Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Betänkande 2015/16:JuU31

Justitieutskottets betänkande

2015/16:JuU31

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till en ny lag om uppgiftsskyldighet vid myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet samt förslag till kompletterande ändringar i vissa myndigheters registerförfattningar.

 Förslagen syftar till att underlätta informationsutbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet.

Av integritetsskäl föreslår regeringen att uppgiftsskyldigheten ska begränsas till att omfatta endast sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. För att lagen ska vara tillämplig ska det bl.a. krävas att samverkan mellan myndigheterna är formaliserad genom särskilda beslut och att den mottagande myndigheten behöver uppgiften för att delta i samverkan. Dessutom ska en intresseavvägning göras av den utlämnande myndigheten. En uppgift ska inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgifterna lämnas ut.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 augusti 2016.

Behandlade förslag

Proposition 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Särskilt yttrande

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (L)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet,

2. lag om ändring i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar,

3. lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet,

4. lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet,

5. lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet,

6. lag om ändring i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2015/16:167 punkterna 1–6.

Stockholm den 14 juni 2016

På justitieutskottets vägnar

Beatrice Ask

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Mats Pertoft (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Krister Hammarbergh (M), Arhe Hamednaca (S), Kent Ekeroth (SD), Anti Avsan (M), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Linda Snecker (V), Andreas Carlson (KD), Lawen Redar (S), Sanne Eriksson (S) och Robert Hannah (L).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2.

Lagförslagen har i relevanta delar granskats av Lagrådet.

Det kan nämnas att riksdagen i samband med beredningen av motioner från allmänna motionstiden 2014 i ett tillkännagivande uppmanade regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag om hur man ska kunna underlätta utbytet av information i kampen mot organiserad brottlighet (bet. 2014/15:JuU16, rskr 2014/15:152).

Utskottets överväganden

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag.

Bakgrund

Organiserad brottslighet

Det finns inte i svensk rätt någon legaldefinition av grov organiserad brottslighet och inte heller någon vedertagen definition av organiserad brottslighet. I stället används beskrivningar av vad som avses med begreppen i olika sammanhang. Det har dock bland brottsbekämpande myndigheter funnits en samsyn kring att den organiserade brottsligheten består av tre sammankopplade beståndsdelar. För det första syftar den ytterst till ekonomisk vinning. För det andra har den en större kapacitet eller förmåga att skada samhället än vad andra kriminella aktörer har, just på grund av att den är organiserad. För det tredje ägnar sig aktörer inom den organiserade brottsligheten åt att skydda sin kriminella verksamhet och försöker ofta på ett otillåtet sätt påverka politiker, myndighetsföreträdare och journalister, dock utan någon överordnad politisk strategi.

Myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet

Hösten 2007 initierades en nationell satsning mot grov organiserad brottslighet. Denna ledde bl.a. fram till att en ny form av myndighetssamverkan inrättades 2009. De brottsbekämpande myndigheterna och vissa andra myndigheter samverkar sedan dess inom ramen för den nationella satsningen mot den grova organiserade brottsligheten. Flera av de samverkande myndigheterna har påtalat att det är angeläget att de legala förutsättningarna för utbyte av information förbättras.

Regeringen beslutade den 1 december 2015 att ge Polismyndigheten tillsammans med Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säker-hetspolisen, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket, Migrationsverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Uppdraget ska delredovisas senast den 1 oktober 2016 och slutredovisas den 1 oktober 2017. Samverkansarbetet bedrivs på underrättelsestadiet, tyngdpunkten består i brottsbekämpande verksamhet och någon av de brottsbekämpande myndigheterna är därför alltid delaktig i det arbete som bedrivs i samverkan.

Den myndighetsgemensamma inriktningen för 2016 och 2017 innebär att fokus ska ligga på strategiska personer, deras nätverk och den brottslighet de bedriver, insatser mot enskilda brottsfenomen och brottsförebyggande insatser. Med en strategisk person avses en person som utifrån den gemensamma strategiska inriktningen bedöms vara viktigare än andra att inhämta information om. De är ofta huvudmän för en viss brottslighet och står bl.a. för planering och organisation.

Propositionen

Informationsutbyte mellan myndigheter

Regeringen bedömer att det behövs ett sekretessgenombrott vid utbyte av uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot organiserad brottslighet. Det har visat sig att en svårighet vid denna form av samverkan är bedömningar av möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter. I dag lämnas sådana uppgifter ut med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), enligt vilken det krävs att det vid en intresseavvägning är uppenbart att intresset av att lämna ut uppgiften har företräde framför skyddsintresset. Tolkningen av detta uppenbarhetsrekvisit är ett exempel på de problem och hinder som finns i det nuvarande samverkansarbetet.

