Kontobaserat penningmarknadssystem

Betänkande 1990/91:LU33

Lagutskottets betänkande 1990/91:LU33

Kontobaserat penningmarknadssystem

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1990/91
LU33

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag (prop.
1990/91:106) till lagstiftning om ett kontobaserat
penningmarknadssystem. Förslaget innebär att ordningen med
skuldebrev avskaffas beträffande obligationer och andra ensidiga
förbindelser som är avsedda för allmän omsättning. En
förutsättning är att låneemissionen skall handhas av
PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag. De rättsverkningar som
för närvarande är knutna till skuldebrevet knyts i stället till
registrering på ett konto hos penningmarknadscentralen.

I ärendet har inkommit en skrivelse från Sveriges riksbank.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag med vissa ändringar
av närmast redaktionell natur.

Propositionen

I proposition 1990/91:106 föreslår regeringen
(justitiedepartementet) efter hörande av lagrådet att riksdagen
antar i propositionen framlagda förslag till
1. penningkontolag,
2. lag om PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag,
3. lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission,
handelsagenter och handelsresande,
4. lag om ändring i lagen (1924:322) om vård av omyndigas
värdehandlingar,
5. lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av förkommen
handling,
6. lag om ändring i lagen (1936:83) angående vissa
utfästelser om gåva,
7. lag om ändring i föräldrabalken,
8. lag om ändring i förmånsrättslagen (1979:979),
9. lag om ändring i utsökningsbalken,
10. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713),
11. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827),
12. lag om ändring i lagen (1989:828) om införande av
aktiekontolagen (1989:827).

I propositionen bereds riksdagen också tillfälle att ta del av
vad som i propositionen anförs om säkerhets- och
sårbarhetsfrågor.

Lagförslagen har intagits i bilaga 1 till betänkandet.

Utskottet

Under flera år har förberedelser pågått för införandet av ett
nytt, kontobaserat system för hantering av vissa
skuldförbindelser avsedda för allmän omsättning. Det nya
systemet skall administreras av PenningmarknadsCentralen PmC AB
(penningmarknadscentralen) som ägs av huvudaktörerna på den
svenska kreditmarknaden.

Det nya systemet avses i främsta rummet omfatta sådana
kreditmarknadsinstrument som ges ut av riksbanken,
riksgäldskontoret, bostadsfinansierande kreditaktiebolag och
Stadshypotekskassan samt därutöver sådana
kreditmarknadsinstrument som bedöms vara utan kreditrisk och som
ges ut av annan utfärdare (emittent), om de är avsedda för
allmän omsättning.

En huvuduppgift för penningmarknadscentralen avses vara att
förvalta de emissioner som hanteras i systemet samt att i
förening härmed tillhandahålla ett system för kontoföring av
rättighetshavare. I princip skall däremot inte några värdepapper
i fysisk form förekomma inom systemet. I centralens
förvaltningsuppdrag skall ingå att på emittentens vägnar
ombesörja registrering av skuldförbindelser samt räntebetalning
och inlösen. Systemet omfattar främst s.k. avistaaffärer, men
även s.k. forward- och terminsaffärer i anslutna
kreditmarknadsinstrument och till kreditmarknadsinstrumenten
anknutna derivatprodukter skall kunna hanteras inom systemet.

Av bl.a. säkerhetsskäl skall konton hos
penningmarknadscentralen kunna öppnas och anmälningar för
registreringsåtgärder kunna göras endast av de institutioner som
är medlemmar av centralen. Medlemmarna avses vara riksbanken,
riksgäldskontoret och andra större emittenter, AP-fonderna,
större försäkringsbolag samt banker och fondkommissionsbolag.
Övriga aktörer på marknaden blir hänvisade till att anlita en
medlem som auktoriserats såsom ombud för att kunna öppna konton
och göra anmälan för registreringsåtgärder hos
penningmarknadscentralen. På motsvarande sätt är avsikten att
emittenten gentemot penningmarknadscentralen måste låta sig
företrädas av medlem som är auktoriserat ombud om
penningmarknadscentralen skall förvalta en emission från någon
som inte är medlem.

