Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal

Betänkande 1995/96:UU16

Utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU16

Konventionen om skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1995/96
UU16

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande
regeringens (Utrikesdepartementets)
förslag (prop. 1995/96:132) om
godkännande av Förenta nationernas
konvention den 9 december 1994 om skydd
av personal i FN-insatser och därtill
anknuten personal. Inga motioner har
väckts med anledning av propositionen.

Propositionen

I proposition 1995/96:132 föreslår
regeringen att riksdagen godkänner
Förenta nationernas konvention den 9
december 1994 om skydd av personal i FN-
insatser och därtill anknuten personal.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Förenta nationernas (FN:s)
generalförsamling beslöt hösten 1993 att
inleda förhandlingar om en konvention om
skydd av personal i FN-insatser och till
dessa insatser anknuten personal. Efter
genomförda förhandlingar antogs
konventionen enhälligt av
generalförsamlingen den 9 december 1994
(resolution 49/59).

Konventionen undertecknades av Sverige
med förbehåll för ratifikation den 15
december 1994. Hittills har konventionen
undertecknats av fyrtiotre och biträtts
av fyra stater, däribland Norge och
Danmark.

Bakgrund

Förenta nationernas generalsekreterare
har i ett flertal rapporter under senare
år redovisat det kraftigt ökade antalet
angrepp mot FN:s personal i fält med
allvarliga skador eller dödsfall till
följd. Han har särskilt framhållit att
det är oacceptabelt att stater inte
utreder sådana brott och att ingen
förövare har ställts inför rätta och
dömts för övergrepp mot personer i FN-
tjänst.

Ordföranden i FN:s säkerhetsråd
uppmanade i ett uttalande på rådets
vägnar den 31 mars 1993 FN-systemets
olika organ att vidta åtgärder för att
öka säkerheten för FN:s trupper och
personal.

På förslag av Nya Zeeland upptogs en ny
dagordningspunkt vid FN:s
generalförsamlings 48:e möte hösten 1993
kallad Ansvar för angrepp mot FN-
personal och mot personal anknuten till
FN och åtgärder för att säkerställa att
de ansvariga för sådana angrepp ställs
inför rätta .

Frågan hänsköts till
generalförsamlingens sjätte (juridiska)
utskott som vid mötet behandlade den i
en arbetsgrupp. Nya Zeeland och Ukraina
lade var för sig fram förslag till en
konvention på detta område. Båda
förslagen innehöll detaljerade
straffrättsliga bestämmelser och
förpliktelser beträffande lagföring och
utlämning vilka i hög grad byggde på
bl.a. den internationella konventionen
mot tagande av gisslan och konventionen
om förebyggande och bestraffning av
brott mot diplomater och andra
internationellt skyddade personer.

Förslagen om att inleda förhandlingar
om en ny internationell konvention vann
snabbt anslutning mot bakgrund av de
angrepp mot FN-personal som nyligen hade
skett t.ex. i f.d. Jugoslavien och i
Somalia. Generalförsamlingen beslutade i
december 1993 att upprätta en särskild
kommitté för att utarbeta en konvention.
Kommittén hade två möten under år 1994,
och förhandlingarna fortsatte inom ramen
för generalförsamlingens sjätte utskott
vid dess möte hösten 1994.

Till kommitténs första möte hade Nya
Zeeland och Ukraina utarbetat ett
gemensamt förslag till konventionstext.
Ytterligare förhandlingsunderlag var ett
gemensamt förslag från de nordiska
länderna innehållande viktigare element
som borde ingå i den nya konventionen.

Den svåraste frågan under
förhandlingarna kom att bli vilken
personal och vilka situationer som
skulle omfattas av konventionen. Enligt
generalförsamlingens beslut skulle
konventionen gälla både FN-personal och
till FN lösare anknuten personal
( United Nations and associated
personnel ). Alla förslag under
förhandlingarna till definition av
vilken personal som skulle omfattas var
knutna till FN-insatser ( operations ),
varför även dessa behövde definieras.
Även om många delegationer utgick från
att enbart traditionella fredsbevarande
operationer skulle omfattas, täcker,
enligt rådande språkbruk i FN, ordet
insatser också rent humanitära
insatser. Efter hand spred sig också
insikten att även personal i sådana
insatser kan ha motsvarande skyddsbehov.

