begränsning. Det är angeläget att inte
rubba principen om att inkomsterna från lotteri i
huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga
ändamål inom landet. Det är också angeläget att
tillsynsmyndigheten kan utöva kontroll och tillsyn
över anordnaren och lotterierna.

Det medel som för närvarande kan användas för att
förhindra att deltagande i utländska lotterier
främjas är vitesinstitutet. Detta är enligt vad som
anförs i propositionen emellertid inte tillräckligt
verkningsfullt. I den mån ett vitesföreläggande
skall verkställas utanför landets gränser krävs att
det finns en överenskommelse med landet där det
skall verkställas. Någon sådan torde inte finnas
beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot
att främja deltagandet skall kunna upprätthållas
behöver det därför straffsanktioneras.

Regeringen föreslår en komplettering av
straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen. Därigenom
kommer den som i yrkesmässig verksamhet eller annars
i förvärvssyfte främjar deltagande i ett utom landet
anordnat lotteri att kunna straffas. Straffskalan
bör enligt propositionen vara densamma som för andra
brott i lotterilagen. I ringa fall bör på
motsvarande sätt något straffansvar inte inträda. På
grund av att förfarandet betraktas som ett brott kan
insatser som tagits emot samt utrustning m.m. som
använts vid eller varit föremål för brott förklaras
förverkade.

Till skillnad från vad som gäller för andra brott
enligt lotterilagen bör enligt propositionen
främjande av deltagande i ett utom landet anordnat
lotteri vara straffbart bara om det sker
uppsåtligen. Gärningar som begås av grov oaktsamhet
bör alltså inte omfattas. Genom att det krävs uppsåt
är det straffbara området begränsat till sådana
förfarande som uppfattas som särskilt straffvärda.

Ett främjade av deltagande bör för att vara
straffbart även vara särskilt avsett för Sverige.
TV- och radioutsändningar utomlands som innehåller
reklam för utländska lotterier och som kan ses i
Sverige och utländska tidningar med t.ex. annonser
för utländska lotterier och som har spridning i
Sverige bör inte omfattas av straffbestämmelsen
såvida inte reklamen/annonsen är särskilt avsedd för
den svenska marknaden.

Några gemensamma regler för definition av lotterier
och krav på anordnare finns inte inom Europeiska
unionen. EG-domstolen har i målet C-275/92, det s.k.
Schindler-målet, uttalat att nationella myndigheter
måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra vad
som krävs för att skydda dem som deltar i
spelverksamhet och för att upprätthålla ordningen i
samhället, när det gäller sättet på vilket
spelverksamheten bedrivs, storleken på insatserna
och användandet av de vinster som genereras. Således
får de nationella myndigheterna bedöma om det är
nödvändigt att begränsa eller förbjuda
spelverksamhet, förutsatt att dessa restriktioner
inte är diskriminerande. De lotterier som i Sverige
får anordnas av privata aktörer torde bara kunna
utövas lokalt eller virtuellt, som t.ex.
restaurangkasino, vissa automatspel samt tivoli- och
marknadsnöjen. De vanligaste formerna av
gränsöverskridande lotterier torde vara lotter och
vadhållning. Dessa lotterier är sådana att de inom
Sverige har förbehållits vissa allmänna eller
allmännyttiga aktörer, som t.ex. det statliga
bolaget AB Svenska Spel och ideella föreningar.

Lagrådet har haft synpunkter på frågan om
diskriminering av lotterier anordnade utomlands.
Lagrådet har ansett att risken för att den
föreslagna regleringen strider mot EG-rätten är så
betydande att den inte bör genomföras, om inte mer
ingående analyser kan vederlägga att förbudsregeln
och därmed också den föreslagna straffbestämmelsen
innebär en otillåten diskriminering.

Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning och
anser att den föreslagna regleringen är förenlig med
EG-rätten.

I fyra motioner yrkas avslag på propositionen,
nämligen Kr3 (m), Kr4 (m) yrkande 1, Kr5 (fp) och
Kr6 (c).