Medlemskap i penningmarknadscentralen innebär ett åtagande av
primärt och subsidiärt ekonomiskt delansvar efter huvudtalet
(pro rata parte) för centralens verksamhet.

Riksbankens medverkan är en grundläggande förutsättning för
att penningmarknadscentralen skall kunna fungera på det sätt som
är avsett. Riksbanken skall dels svara för betalningsutjämning
(clearing) när nettolikvider mellan medlemmarna skall utväxlas,
dels ikläda sig ett kreditlöfte för fall då brister i likvider
för någon medlem uppstår. Detta sker på det sättet att
penningmarknadscentralen, sedan ett förvärv godkänts för
clearing, garanterar likvid mot leverans och tillförsäkras en
s.k. dragningsrätt i riksbanken för eventuellt uppkommande
kreditbehov.

I propositionen föreslås att det redovisade
penningkontosystemet skall stödjas i en särskild lag om
penningmarknadskonton. Den nya lagen bygger i åtskilliga
avseenden på vad som gäller beträffande det kontobaserade
aktiesystemet enligt aktiekontolagen (1989:827) och skall
tillämpas i fråga om ensidiga skuldförbindelser vilka är avsedda
för allmän omsättning. En förutsättning är vidare att
skuldförbindelserna omfattas av låneemissioner som enligt avtal
mellan emittenten och penningmarknadscentralen skall förvaltas
av centralen. Liksom aktiekontosystemet innebär den nya
ordningen på penningmarknaden att värdepappren som bärare av
rättigheter avskaffas och att rättsverkningarna i stället knyts
till registrering på ett konto. Det innebär bl.a. att förvärv av
skuldförbindelser och pantsättning av dem blir gällande mot
överlåtarens borgenärer först i och med att förvärvet resp.
panträttsupplåtelsen registrerats. För varje utfärdare
av sådana skuldförbindelser som förvaltas av
penningmarknadscentralen skall det hos centralen finnas ett
register. Registret skall bestå av en förteckning över
skuldförbindelser, en löpande journal, en förteckning över
förhandsregistreringar samt de konton som har öppnats av
borgenärerna. Rättsverkan av en registrering inträder då ett
förvärv förhandsregistreras under förutsättning att förvärvet
därefter registreras också på ett konto. Om förhandsregistering
inte skall äga rum inträder rättsverkningarna i stället när
förvärvet antecknas på ett penningkonto. Penningkonton får
öppnas endast av medlemmar i penningmarknadscentralen.

Den nya lagen innehåller vidare särskilda
skadeståndsbestämmelser, som i huvudsak utformats efter mönster
av aktiekontolagen. Sålunda skall penningmarknadscentralen bl.a.
bära ett s.k. kontrollansvar när någon tillfogas skada på grund
av en oriktig eller missvisande uppgift i ett register. I lagen
har vidare tagits in speciella regler om s.k. likvidansvar. Då
en skuldförbindelse överlåts skall penningmarknadscentralen
tillsammans med förvärvaren svara gentemot överlåtaren för
betalningen av den likvid som utfästs. Penningmarknadscentralens
likvidansvar skall dock endast gälla om riksbanken har åtagit
sig att medverka vid betalningsutjämning (riksbanksclearing) av
likvider för förvärv som omfattas av penningkontolagen. En
ytterligare förutsättning för penningmarknadscentralens
likvidansvar är att riksbanken har åtagit sig att lämna
centralen kredit för fullgörande av centralens likvidansvar. Som
säkerhet för sitt likvidansvar skall penningmarknadscentralen
kunna tillförsäkra sig panträtt i bl.a. skuldförbindelser som är
föremål för förvärv.