Bakgrunden till svårigheterna att
avgränsa vilken personal i och kring en
FN-insats som skulle omfattas av
konventionens skydd var, att FN:s
insatser numera ofta är komplexa med en
rad olika uppgifter för vilka olika
personkategorier med mycket skiftande
organisatorisk ställning eller
anställningsförhållanden anlitas.

Den nordiska linjen under
förhandlingarna, att bredast möjliga
krets personer som på ett eller annat
sätt medverkar i en FN-insats skall
omfattas av skyddsreglerna, vann i stor
utsträckning gehör.

Ett tredje avgränsningsproblem gällde
huruvida även FN-insatser med stridande
uppdrag enligt FN-stadgans kapitel VII,
som ger säkerhetsrådet möjlighet att
inskrida med tvångsåtgärder i vissa
situationer, skulle omfattas av
konventionens skyddsregler. Eftersom
flertalet delegationer motsatte sig
detta med hänvisning till den
internationella humanitära rättens
regler, undantas sådana insatser.

Konventionen består av en inledning med
nio stycken och en huvuddel med tjugonio
artiklar.

I artikel 1 definieras ett antal
begrepp som används i konventionen.

Personal i FN-insatser är dels personer
som förordnats eller utsänts av FN:s
generalsekreterare som medlemmar av de
militära, polisiära eller civila
komponenterna av en FN-insats, dels
andra företrädare eller experter med
uppdrag för FN, dess fackorgan eller
Internationella atomenergiorganet (IAEA)
som i officiell egenskap befinner sig i
det område där en FN-insats pågår.

Därtill anknuten personal utgörs av tre
kategorier personer som bedriver
aktiviteter till stöd för fullgörandet
av uppgifterna för en FN-insats,
nämligen personer som en regering eller
en mellanstatlig organisation utsett i
överenskommelse med vederbörande FN-
organ, personer som FN:s
generalsekreterare, ett fackorgan eller
IAEA förordnat och personer som utsänts
av en humanitär icke-statlig
organisation eller dylikt enligt
överenskommelse med FN:s
generalsekreterare, ett fackorgan eller
IAEA. Dessa kategorier har således en
lösare formell anknytning till FN-
insatsen. Att de ändå omfattas av
konventionen, som inte gör skillnad i
skyddsgrad för personal i FN-insatser
och personal som är anknuten till dessa,
motiveras, som ovan framgår, med att de
verkar till stöd för FN-insatsens
genomförande.

FN-insats definieras som en insats som
upprättats av behörigt FN-organ enligt
FN-stadgan och som utförs under FN:s
myndighet och kontroll, där syftet med
insatsen är att upprätthålla eller
återupprätta internationell fred och
säkerhet eller, även om den har ett
annat syfte, där säkerhetsrådet eller
generalförsamlingen har förklarat att
det råder en utomordentlig risk för
säkerheten för i insatsen deltagande
personal. Genom detta tillägg har man
givit möjlighet att från fall till fall
utsträcka konventionens skyddsregler
även till rent humanitära FN-insatser
utan samband med världsorganisationens
uppgifter till förmån för internationell
fred och säkerhet. Dylika insatser kan
tänkas utspela sig i miljöer som
erbjuder väl så stora risker som t.ex.
en situation med bakgrund i en väpnad
konflikt eller hot därom.

Artikel 2 anger att konventionen är
tillämplig på personal och FN-insatser
sådana de definieras i artikel 1.

Ett undantag görs i punkt 2 av
artikeln. Konventionen är inte
tillämplig på en FN-insats som
bemyndigats av säkerhetsrådet som en
tvångsåtgärd enligt FN-stadgans kapitel
VII, i vilken någon i personalen
uppträder som kombattant mot
organiserade väpnade styrkor och på
vilken rättsreglerna för internationella
väpnade konflikter är tillämpliga.

Undantaget synes utgå från det inte
helt oomtvistliga antagandet, att den
internationella humanitära rättens
regler till skydd för kombattanter,
krigsfångar osv. skulle bli tillämpliga
på en situation där FN-personal, efter
bemyndigande av säkerhetsrådet, går i
strid inom ramen för en
fredsframtvingande operation. Det bör i
sammanhanget observeras att denna
begränsning i konventionens
tillämplighet sådan artikeln är skriven
inte endast gäller den stridande
personalen utan all personal i insatsen
och personal som knutits till denna.

