Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna

Betänkande 1993/94:JuU24

Justitieutskottets betänkande 1993/94:JUU24

Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna

---

Innehåll

• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1993/94
JuU24

Propositionen

I proposition 1993/94:133 (Justitiedepartementet) har
regeringen bl.a. föreslagit riksdagen att anta de i
propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,
Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff
m.m.,

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

5. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid
m.m.,

6. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt,

7. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av
häktade och anhållna m.m.,

8. lag om ändring i körkortslagen (1977:477),

9. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.

Lagförslagen, som har granskats av lagrådet, har fogats till
betänkandet, se bilaga.

Utskottet behandlar propositionens lagförslag nr 10 i
betänkandet 1993/94:JuU30.

Utskottet

Inledning

Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i
första instans samt att talan skall väckas där är praktiskt
taget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremot
inte fallet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna
domstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövas
visserligen av länsrätt som första domstolsinstans, men
merparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin första
domstolsprövning där.

Domstolsutredningen (Ju 1989:06; dir. 1989:56) överlämnade i
januari 1992 betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför
2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Förslagen i
betänkandet tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och
förvaltningsmydigheter och mellan de allmänna domstolarna och de
allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp
frågor om omprövning, överklagande och instansordningen samt
vissa processrättsliga frågor. När det gäller instansordningen i
de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt
Domstolsutredningen en principiell utgångspunkt vara att den
första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid sker
i länsrätt. Instansordningen borde ändras på ett antal områden
så att den första domstolsprövningen av vissa mål --
kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål, mål från Hälso- och
sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmål och vissa
länsstyrelsemål -- sker i länsrätt i stället för kammarrätt.
Utredningen förordade även att körkortsingripanden skall
beslutas av länsstyrelse som första instans i stället för som nu
av länsrätt, att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas
till länsrätten och vidare att de allmänna ombuden i körkortsmål
skall avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes
motpart i domstolsprocessen. Beträffande sekretessmålen föreslog
utredningen att länsrätt som första domstolsinstans skall pröva
de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Vidare
skulle prövningstillstånd införas i Regeringsrätten och Högsta
domstolen i sekretessärenden som härrör från länsrätt respektive
tingsrätt. Beträffande prövningstillstånd i kammarrätt fann
utredningen många faktorer som talade för att ett dispenssystem
skulle införas i kammarrätt. Emellertid borde införandet av ett
sådant system avvakta tills erfarenheter vunnits av de reformer
som berör de allmänna förvaltningsdomstolarna.

I 1993 års budgetproposition ställde sig regeringen (prop.
1992/93:100 bil. 3, s. 24 f) bakom principen om att den första
domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Riksdagen godkände de
i propositionen angivna riktlinjerna (1992/93:JuU24, rskr. 289).

I en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet
under år 1993, Prövningstillstånd i kammarrätt, föreslås att
regler om prövningstillstånd i kammarrätt tas in i
förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Domstolsutredningens betänkande och den nyss nämnda
promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för
förslagen i den nu aktuella propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det införs en möjlighet att ha
prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt, att första
domstolsinstans för studiestödsmål och kriminalvårdsmål skall
vara länsrätt i stället för som nu kammarrätt, att den första
prövningen av körkortsingripanden skall göras av länsstyrelsen
och inte som för närvarande av länsrätt samt att
prövningstillstånd hädanefter skall krävas för sekretessmål i
Regeringsrätten och Högsta domstolen. Ändringarna avseende
prövningstillstånd för sekretessmål föreslås träda i kraft den 1
juli 1994. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1
oktober 1994.

Bakgrund

Nuvarande instansordning

Under våren 1978 beslutade riksdagen om riktlinjer för en ny
länsrättsorganisation (prop. 1977/78:170, KU47, rskr. 308).
Beslutet innebar att de tidigare länsdomstolarna, dvs.
länsrätterna, länsskatterätterna och
fastighetstaxeringsrätterna, bröts ut från länsstyrelserna och
omvandlades till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, en i
varje län. Under våren 1979 beslutades om lagändringar i
anledning av de nya riktlinjerna (prop. 1978/79:86, JuU27, rskr.
216). Genom denna länsrättsreform blev organisationen av
allmänna förvaltningsdomstolar komplett. Förutom uppgiften att
vara besvärsinstans, har länsrätten från år 1979 och senare även
fått uppgiften att besluta som första instans i en rad
förvaltningsfrågor: vissa administrativa frihetsberövanden,
vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot innehavare av körkort,
körkortstillstånd, flygcertifikat och elevtillstånd,
verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande av
vite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissa
rättshjälpsfrågor m.m. I andra målgrupper har länsrätterna till
uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av
förvaltningsmyndigheter. I princip kan alla beslut som fattas av
länsrätt överklagas till kammarrätt. Emellertid överklagas
alltjämt många förvaltningsmyndigheters beslut inte till en
överordnad myndighet eller till länsrätt utan direkt till
kammarrätt. Inom denna grupp finns ärenden av vitt skilda slag.
Om man räknar antalet måltyper kan denna ärendegrupp sägas vara
dominerande i förvaltningsrättskipningen.