I propositionen föreslås vidare en ändring av aktiekontolagen
som skall ge föreningsbanksrörelsen och sparbanksrörelsen samma
rättsliga möjligheter att agera på marknaden som andra
bankorganisationer när det gäller hanteringen av aktier och
andra rättigheter enligt aktiekontolagen.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den dag regeringen
bestämmer.

Som framhålls i propositionen har penning- och
obligationsmarknaden under 1980-talet vuxit mycket snabbt.
Samtidigt har marknaden effektiviserats genom tillkomsten av nya
instrument och en successiv utbyggnad av marknadens
organisation. Utvecklingen har lett fram till att mycket stora
värden i dag omsätts på penning- och obligationsmarknaden och
marknaden är av väsentlig betydelse för statens och
bostadssektorns finansiering och för penningpolitiken. Ett
utmärkande drag för den nuvarande handeln på marknaden är den
höga omsättningshastigheten. Ett och samma värdepapper kan byta
ägare flera gånger under loppet av en dag. Handeln
karaktäriseras också av att det uppkommer ett stort antal
fordringar och motfordringar, som uppgår till avsevärda belopp
och som skall regleras samtidigt. Fortfarande är det emellertid
så att de värdepapper som omsätts på marknaden är utfärdade i
fysisk form och rättsverkningarna av överlåtelser är knutna till
innehavet av pappren i fråga. Utväxlingen av likvider och
värdepapper måste vidare i stor utsträckning göras direkt mellan
parterna i varje affärsuppgörelse.

Mot den angivna bakgrunden framstår det enligt utskottets
mening som uppenbart att stora hanteringsmässiga fördelar kan
vinnas om man på samma sätt som skett i fråga om aktier och
vissa andra rättigheter kan slopa värdepappren som bärare av
rättigheter och i stället knyta rättsverkningarna till
registrering på ett konto. Det är också angeläget att det skapas
en grund för ett clearingsystem så att varje aktörs samtliga
fordringar och skulder under en dag kan utjämnas mot varandra på
en gång och att det endast uppstår en enda nettofordran eller
nettoskuld för honom. Genom en sådan ordning inte bara minskas
antalet transaktioner hos varje part utan uppnås, som närmare
redovisas i propositionen, också vissa andra fördelar. Utskottet
ställer sig därför positivt till att en reform nu sker och kan
ansluta sig till departementschefens uppfattning att reformen
bör ges rättsligt stöd genom en särskild lagstiftning. Utskottet
ser det som en fördel att den föreslagna lagregleringen har
utformats efter mönster av aktiekontolagen. Det kan nämligen
inte uteslutas att -- som departementschefen framhåller -- det
längre fram, när praktiska erfarenheter har vunnits av den
kontobaserade hanteringen, kan vara skäl att överväga en
enhetlig lagstiftning för det kontobaserade aktiesystemet och
det nya penningmarknadssystemet. En sådan samordning underlättas
om reglerna för de olika systemen redan från början är
någorlunda enhetliga. Utskottet har således inte några
erinringar mot huvuddragen av regeringens lagförslag.

I skrivelse till lagutskottet har Sveriges riksbank tagit upp
ett spörsmål rörande panträttshavares möjligheter att realisera
sin pant enligt förslaget till lag om penningmarknadskonton.

Som tidigare redovisats skall vid överlåtelser av
skuldförbindelser inom det nya systemet penningmarknadscentralen
tillsammans med förvärvaren svara gentemot överlåtaren för
betalningen av utfäst likvid. En förutsättning härför är dock
bl.a. att riksbanken åtagit sig att lämna centralen kredit för
fullgörande av likvidansvaret. Som säkerhet för sitt
likvidansvar skall penningmarknadscentralen enligt 9kap. 3§
första stycket i penningmarknadskontolagen få tillförsäkra sig
panträtt i de skuldförbindelser som förvärvet avser. I den mån
det är erforderligt får centralen tillförsäkra sig panträtt
också i andra skuldförbindelser som förvärvaren innehar enligt
registret. Ett villkor härför är dock att några inskränkningar i
hans förfoganderätt till dessa skuldförbindelser inte finns
antecknade i registret. Av 9kap. 3§ andra stycket följer att
penningmarknadscentralen genom avtal kan förbehålla sig annan
säkerhet än de legala panträtter som anges i lagrummets första
stycke.