Konventionens tillämplighet på FN-
insatser med stridsinslag i icke-
internationella väpnade konflikter får
mot denna bakgrund betraktas som osäker.

En annan oklarhet gäller undantagets
hänvisning till kapitel VII i FN-
stadgan. I flera fall har säkerhetsrådet
bemyndigat FN-insatser med hänvisning
till detta kapitel utan att mandatet för
insatsen därför inbegripit rena
stridsåtgärder annat än i självförsvar
eller försvar av möjligheterna att
genomföra mandatets uppgifter. Att
undantaget från konventionens
tillämplighet avses gälla klassiska
kapitel VII-operationer, sådana de
föresvävat FN-stadgans upphovsmän men av
olika skäl aldrig kommit att tillgripas,
synes klart.

Huruvida undantaget även gäller för
insatser enligt kapitel VII där det
fredsframtvingande inslaget är avsevärt
mindre framträdande än det
fredsbevarande eller fredsbyggande är
inte helt klart. Inom FN-sekretariatet
synes man ha uppfattningen att dylika,
blandade insatser skulle omfattats av
konventionen, men denna pragmatiska och
i sig ändamålsenliga tolkning torde inte
vara oomstridd.

Tyvärr måste det därmed konstateras att
en central artikel i konventionen är
öppen för olika tolkningar.

Konventionen och svenska förhållanden

Regeringen bedömer att det inte behövs
några lagstiftningsåtgärder för att
Sverige tills vidare skall kunna
uppfylla sina åtaganden enligt
konventionen.

Som skäl härför anförs i propositionen
bl.a. att en stat som står värd för en
FN-insats och FN enligt artikel 4 skall
ingå ett avtal om insatsens och den
ingående personalens ställning,
inklusive bl.a. bestämmelser om
privilegier och immunitet för insatsens
militära och polisiära komponenter. Om
det i dagens perspektiv mycket
osannolika läge uppkommer att Sverige
blir värdstat för en FN-insats skulle
ett sådant avtal sannolikt behöva
åtföljas av lagstiftningsåtgärder. I
propositionen redovisas vidare hur
konventionens övriga centrala artiklar
förhåller sig till svensk lagstiftning.
Sammanfattningsvis konstateras, att ett
svenskt biträde av konventionen inte för
närvarande medför behov av lagstiftning.

Godkännande av konventionen

Regeringens föreslår, mot bakgrund av
nedan återgivna överväganden, att
riksdagen godkänner konventionen den 9
december 1994 om skydd av personal i FN-
insatser och därtill anknuten personal.

Konventionen om skydd av personal i FN-
insatser och därtill anknuten personal
utgör världssamfundets reaktion på en
oroande utveckling, där antalet angrepp
mot i FN-insatser medverkande personal
vuxit med många skador och dödsfall till
följd. Antalet FN-insatser har på senare
år ökat. Dessa avser ofta komplexa
uppdrag med inslag inte bara av
traditionellt fredsbevarande utan också
av konfliktförebyggande, fredsbyggande
eller i något fall fredsframtvingande.
Humanitärt arbete har blivit ett allt
vanligare inslag. Ofta utförs insatserna
i farliga miljöer.

Samtidigt som allt fler personer,
däribland många svenskar, kommit att
medverka i insatserna har utvecklingen
gått dithän, att berörd personal har
mycket olika organisatorisk hemvist och
anställningsförhållanden. Konventionerna
1946 (SÖ 1947:26) och 1947 (SÖ 1951:84
med senare ändringar) om privilegier och
immunitet för FN respektive FN:s
fackorgan ger endast skydd åt tjänstemän
inom dessa organisationer och experter
med uppdrag för dem. Väsentligt fler
personer av andra personalkategorier
verkar emellertid inom insatserna eller
till stöd för dessa. Om inte denna
personal åtnjuter skydd mot angrepp
enligt ett avtal som FN slutit med
värdstaten om insatsens och dess
personals ställning, saknas bindande
skyddsregler. Sådana avtal har inte
alltid varit möjligt att ingå, och de
kan inte alltid omfatta all personal som
medverkar till insatsens genomförande.
Det är därför angeläget att genom en
internationell reglering söka öka
skyddet mot angrepp för alla dem som
verkar inom eller till stöd för olika
typer av FN-insatser med deras viktiga
uppdrag för världssamfundets räkning.

Regeringen gör bedömningen att
konventionen, om den får en bred
anslutning, på ett ändamålsenligt sätt
fyller de krav som kan ställas. Den slår
fast den i sammanhanget väsentliga
principen, att den som förgripit sig mot
aktuell personal skall kunna åtalas
överallt. En universell domsrätt skall
öka personalens säkerhet genom att
förebygga brott. Den stat där den för
brottet misstänkte befinner sig är
skyldig att söka få till stånd
lagföring, alternativt utlämnande av
vederbörande till en annan stat där
lagföring kan ske.

Värdefullt är också att definitionen av
vilka personalkategorier som täcks av
konventionens skyddsregler gjorts vid.
Att den t.ex. omfattar hjälparbetare
från icke-statliga organisationer som
ger humanitärt bistånd i anslutning till
en FN-insats är välkommet.

Positivt är även att definitionen av de
insatser som omfattas av konventionen är
tämligen vid. Genom beslut av FN:s
säkerhetsråd eller generalförsamling kan
konventionen från fall till fall göras
tillämplig också på renodlat humanitära
FN-insatser, om dessa utspelas i en
miljö där utomordentliga risker för
personalens säkerhet föreligger.

Trots att vissa tolkningssvårigheter
kan finnas beträffande ett par av
konventionens artiklar, har denna,
enligt propositionen, i stort givits en
tillfredsställande utformning, inte
minst mot bakgrund av det snabba
förhandlingsförloppet.

Inget lagstiftningsbehov torde
föreligga i dagens läge. Ändringar i
lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall kan dock bli
nödvändiga, om det någon gång i
framtiden skulle bli aktuellt att en FN-
insats utförs i Sverige. Detta får dock
i dag bedömas som mycket osannolikt.

Enligt konventionens artikel 22 kan
förbehåll göras mot det
tvistlösningsförfarande som beskrivs i
artikeln. Regeringen avser inte att göra
något sådant förbehåll.

Utskottets överväganden

De insatser som utförts av FN och
därtill anknuten personal sker i
världssamfundets gemensamma intresse.
Därigenom lämnas både humanitära bidrag
och stöd för fredsarbetet på ett sätt
som är unikt.

Utskottet noterar emellertid med oro
att antalet dödsfall och skador som
uppkommit till följd av uppsåtliga
angrepp mot nämnda personalkategorier
ökat under senare år. Enligt uppgifter
utskottet erhållit från FN:s sekretariat
har, fr.o.m. 1992, antalet döda och
sårade till följd av fientliga
handlingar mot olika FN-insatser uppgått
till ca 300 respektive ca 1 300. Att så
skett, trots de åtgärder som redan
vidtagits för att öka personalens
säkerhet, understryker vikten av att
konventionen om skydd av personal i FN-
insatser och därtill anknuten personal
träder i kraft och får bred anslutning.

Utskottet konstaterar med beklagande
att konventionens tillämplighet i vissa
avseenden är oklar. Främst gäller detta
FN-insatser med stridsinslag i icke-
internationella väpnade konflikter samt
vissa insatser enligt kapitel VII i FN-
stadgan. Trots detta anser utskottet att
konventionen utgör ett värdefullt bidrag
till att förbättra säkerheten för berörd
personal.

Utskottet delar regeringens uppfattning
att ett svenskt biträde av konventionen
inte för närvarande medför behov av
lagstiftning.

Med det anförda tillstyrker utskottet
att riksdagen godkänner Förenta
nationernas konvention den 9 december
1994 om skydd av personal i FN-insatser
och därtill anknuten personal.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till
propositionen godkänner Förenta
nationernas konvention den 9 december
1994 om skydd av personal i FN-insatser
och därtill anknuten personal.

Stockholm den 18 april 1996

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

I beslutet har deltagit: Göran
Lennmarker (m), Inga-Britt Johansson
(s), Nils T Svensson (s), Yvonne
Sandberg-Fries (s), Berndt Ekholm (s),
Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark
(fp), Lena Klevenås (s), Eva Zetterberg
(v), Urban Ahlin (s), Lars Hjertén (m),
Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid
Näslund (kds), Carina Hägg (s), Hans
Hjortzberg-Nordlund (m) och Anna
Corshammar-Bojerud (c).

Gotab, Stockholm 1996