Frågan om vilka mål som skall tas upp av kammarrätt respektive
länsrätt som första domstolsinstans behandlas i 8 och 14 §§
lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL).

I 8 § första stycket AFDL föreskrivs bl.a. att kammarrätt
prövar besvär som enligt lag eller annan författning anförs hos
domstolen.

För länsrätternas del har i 14 § AFDL valts en annan metod.
Genom en uppräkning anges vilka mål som skall prövas av länsrätt
som första domstolsinstans.

Målområdet för länsrätterna har i stort varit detsamma sedan
domstolarna inrättades. Vid bildandet övertog länsrätterna
arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna. En
av anledningarna till att länsrätternas målområde inte ökades i
samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya
domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt
målområde. Länsrätternas målområde utökades dock den 1 juli 1991
i samband med att försäkringsrätterna avskaffades genom att
Riksförsäkringsverkets och allmän försäkringskassas beslut i
ärenden om socialförsäkring sedan dess skall överklagas till
länsrätt (prop. 1990/91:80, JuU18, rskr. 216). Med anledning av
att riksdagen som ovan nämnts förra året fastställde nya
riktlinjer av innebörd att tyngdpunkten i rättskipningen bör
ligga i första instans också inom de allmänna
förvaltningsdomstolarna har också flera måltyper förts till
länsrätt som första domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligt
ordningslagen (prop. 1992/93:210, 1993/94:JuU1, rskr. 1) och mål
enligt tobakslagen (prop. 1992/93:185, SoU26, rskr. 356).

I princip kan alla beslut som fattats av länsrätt överklagas
till kammarrätt. Domstolen är skyldig att pröva alla mål som
överklagas till den. Kammarrätterna handlägger i dag omrking 250
måltyper. Kammarrättens prövning är fullständig. Kammarrättens
avgöranden kan i allmänhet överklagas till Regeringsrätten.
Regeringsrätten tar till skillnad från kammarrätterna inte upp
alla överklaganden till fullständig prövning. För att
Regeringsrätten skall pröva besvär över en kammarrätts beslut i
ett mål, som har anhängiggjorts i kammarrätten genom
överklagande eller underställning, krävs att domstolen meddelar
prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte om det
gäller mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål) eller
vissa måltyper där Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern
för talan.

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i
första hand av bestämmelserna i AFDL och
förvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL).

I AFDL finns regler om bl.a. organisation, behörighet,
domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. FPL innehåller
bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning,
bevismedel och beslut. FPL hänvisar beträffande vissa
processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.

Länsrätten är som regel domför med en lagfaren domare och tre
nämndemän. Flertalet mål avgörs på handlingarna. Muntlig
förhandling förekommer dock i alla typer av mål. Många mål kan
även avgöras av en lagfaren domare ensam.

I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna
ledamöter. Även vissa frågor som kommer upp under beredningens
gång i ett mål skall beslutas kollegialt.

I Regeringsrätten avgörs målen normalt av fem regeringsråd.
Domstolen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa
är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av
ett regeringsråd.

Överväganden

Som nämnts ovan fastlade riksdagen förra året riktlinjer för
instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa
riktlinjer innebar att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga
i första instans också inom dessa domstolar. En ändrad
instansordning, som innebär att förvaltningsdomstolsprövningen
som regel startar i länsrätt, medför att länsrätterna blir
allmänna förvaltningsdomstolar i ordets rätta bemärkelse och att
förvaltningsrättsreformen därmed fullföljs.

I enlighet med riktlinjerna pågår inom regeringskansliet ett
arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de
allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala blir att
länsrätt är första dömande instans i målen. Detta är ett
omfattande arbete, och regeringen har därför bedömt det lämpligt
att gå fram etappvis. Det förutskickas att undantag för vissa
måltyper kan komma i fråga. I regeringsförslaget föreslås nu
inledningsvis att det i lagstiftningen slås fast att länsrätten
är första domstolsinstans inom de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Rent lagtekniskt innebär förslaget att
nuvarande uppräkning i AFDL av länsrätternas måltyper ersätts
med en generell regel i saken. Sedan får i likhet med vad som nu
gäller regleringen av kammarrätternas kompetens i de olika
materiella författningarna anges var talan skall väckas eller
vart förvaltningsbeslutet skall överklagas. I de undantagsfall
som kammarrätt skall vara första domstolsinstans får detta anges
särskilt genom att det sägs att talan skall väckas där eller
fullföljas dit.