I 9kap. 7§ penningmarknadskontolagen föreslås en särskild
föreskrift om panthavares möjlighet att förfoga över sin pant.
Om panträtt i en skuldförbindelse har stiftats enligt denna lag
får panthavaren försälja eller åter pantsätta panten utan att
iaktta reglerna i 10kap. 2§ handelsbalken eller lagen
(1979:750) om rätt att förfoga över annan tillhöriga fondpapper.
Det nämnda lagrummet i handelsbalken innehåller bestämmelser om
förfarandet då en panthavare vill ta i anspråk den pantsatta
egendomen för sin fordring. I 1979 års lag finns särskilda
regler om förfarandet då pantsatta fondpapper skall realiseras.

Riksbanken har i sin skrivelse anfört att olika meningar
framkommit i frågan huruvida 9kap. 7§
penningmarknadskontolagen är tillämplig vid alla panträtter för
återgångsfordringar eller om paragrafen endast gäller
legalpanträtterna enligt 9kap. 3§ första stycket. Med
anledning härav vill utskottet understryka att med uttrycket
"panträtt har stiftats enligt denna lag" i 9kap. 7§ avses
samtliga de fall då panträtt i en skuldförbindelse har uppkommit
genom att pantsättningen har registrerats eller blivit gällande
på grund av underrättelse i enlighet med bestämmelserna i
penningmarknadskontolagen. Tillämpningsområdet för 9kap. 7§
är således inte begränsat till legalpanträtterna utan omfattar
också fall då panträtten grundas på exempelvis avtal. Lagrummet
tar vidare sikte på både pantsättningar för återgångsfordringar
och panträtter som upplåtits för andra fordringar. Det sagda
innebär att förfarandereglerna i handelsbalken och 1979 års lag
över huvud taget inte behöver tillämpas när det är fråga om
skuldförbindelserna i låneemissioner som förvaltas av
penningmarknadscentralen, allt under förutsättning givetvis att
panträtten registrerats eller underrättelse om pantsättningen
lämnats i vederbörlig ordning. Paragrafen gäller däremot inte
vid panträttsupplåtelser i skuldförbindelser som faller utanför
det kontobaserade systemet och inte heller vid pantsättning av
annan lös egendom.

I anslutning till det anförda vill utskottet erinra om att
regeringen i proposition 1990/91:142 om handel och tjänster på
värdepappersmarknaden, m.m. föreslår att riksdagen skall anta
bl.a. en ny lag om handel med finansiella instrument.
Propositionen har hänvisats till näringsutskottet. I det nämnda
lagförslaget finns särskilda bestämmelser om bl.a. krav på
skriftliga avtal vid förfoganden över finansiella instrument som
tillhör någon annan. Formkravet skall dock inte tillämpas vid
försäljning av pantsatt egendom. Förslagen i proposition 142
innebär vidare att 1979 års lag om rätt att förfoga över annan
tillhöriga fondpapper skall upphävas. Lagstiftningen föreslås
träda i kraft den 1 juli 1991. Eftersom riksdagen kommer att
behandla förslagen i proposition 106 om kontobaserat
penningmarknadssystem före förslagen i proposition 142 bör det
ankomma på näringsutskottet att lägga fram förslag till den
ändring i 9kap. 7§ lagen om penningmarknadskonton som
föranleds av den i proposition 142 föreslagna lagstiftningen.