I sin kommittémotion Kr4 anser moderaterna vidare
att Lotterilagsutredningen skall ges
tilläggsdirektiv att närmare studera frågan om en
kriminalisering av lotterispel som anordnas
utomlands och om rättsläget i förhållande till EU
(yrkande 2).

Motionären bakom motion Kr3 (m) anser att det inte
är politikers uppgift att bestämma i vilka lotterier
medborgarna skall kunna delta.

Folkpartiet framför i sin kommittémotion Kr5 att
förslaget är tveksamt ur flera synvinklar.
Motionärerna framhåller bl.a. att förslaget torde
vara konkurrenshämmande och att regeringens förslag
verkar förhastat.

Motionären bakom motion Kr6 (c) är tveksam till
regeringens förslag, dels därför att flera
remissinstanser avstyrkt förslaget, dels därför att
den aktuella frågan för närvarande utreds av
Lotterilagsutredningen.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är
mycket viktigt att inte rubba principen om att
inkomsterna från lotteri i huvudsak skall tillfalla
allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet. Det
kan antas att spelmarknaden i Sverige inte kommer
att öka i någon större utsträckning, varför det är
ett nationellt intresse att t.ex. de svenska
folkrörelsernas andel av lotterimarknaden inte
minskas genom konkurrens från utländska lotterier.

Den kriminalisering som nu föreslås av regeringen
kan hindra att oseriösa anordnare, på
lotterideltagarnas bekostnad, berikar sig själva.
Den ger också samhället en möjlighet att utöva
kontroll och tillsyn över lotteriverksamheten i
landet och ger därmed större möjligheter för
samhället att bevaka konsumenternas intressen och
kunna överblicka problemen med spelberoende och
bedöma behoven av åtgärder mot spelberoende.

Utskottet anser i likhet med regeringen att den
föreslagna regleringen är förenlig med EG-rätten.
Motsvarande lagreglering finns i många av EU-
länderna. Det finns i dag inte något gemensamt
regelverk inom EU. Det bör således finnas utrymme
för nationell reglering på området.

Utskottet delar inte motionärernas uppfattning i
motion Kr4 (m) att riksdagen bör avvakta med en
kriminalisering och i stället ge
Lotterilagsutredningen tilläggsdirektiv att närmare
utreda förslaget och förslagets förenlighet med EG-
rätten. Utskottet anser att regeringens förslag bör
träda i kraft den
1 januari 1999. Detta är nödvändigt för att snabbt
hindra en oönskad utveckling som senare är svår att
hejda. Utskottet förutsätter att
Lotterilagsutredningen följer utvecklingen på
området och uppmärksammar konsekvenserna av den
föreslagna kriminaliseringen i samband med att
utredningen inom ramen för redan givna direktiv ser
över frågor som rör EG-rätten.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker
utskottet förslaget till ändring i lotterilagen och
avstyrker därmed motionerna Kr3 (m), Kr4 (m) yrkande
1, Kr5 (fp) och Kr6 (c).

Utskottet avstyrker motion Kr4 (m) yrkande 2 om
tilläggsdirektiv till Lotterilagsutredningen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förslag till lag om ändring
i lotterilagen (1994:1000)

att riksdagen med avslag på motionerna 1998/99:Kr3,
1998/99:Kr4 yrkande 1, 1998/99:Kr5 och
1998/99:Kr6 antar regeringens förslag till lag
om ändring i lotterilagen (1994:1000),

res. 1 (m, c, fp)

2. beträffande tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen

att riksdagen avslår motion 1998/99:Kr4 yrkande 2.

res. 2 (m) villk. 1

Stockholm den 19 november 1998

På kulturutskottets vägnar

Åke Gustavsson

I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s),
Elisabeth Fleetwood (m), Björn Kaaling (s), Agneta
Ringman (s), Charlotta L Bjälkebring (v), Lennart
Fridén (m), Jan Backman (m), Eva Arvidsson (s),
Paavo Vallius (s), Dan Kihlström (kd), Ewa Larsson
(mp), Birgitta Sellén (c), Lennart Kollmats (fp),
Lars Wegendal (s), Roy Hansson (m), Willy Söderdahl
(v) och Gunilla Tjernberg (kd).

Reservationer

1. Förslag till lag om ändring i
lotterilagen (mom. 1)

Elisabeth Fleetwood (m), Lennart Fridén (m), Jan
Backman (m), Birgitta Sellén (c), Lennart Kollmats
(fp) och Roy Hansson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar
med "Utskottet delar" och slutar med "Kr6 (c)" bort
ha följande lydelse:

Utskottet anser i likhet med motionärerna bakom
motionerna Kr3 (m), Kr4 yrkande 1 (m), Kr5 (fp) och
Kr6 (c) att regeringens förslag till lag om ändring
i lotterilagen bör avslås.

Lagrådet samt flera remissinstanser har ställt sig
tveksamma till regeringens förslag om
kriminalisering. Utskottet delar denna tveksamhet.
Ett lagförslag bör enligt utskottet vara välgrundat
innan det antas. Utskottet anser vidare att
Lotterilagsutredningen först bör presentera sina
förslag innan några ändringar av lagen genomförs.

Det finns vidare skäl att vara kritisk mot
regeringens handläggning av frågan. Genom den mycket
snabba hantering regeringen valt minskar riksdagens
möjligheter till en allsidig genomlysning av
regeringens förslag.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att
riksdagen med bifall till motionerna Kr3 (m), Kr4
yrkande 1 (m), Kr5 (fp) och Kr6 (c) samt med avslag
på regeringens förslag som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:

1. beträffande förslag till lag om ändring
i lotterilagen (1994:1000)

att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:Kr3,
1998/99:Kr4 yrkande 1, 1998/99:Kr5 och
1998/99:Kr6 samt med avslag på regeringens
förslag som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,

2. Tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen (mom. 2)

Under förutsättning av bifall till reservation 1.

Elisabeth Fleetwood, Lennart Fridén, Jan Backman och
Roy Hansson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar
med "Utskottet avstyrker" och slutar med "till
Lotterilagsutredningen" bort ha följande lydelse:

Utskottet är, i likhet med Lagrådet, tveksamt till
om regeringens förslag till kriminalisering
överensstämmer med gällande EG-rätt. Utskottet anser
därför att Lotterilagsutredningen bör ges
tilläggsdirektiv för att noggrannare studera
rättsläget i förhållande till EU.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till
motion Kr4 yrkande 2 som sin mening ge regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha
följande lydelse:

2. beträffande tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen

att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Kr4 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lotterilagen
(1994:1000)

Härigenom föreskrivs att 54 § lotterilagen
(1994:1000) skall ha följande lydelse:

-----------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------
54 §
-----------------------------------------------------
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms
den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
-----------------------------------------------------
1. olovligen anordnar lotteri, eller
-----------------------------------------------------
2. olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat
eller skicklighetsautomat.
-----------------------------------------------------
Till böter eller
fängelse i högst sex
månader döms också den
som i yrkesmässig
verksamhet eller annars i
förvärvssyfte uppsåtligen
främjar deltagande i ett
utom landet anordnat
lotteri, om främjandet
särskilt avser deltagande
från Sverige.
-----------------------------------------------------
I ringa fall döms inte till ansvar.
-----------------------------------------------------
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
-----------------------------------------------------
-----------------------------------------------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Innehållsförteckning

Sammanfattning...................................
1
Propositionen....................................
1
Motionerna.......................................
1
Gällande rätt....................................
2
Bakgrund.........................................
2
Utskottet........................................
3
Hemställan.....................................
5
Reservationer....................................
7
1. Förslag till lag om ändring i lotterilagen
(mom. 1), (m, c, fp)...........................
7
2. Tilläggsdirektiv till
Lotterilagsutredningen (mom. 2), (m)...........
7
Bilaga
Förslag till lag om ändring i lotterilagen
(1994:1000) 8