När det gäller forumreglerna för länsrätterna föreslås att ett
beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet
först prövats. I de fall en central eller regional
förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt beslut skall den
länsrätt vara behörig att pröva ärendet, inom vars län det
lokala beslutet har fattats. Denna huvudprincip kommer till
uttryck genom förslag till en ny bestämmelse i AFDL.

Regler om prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda.
Dessa regler har utformats efter mönster av vad som gäller för
prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd
får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens
avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av
rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens)
eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan
(extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna om
prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda i FPL. Regler
om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på
prövningstillstånd föreslås inte införda i FPL utan skall tas in
i de materiella författningarna. Kammarrätten skall vid
dispensprövningen vara domför med två ledamöter om de är ense om
slutet.

Som framgått ovan avser regeringen att gå fram etappvis när
det gäller att flytta ner tyngdpunkten i förvaltningsmålen till
länsrätt som första domstolsinstans. I enlighet härmed föreslås
i propositionen att den första domstolsprövningen för två typer
av mål flyttas från kammarrätt till länsrätt. Det gäller
studiestödsmålen där första domstolsprövning i dag sker centralt
vid Kammarrätten i Sundsvall. Vidare gäller det
kriminalvårdsmålen där den första domstolsprövningen i dag sker
centralt vid Kammarrätten i Jönköping. För båda ärendetyperna
föreslås att det skall införas krav på prövningstillstånd i
ledet mellan länsrätt och kammarrätt.

I propositionen föreslås vidare att länsstyrelsen skall bli
första beslutsinstans i de körkortsmål som i dag beslutas av
länsrätt som första instans. Det gäller bl.a. ärenden om
återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort.
Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt där
det allmännas talan skall föras av länsstyrelsen och inte som i
dag av ett allmänt ombud. Krav på prövningstillstånd föreslås
infört för de aktuella körkortsmålen i ledet mellan länsrätt och
kammarrätt.

Slutligen föreslås att prövningstillstånd införs i
Regeringsrätten och Högsta domstolen i mål om utlämnande av
allmän handling (s.k. sekretessmål) som fullföljs från
kammarrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarna
överprövat en domstols eller annan myndighets beslut.

Utskottet ser positivt på att regeringen nu i enlighet med de
förra året fastlagda riktlinjerna påbörjat reformarbetet med
omläggningen av instansordningen hos de allmänna
förvaltningsdomstolarna så att det normala skall vara att
länsrätt skall vara första dömande instans i målen. Enligt
utskottets mening framstår något annat än etappvisa reformer
härvidlag knappast som möjligt. Utskottet saknar anledning till
erinran mot förslagen och tillstyrker dem. Utskottet vill dock
när det gäller körkortsmålen anmärka att överklaganden av
länsstyrelsens beslut i frågor om meddelande av
körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort också i
fortsättningen enligt förslaget skall ske direkt till
kammarrätten. Detsamma gäller vissa andra körkortsmål. Enligt
vad regeringen anför skulle logiken kräva att dessa ärenden
också förs ned till länsrätt, men regeringen anser att denna
målkategori kräver ytterligare överväganden och avser att i ett
senare sammanhang ta upp den generella frågan om länsstyrelsens
roll i processen i allmänna förvaltningsdomstolar där dess
beslut i dag överklagas till kammarrätt. Utskottet vill
understryka att det är angeläget att det snarast införs
enhetliga överklagningsregler för hela körkortsområdet.

Utöver vad som nu anförts föranleder propositionen inte något
uttalande från utskottets sida.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen antar följande i proposition 1993/94:133
framlagda förslag till

a) lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,
Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff
m.m.,

b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar,

c) lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

d) lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

e) lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid
m.m.,

f) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt,

g) lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av
häktade och anhållna m.m.,

h) lag om ändring i körkortslagen (1977:477),

i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Stockholm den 3 maj 1994

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Lars-Erik Lövdén (s),
Jerry Martinger (m),
Göthe Knutson (m),
Bengt-Ola Ryttar (s),
Birthe Sörestedt (s),
Ingbritt Irhammar (c),
Nils Nordh (s),
Göran Magnusson (s),
Karl Gustaf Sjödin (nyd),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Alf Eriksson (s),
Christel Anderberg (m) och
Kjell Eldensjö (kds).

Regeringens lagförslag

Bilaga