I ärendet har en fråga aktualiserats rörande reglerna om det
sakrättsliga skyddet vid överlåtelser och pantsättningar m.m. av
skuldförbindelser i det nya systemet. Som tidigare nämnts
innebär penningmarknadskontolagen att de rättsverkningar som
hitintills varit förenade med innehavet av en skuldförbindelse i
stället knyts till registrering på ett konto. Det innebär bl.a.
att en överlåtelse av en skuldförbindelse liksom en pantsättning
av den i princip får verkan mot tredje man först när anmälan om
överlåtelsen resp. pantsättningen registrerats. De närmare
reglerna härom finns i 7kap. förslaget till
penningmarknadskontolag. Enligt 1§ är sålunda den som är
antecknad som innehavare av en skuldförbindelse behörig att
förfoga över den förbindelsen dock med de begränsningar som
framgår av kontot. I 7kap. 4§ finns bestämmelser om s.k.
kolliderande förvärv. Vid dubbelöverlåtelser av en och samma
skuldförbindelse är huvudregeln att den förvärvare som först får
sitt förvärv registrerat har företräde till förbindelsen, och
detta även om hans förvärv ligger senare i tiden än den andra
överlåtelsen. Registreringen ger dock inte företräde framför en
tidigare överlåtelse om den som gjorde det senare förvärvet
kände till eller borde ha känt till att förbindelsen redan
överlåtits. Har skuldförbindelsen överlåtits vidare till en
godtroende förvärvare gäller emellertid inte det sistnämnda.
Godtrosförvärv i andra fall än då det är fråga om
dubbelöverlåtelser regleras i 7kap. 5§. Också här ger
registreringen företräde. 7kap. 3§ innehåller en mera
allmänt hållen bestämmelse om förvärvarens skydd mot
överlåtarens borgenärer. Om en skuldförbindelse har överlåtits
och förvärvet registrerats får enligt paragrafen
skuldförbindelsen inte därefter tas i anspråk av överlåtarens
borgenärer för andra rättigheter än sådana som var registrerade
vid överlåtelsen. Av 7kap. 7§ följer att bestämmelserna i
bl.a. 1 och 3--5§§ skall tillämpas även vid pantsättning.

De nu redovisade bestämmelserna i förslaget till
penningmarknadskontolag överensstämmer i allt väsentligt med
6kap. 1--4 och 6§§ aktiekontolagen.

Utskottet har inte några invändningar i sak mot den nu
föreslagna regleringen. Enligt utskottets mening ger emellertid
bestämmelsen i 7kap. 3§ penningmarknadskontolagen ett något
vilseledande intryck om den läses för sig och utan samband med
övriga bestämmelser i 7kap. Paragrafen kan då ge upphov till
missuppfattningen att exempelvis en pantsättning av en
skuldförbindelse, som registrerats efter det att
skuldförbindelsen överlåtits men innan överlåtelsen antecknats
på kontot, inte skulle kunna göras gällande mot förvärvaren av
förbindelsen. Penningmarknadskontolagen innebär emellertid inte
att överlåtarens borgenärer går miste om sina rättigheter enbart
av den anledningen att rättigheterna inte hunnit registreras
innan en överlåtelse skett. I betydande utsträckning modifieras
nämligen tillämpningsområdet för 7kap. 3§ genom reglerna i
bl.a. 4§. Av det sistnämnda lagrummet jämfört med 7§ framgår
att en panträttsupplåtelse som registrerats före en överlåtelse
har företräde framför denna. I det ovan angivna exemplet gäller
alltså panträttsupplåtelsen mot den som förvärvat förbindelsen
förutsatt dock att panträttsinnehavaren varit i god tro.

För undvikande av missförstånd rörande den rätta innebörden av
7kap. 3§ penningmarknadskontolagen anser utskottet att
paragrafen bör ändras så att om en skuldförbindelse har
överlåtits och anmälan av överlåtelsen har registrerats, den
inte därefter får tas i anspråk av överlåtarens borgenärer för
andra rättigheter än sådana som var registrerade när
överlåtelsen registrerades. Motsvarande ändring bör göras i
6kap. 2§ aktiekontolagen. Förutom ett förtydligande av de
båda lagrummen uppnås den fördelen att paragraferna bringas i
överensstämmelse med 19§ sjölagen (1891:35 s. 1), vilken
enligt uttalanden i proposition 1988/89:152 om kontobaserat
aktiesystem tjänat som viss förebild för 6kap. 2§
aktiekontolagen. Utskottet vill understryka att de förordade
redaktionella ändringarna av sistnämnda lagrum och 7kap. 3§
förslaget till penningmarknadskontolagen inte innebär att en
förvärvare eller panträttsinnehavare som varit i ond tro blir
skyddad genom registreringen. I sådana fall följer det av
7kap. 4 och 5§§ penningmarknadskontolagen resp. 6kap. 3
och 4§§ aktiekontolagen att registreringen inte ger företräde.

Utöver det anförda föranleder lagförslagen i proposition 106
inte några uttalanden från utskottets sida. Vad som i
propositionen anförs om säkerhets- och sårbarhetsfrågor ger inte
utskottet anledning till några erinringar.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande penningmarknadskontolag
att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om penningmarknadskonton med den ändringen att 7kap. 3§
i regeringens lagförslag erhåller i bilaga 2 som Utskottets
förslag betecknade lydelse,

2. beträffande aktiekontolagen
att riksdagen dels beslutar att 6kap. 2§
aktiekontolagen (1989:827) skall erhålla ändrad lydelse i
enlighet med Utskottets förslag i bilaga 2, dels antar
regeringens förslag till lag om ändring i aktiekontolagen
(1989:827) med den ändring av ingressen till lagförslaget som
föranleds härav,

3. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till
dels lag om PenningmarknadsCentralen PmC Aktiebolag,
dels lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission,
handelsagenter och handelsresande,
dels lag om ändring i lagen (1924:322) om vård av
omyndigas värdehandlingar,
dels lag om ändring i lagen (1927:85) om dödande av
förkommen handling,
dels lag om ändring i lagen (1936:83) angående vissa
utfästelser om gåva,
dels lag om ändring i föräldrabalken,
dels lag om ändring i förmånsrättslagen (1979:979),
dels lag om ändring i utsökningsbalken,
dels lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713),
dels lag om ändring i lagen (1989:828) om införande av
aktiekontolagen (1989:827),

4. beträffande säkerhets- och sårbarhetsfrågor
att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförs
om säkerhets- och sårbarhetsfrågor.

Stockholm den 16 april 1991

På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe
Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Gunnar Thollander (s), Lena
Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c),
Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s),
Gunilla Andersson (s), Charlotte Cederschiöld (m) och Sven-Åke
Nygårds (s).

I proposition 1990/91:106 framlagda lagförslag
Bilaga 1

Av utskottet framlagda förslag till ändring i regeringens
förslag till lag om penningmarknadskonton och till ändring av
aktiekontolagen
Bilaga 2

Förslaget till lag om penningmarknadskonton

Regeringens förslag Utskottets förslag

7 kap.
3 §

Om en skuldförbindelse har Om en skuldförbindelse har
överlåtits och överlåtits och
anmälan om förvärvet anmälan om förvärvet
har registrerats, får har registrerats, får
skuldförbindelsen skuldförbindelsen
därefter inte tas i därefter inte tas i
anspråk av anspråk av
överlåtarens överlåtarens
borgenärer för andra borgenärer för andra
rättigheter än sådana rättigheter än sådana
som var registrerade vid som var registrerade när
överlåtelsen. överlåtelsen
registrerades.

Aktiekontolagen

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

6 kap.
2 §

Om en aktie har Om en aktie har
överlåtits och överlåtits och
anmälan om förvärvet anmälan om förvärvet
har registrerats, får har registrerats, får
aktien därefter inte tas i aktien därefter inte tas i
anspråk av anspråk av
överlåtarens överlåtarens
borgenärer för andra borgenärer för andra
rättigheter än sådana rättigheter än sådana
som var registrerade vid som var registrerade när
överlåtelsen. överlåtelsen
registrerades.