Informationsutbytet inom den nationella satsningen mot organiserad brottslighet sker i underrättelsefasen. Det handlar om att samla in, bearbeta och analysera information för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. Svårigheterna för myndigheterna rör i huvudsak utlämnande av uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse men som tillsammans med andra uppgifter bedöms vara det. Det kan vara viktigt att få en samlad bild av en strategisk persons sysselsättning, tillgångar, bidrag, relationer och släktskap samtidigt som det kan vara svårt att, för var och en av uppgifterna, avgöra om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

En särskild lag om uppgiftsskyldighet

Regeringen föreslår att det ska införas en särskild lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mellan myndigheter mot viss organiserad brottslighet. En fördel med att införa en sekretessbrytande bestämmelse i en särskild lag som tar sikte på just samverkan mot viss organiserad brottslighet är att vikten av myndighetssamverkan i detta syfte betonas. Det kan också på ett tydligare sätt regleras under vilka förutsättningar uppgiftsskyldigheten ska gälla och vilka myndigheter som ska omfattas av den.

Regeringen föreslår att den nya lagen ska gälla vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer.

Regeringen konstaterar att det aktuella förslaget kan innebära en ökad risk för kränkningar av den personliga integriteten, eftersom det sannolikt leder till ett visst ökat utbyte av uppgifter i syfte att skapa en mer samlad bild av en eller flera personer eller brottslig verksamhet. Mot detta ska dock ställas vikten av att bekämpa organiserad brottslighet, vilket det finns ett starkt samhälleligt intresse av att göra. Detta ändamål innebär enligt regeringen att vissa begränsningar av integritetsskyddet får anses godtagbara.

Regeringen anser att det är angeläget att det är tydligt i vilka situationer som den föreslagna lagen blir tillämplig. Det bör därför krävas att samverkan mellan myndigheter ska vara formaliserad i beslut för att den aktuella uppgiftsskyldigheten ska gälla, men det bör inte ställas några särskilda formkrav på ett beslut om samverkan i lagen. Tillämpningsområdet är avgränsat till samverkan på underrättelsestadiet. Samverkan som avser att utreda och lagföra brott kommer inte att omfattas. Det finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser på det området som gör att det är lättare för myndigheterna att utbyta information. Av integritetsskäl bör lagen begränsas till att omfatta endast sådan kvalificerad brottslig verksamhet där det är av särskild vikt för myndigheterna att kunna utbyta information. Med begreppet allvarlig karaktär avses verksamhet som misstänks innefatta brottsliga gärningar som i första hand har ett relativt högt straffvärde, men det kan också vara t.ex. verksamhet som syftar till att möjliggöra mer avancerade brottsupplägg. Kriteriet omfattande karaktär kan innebära att brottsligheten är geografiskt utbredd eller att den omfattar ett stort antal händelser. Ytterligare ett krav är att det ska vara fråga om brottslig verksamhet som utförs av en grupp individer och att den bedrivs i organiserad form eller systematiskt. Ett skäl till detta är att sådan brottslig verksamhet påverkar samhället i större utsträckning och därmed är mer samhällsskadlig än den brottslighet som utövas av t.ex. en ensam gärningsman.

Endast vissa myndigheter omfattas

Regeringen föreslår att endast myndigheter som den bestämmer ska vara skyldiga att lämna eller få ta emot uppgifter enligt den nya lagen. Kretsen som deltar i arbetet mot organiserad brottlighet kan ändras över tid, och det kan därför vara svårt att på förhand bestämma vilka myndigheter som bör ingå i en samverkan. Samtidigt är det av integritetsskäl viktigt att begränsa lagens tillämpningsområde till sådan samverkan där det finns tillräckligt starka skäl för en uppgiftsskyldighet. Regeringen bedömer därför att de myndigheter som lagen gäller ska anges i en förordning.

Uppgiftsskyldighet för samverkande myndigheter

Regeringen föreslår att inom ramen för samverkan enligt den nya lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. Vidare föreslås att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Genom den föreslagna lagen införs således en presumtion för att uppgifter ska lämnas ut.

Eftersom syftet med den föreslagna lagen är att underlätta informationsutbytet vid myndighetsöverskridande verksamhet mot viss organiserad brottslighet finns det enligt regeringens mening skäl att låta uppgiftsskyldigheten omfatta även uppgifter som skyddas av sekretess till skydd för verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna. Det finns dock en möjlighet för en myndighet att hemlighålla såväl särskilt skyddsvärda uppgifter om en enskild som särskilt skyddsvärda uppgifter om en myndighets verksamhet.

Intresseavvägningen ger möjlighet att skydda särskilt känsliga uppgifter om t.ex. hälsa och sexualliv. Vidare understryker regeringen vikten av att myndigheterna genom utbildning och riktlinjer vägleder handläggarna i fråga om den intresseavvägning som ska göras.

Sekretessbestämmelser

Regeringen bedömer att det inte behöver införas några nya sekretessbestämmelser till skydd för de uppgifter som lämnas mellan myndigheter vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Det finns ett flertal sekretessbestämmelser som kan aktualiseras beroende på vilken typ av information det rör sig om, t.ex. skydd för enskild, intresse av att förebygga eller beivra brott samt utrikes- och försvarssekretess.

När det gäller utbyte av information som sker inom ramen för en sådan myndighetssamverkan mot viss brottlighet som nu är aktuell följer sekretessen med uppgifterna. Även om det inte lämnas handlingar uppstår en tystnadsplikt för den personal från de icke brottsbekämpande myndigheterna som får del av informationen. Det finns situationer då sekretessen inte följer med uppgifterna, eller där det medföljande sekretesskyddet upphör. I dessa situationer finns en rad sekretessbestämmelser som kan aktualiseras hos den myndighet som tar emot informationen.

Tillsyn över tillämpningen av den föreslagna lagen

Regeringen bedömer att det inte behöver vidtas några ytterligare åtgärder för att säkerställa en effektiv tillsyn och kontroll av tillämpningen av den föreslagna lagen. Såväl brottsbekämpande som icke brottsbekämpande myndigheter är föremål för både ordinär och extraordinär tillsyn. Den nya lagen aktualiserar inte någon åtgärd som kan falla utanför de befintliga tillsynsmyndigheternas uppdrag. Ett särskilt samverkansbeslut tillsammans med den redan befintliga tillsynen är tillräckligt för att säkerställa en effektiv tillämpning av den nya lagen.

Ändringar i myndigheternas registerförfattningar

Regeringen föreslår att det ska införas nya ändamål för behandling av personuppgifter i registerförfattningarna för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten. På så sätt kan uppgifter som behandlas enligt de aktuella lagarna få behandlas även för att tillhandahålla information i den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. De övriga myndigheter som kan förväntas ingå i samverkan enligt den föreslagna lagen har redan ett tydligt författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för att fullgöra uppgiftsskyldigheten.

För att myndigheter ska kunna utbyta information som innefattar personuppgifter krävs att utlämnandet inte kommer i konflikt med bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndigheternas registerförfattningar. Det är främst ändamålsregleringen som är relevant i detta sammanhang. Det som behöver övervägas är uttryckliga bestämmelser om behandling som sker för att lämna ut uppgifter till andra, s.k. sekundära ändamål.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att den nya lagen och lagändringarna ska träda i kraft den 15 augusti 2016.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Syftet med lagförslagen är att underlätta myndigheternas samverkan mot organiserad brottlighet genom att dels införa ett sekretessgenombrott för utbyte av information inom ramen för sådan samverkan, dels införa nya sekundära ändamål i vissa myndigheters registerförfattningar. Enligt utskottets uppfattning kommer den nya lagen sannolikt att innebära ett ökat informationsutbyte och en mer effektiv och uthållig bekämpning av den organiserade brottsligheten.

Utskottet anser att förslagen är ändamålsenligt utformade och att de bör antas av riksdagen. Utskottet tillstyrker således propositionen.

Särskilt yttrande

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (L)

Robert Hannah (L) anför:

Regeringen har lagt en proposition till riksdagen för att underlätta myndigheternas informationsutbyte i arbetet mot grov organiserad brottslighet. En fråga som hanteras är sekretessfrågor. I huvudsak delar jag bedömningen att lagändringarna behövs, men jag anser att propositionen är något otydlig, vilket jag vill uppmärksamma. Propositionen lyfter frågan om integritet. Det föreslås att av integritetsskäl ska uppgiftsskyldigheten begränsas till att omfatta endast sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. Förslaget lämnar ett stort utrymme för tolkning, vilket kan leda till att lagen används väldigt brett. Regeringen bör beakta denna risk men även generellt säkerställa att lagändringarna följs upp för att tillförsäkra att myndigheternas tillämpning överensstämmer med riksdagens beslut. Jag utgår från att detta kommer att ske.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag