Godkännande av rambeslut om åtgärder mot terrorism

Betänkande 2001/02:JUU22

Justitieutskottets betänkande2001/02:JUU22

Godkännande av rambeslut om åtgärder mot terrorism

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens
proposition 2001/02:135 om Sveriges antagande av
rambeslut om bekämpande av terrorism jämte fyra i
ärendet väckta motioner.
I propositionen föreslås att riksdagen skall
godkänna det inom Europeiska unionen upprättade
utkastet till rambeslut om bekämpande av terrorism.
Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vilka
gärningar som skall anses utgöra terroristbrott i
medlemsstaternas nationella lagstiftning samt vilka
straffrättsliga påföljder dessa gärningar skall
kunna leda till. De lagändringar som regeringen
anser att rambeslutet föranleder kommer att
behandlas senare.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens
förslag och avslår motionerna.
I ärendet finns en reservation (v, mp) och två
särskilda yttranden (m, fp respektive c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut om bekämpande av
terrorism

Riksdagen godkänner det i bilaga 2 intagna
utkastet till rambeslut om bekämpande av
terrorism samt avslår motionerna 2001/02:Ju13,
2001/02:Ju14, 2001/02:Ju15 och 2001/02:Ju16.
Därmed bifaller riksdagen proposition
2001/02:135.

Reservation 1 (v, mp)

Stockholm den 14 maj 2002

På justitieutskottets vägnar

Fredrik Reinfeldt

Närvarande: Fredrik Reinfeldt (m)[1]1, Ingvar
Johnsson (s), Märta Johansson (s), Margareta
Sandgren (s), Alice Åström (v), Ingemar Vänerlöv
(kd), Maud Ekendahl (m)[2]1, Ann-Marie Fagerström
(s), Helena Zakariasén (s), Morgan Johansson (s),
Ragnwi Marcelind (kd), Anita Sidén (m)[3]1, Kia
Andreasson (mp), Gunnel Wallin (c) Johan Pehrson
(fp)[4]1, Lennart Bolander (m)[5]1 och Sven-Erik
Sjöstrand (v).

**FOOTNOTES**
[1]:1 Har ej deltagit i beslutet.
[2]:
[3]:
[4]:
[5]:
Bakgrund

Europeiska rådet beslutade den 3 december 1998 om en
handlingsplan för att på bästa sätt genomföra
bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättandet
av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I
handlingsplanen anges bl.a. att EU inom två år efter
det att fördraget trätt i kraft bör vidta åtgärder
för att, om det anses nödvändigt, fastställa
minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder
på området terrorism.

För att följa vilka framsteg som görs med att
genomföra åtgärderna enligt handlingsplanen och
hålla de tidsfrister som anges har kommissionen
upprättat en resultattavla som innehåller en
redogörelse för arbetet. Vid sin uppdatering av
resultattavlan i maj 2001 angav kommissionen att den
hade för avsikt att presentera ett förslag till
rambeslut om gemensamma definitioner, åtal och
straff för terrorism före utgången av tredje
kvartalet 2001. I enlighet härmed presenterade
kommissionen den 19 september 2001 ett förslag till
rambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet med
förslaget var att tillnärma medlemsstaternas
lagstiftning när det gäller terroristbrott.
Under hösten 2001 bedrevs ett omfattande
förhandlingsarbete inom EU med anledning av
kommissionens förslag. Vid sitt möte den 6-7
december 2001 träffade Rådet för rättsliga och
inrikes frågor en politisk överenskommelse om
innehållet i rambeslutet och Europaparlamentet
godkände den 6 februari 2002 rådets förslag.
Regeringen har under förhandlingsarbetet
fortlöpande informerat och samrått med riksdagen.
Sålunda sammanträffade representanter för regeringen
med utskottet respektive utskottets EU-grupp vid
fyra tillfällen i oktober-november 2001. Samrådet
med EU-nämnden var lika omfattande.

Ärendet och dess beredning

Till grund för regeringens förslag ligger ett inom
Justitiedepartementet utarbetat utkast till
proposition som Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen,
Justitiekanslern, Försvarsmakten och Statens
räddningsverk beretts tillfälle att lämna synpunkter
på. Därutöver har Vänsterpartiet till regeringen
överlämnat synpunkter på rambeslutet från
Frivilligorganisationernas fond för mänskliga
rättigheter, Svenska Helsingforskommittén för
mänskliga rättigheter, Statstjänstemannaförbundet
samt från personer verksamma vid Uppsala, Göteborgs
och Stockholms universitet.

Sedan propositionen överlämnades till riksdagen
har den däri intagna svenska versionen av utkastet
till rambeslut granskats av EU:s juristlingvister.
Den juristlingvistgranskade versionen av utkastet -
med vissa i förhållande till propositionen
redaktionella och språkliga ändringar - återfinns i
bilaga 2 till betänkandet. Vad gäller det utkast
till uttalande som skall tas till rådets protokoll
när rambeslutet antas har någon ny version inte
presenterats. Det i bilaga 3 intagna uttalandet
överensstämmer därför med det som finns i
propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det
inom Europeiska unionen upprättade utkastet till
rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet
innehåller bl.a. bestämmelser om vilka gärningar som
skall anses utgöra terroristbrott i medlemsstaternas
nationella lagstiftning samt vilka straffrättsliga
påföljder dessa gärningar skall kunna leda till. I
propositionen redovisar regeringen de lagändringar
som rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till
ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i
propositionen. De av regeringen redovisade
lagstiftningsbehoven kommer att behandlas i ett
senare sammanhang.

2001/02

JuU22

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet
till rambeslut om bekämpande av terrorism och avslår
samtliga motionsyrkanden. Jämför reservationen (v,
mp).

Det internationella straffrättsliga samarbetet mot
terrorism har pågått ända sedan 1960-talet. Arbetet
har hittills i huvudsak koncentrerats till FN och
resulterat i att tolv internationella konventioner
eller tilläggsprotokoll förhandlats fram. Till detta
kommer den europeiska konventionen angående
motverkande av terrorism, antagen i Strasbourg i
januari 1977.

Avsaknaden av samförstånd om en internationellt
accepterad definition av terrorism har gjort att
olika idéer som funnits för att skapa en generell
konvention mot all slags terrorism hittills inte
visat sig vara en framkomlig väg. Arbetet har i
stället gått ut på att utarbeta speciella
konventioner med krav på kriminalisering av
särskilda brottsliga handlingar, allteftersom
terrorismen tagit sig skilda uttryck.
Det nu aktuella rambeslutet är den första
internationella överenskommelse som innehåller en
definition av terrorism. I artikel 1 föreskrivs
nämligen vilka handlingar som, enligt
brottsbeskrivningen i nationell lagstiftning, skall
betraktas som terroristbrott. Till dessa handlingar
hör bl.a. angrepp på persons liv som kan leda till
döden, människorov eller tagande av gisslan samt
förstörande av vissa i rambeslutet uppräknade
anläggningar. För att dessa handlingar skall kunna
betraktas som terroristbrott måste dessutom vissa
ytterligare rekvisit vara uppfyllda. För det första
måste handlingen ha begåtts uppsåtligen och genom
sin art eller sitt sammanhang kunna allvarligt skada
ett land eller en internationell organisation. Men
det är inte tillräckligt. Det måste dessutom vara
styrkt att gärningsmannen begått handlingen i syfte
att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,
otillbörligen tvinga offentliga organ eller en
internationell organisation att utföra eller att
avstå från att utföra en viss handling eller
allvarligt destabilisera eller förstöra de
grundläggande politiska, konstitutionella,
ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land
eller i en internationell organisation. Genom ett
särskilt uttalande, som skall tas till rådets
protokoll då rambeslutet antas, får rambeslutet
dessutom inte tolkas så att man på terroristgrunder
anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt
att föra fram sina åsikter, även om de begår brott
när de utövar en sådan rätt.
Även vissa andra gärningar, såsom grov stöld och
utpressning och som anses vara särskilt frekventa i
samband med utförandet av terroristbrott, skall
under vissa förutsättningar betraktas som brott med
anknytning till terroristverksamhet (artikel 3).
Vidare skall varje medlemsstat kriminalisera vissa
handlingar som begås inom ramen för särskilt
planlagd och organiserad terroristbrottslighet. Det
som skall bestraffas är att leda eller på visst
närmare angivet sätt delta i en terroristgrupps
verksamhet (artikel 2). I vissa i rambeslutet
angivna fall skall också anstiftan, medhjälp och
försök vara straffbart (artikel 4).
I rambeslutet föreskrivs även vilka påföljder som
skall kunna dömas ut för de brott som omfattas av
beslutet (artikel 5), vilka särskilda omständigheter
som skall kunna medföra lindring av sådana påföljder
(artikel 6), juridiska personers ansvar och
påföljder för dessa (artiklarna 7 och 8), behörighet
och åtal (artikel 9) samt vilka åtgärder som
medlemsstaterna skall vidta till skydd av och stöd
till brottsoffer (artikel 10).
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen
godkänner utkastet till rambeslut. De
lagstiftningsåtgärder som rambeslutet föranleder
behandlas inte i detta betänkande.
I propositionen redogör regeringen emellertid
utförligt för nuvarande svenska regler på området
och behovet av författningsändringar med anledning
av rambeslutet. Sammanfattningsvis anför regeringen
att svensk rätt i de flesta avseenden torde uppfylla
de krav rambeslutet ställer upp. I vissa delar krävs
dock ny lagstiftning. Regeringen konstaterar att
samtliga de handlingar som anges i artikel 1 är
straffbara enligt svensk rätt. För att uppfylla
rambeslutets krav på att dessa handlingar, då de
kvalificerande rekvisiten är uppfyllda, skall
betraktas som terroristbrott bör införas en särskild
straffbestämmelse om ansvar för terroristbrott med
en särskild straffskala. Vidare bör försök,
förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet
att avslöja terroristbrott vara straffbart.
Slutligen bör bestämmelserna om tillämplighet av
svensk lag förtydligas. Regeringen gör
avslutningsvis reservationen att det inte är möjligt
att redan nu slå fast den exakta omfattningen av det
straffbara området.
I motionerna Ju13 (v), Ju15 (fp) och Ju16 (mp)
yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför
att rambeslutet förutsätter betydelsefulla ändringar
av svensk lagstiftning. Trots detta presenteras inte
denna lagstiftning, vilket medför att riksdagen inte
fullt ut kan bedöma konsekvenserna av rambeslutet
för svensk del. Vidare anför motionärerna att den
enskildes rättssäkerhet riskerar att sättas i fara
om rambeslutet godkänns.
I motion Ju14 (m) tas också mer i princip
ställning till riksdagens behandling av godkännande
av rambeslut. Motionärerna anser att frågan om
godkännande av rambeslut inom det rättsliga området
inte bör behandlas av riksdagen med mindre förslag
till följdlagstiftning samtidigt läggs fram. I
motion Ju15 (fp) framförs liknande synpunkter.
I sammanhanget bör nämnas att riksdagen vid ett
antal tillfällen de senaste två åren godkänt
rambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigt
presenterades. Det bör också nämnas att frågan
nyligen aktualiserats i ärendet om en europeisk
arresteringsorder där utskottet godtagit att
följdlagstiftningen läggs fram senare (bet.
2001/02:JuU29). Principfrågan behandlas i utskottets
betänkande 1999/2000:JuU20 s. 5-6. Bakgrunden är att
ett antagande av ett rambeslut i Rådet medför en
folkrättslig förpliktelse att genomföra erforderliga
lagändringar. Utskottet kunde i sitt enhälliga
betänkande inte se något avgörande skäl mot att
godta ett rambeslut vid ett tillfälle och fatta
beslut om lagstiftningen vid ett senare tillfälle.
Att avvakta med lagstiftningen borde emellertid inte
ske annat än när det var påkallat av de tidsramar
som gällde för EU:s antagande av rambeslutet.
Vad först gäller möjligheterna att bedöma
konsekvenserna av rambeslutet för svensk del
konstaterar utskottet att regeringen i propositionen
bl.a. lämnar en redovisning av såväl rambeslutets
innehåll som de skäl som regeringen har för att
riksdagen skall anta rambeslutet. I detta ärende
finns dessutom en utförlig redovisning för
lagstiftningsbehovet. Utskottet anser för sin del
att propositionen i dessa delar ger en både
nyanserad och saklig beskrivning av rambeslutets
konsekvenser för svensk räkning.
I propositionen anför regeringen att behovet och
nödvändigheten av ett rambeslut för att bekämpa
terrorism förutskickades redan i själva Fördraget om
Europeiska unionen. Terrordåden i USA har därefter
medfört bred uppslutning i de internationella
ansträngningarna för terroristbekämpning. I det
arbetet är det naturligt att man inom EU
säkerställer att medlemsstaternas lagstiftning är så
utformad att den inte lämnar utrymme för att begå
terroristbrott. Det finns enligt regeringen därför
ett mervärde att på EU-nivå utforma gemensamma
definitioner av vilka handlingar som skall anses
utgöra terroristbrott och vilka påföljder dessa
skall kunna leda till. På så sätt skapas ett
gemensamt rättsområde som underlättar det rättsliga
och polisiära samarbetet för att förebygga och
bekämpa terroristbrottslighet. Regeringen anser av
dessa skäl att Sverige bör verka för att rambeslutet
antas (prop. s. 17 f).
Utskottet finner inte anledning till någon annan
bedömning än regeringen i denna del.
Vad härefter gäller kravet på omedelbar
följdlagstiftning anför regeringen i propositionen
att avsikten är att rambeslutet skall antas så snart
som möjligt under det spanska ordförandeskapet. Med
anledning härav samt att medlemsstaterna enligt
rambeslutets artikel 11 senast den 31 december 2002
skall ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa
bestämmelserna i rambeslutet, lägger regeringen inte
i detta sammanhang fram förslag till lagstiftning om
genomförandet av åtagandena, utan avser att under
hösten 2002 återkomma med nödvändiga
lagstiftningsförslag (prop. s. 5). En sådan
situation som förelåg i 2000 års ärende föreligger
alltså också här. Som nyss framgått redovisas också
lagstiftningsbehovet på ett utförligt sätt i
propositionen.
Mot den här angivna bakgrunden kan utskottet inte
dela motionärernas uppfattning att avsaknaden av
följdlagstiftning skulle utgöra skäl för riksdagen
att inte anta rambeslutet eller att avvakta med ett
beslut rörande detsamma. Sammantaget innebär det
anförda att utskottet tillstyrker propositionen och
avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju16.
Reservation

Godkännande av rambeslut om bekämpande av
terrorism

av Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och
Sven-Erik Sjöstrand (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:135. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2001/02:Ju13,
2001/02:Ju15 yrkande 1 och 2001/02:Ju16 samt
bifaller delvis motionerna 2001/02:Ju14 och
2001/02:Ju15 yrkande 2.

Ställningstagande

Att bekämpa internationell brottslighet och
terrorism är en mycket angelägen uppgift som
givetvis måste ha högsta prioritet. I det
föreliggande utkastet till rambeslut finns dock
stora definitions- och gränsdragningsproblem och
förslaget har så allvarliga brister - inte minst i
fråga om förutsägbarhet - att det inte kan anses
uppfylla kraven på rättssäkerhet för den enskilde.
Enligt vår mening råder det dessutom tveksamhet
kring frågan om beslutet verkligen står i
överensstämmelse med de grundläggande mänskliga
rättigheterna och friheterna.

Trots att rambeslutet innebär betydelsefulla
ändringar av svensk lag väljer regeringen att inte
samtidigt med rambeslutet lägga fram ett förslag
till den lagstiftning som krävs med anledning av
beslutet. Enligt vår mening är detta inte en
acceptabel lagstiftningsteknik. Det bör vara ett
krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell
presenteras i sin helhet för att en bedömning av
rambeslutet som sådant skall kunna genomföras. Bara
genom ett sådant förfarande ges utrymme för både
remissförfarande och, när så är påkallat,
lagrådsgranskning. Härigenom ges också tid och
möjlighet till debatt och analys av förslagens
innehåll och konsekvenser för svensk del.
Mot bakgrund av det sagda bör enligt vår mening
propositionen avslås.

Särskilda yttranden

1. Följdlagstiftningens betydelse vid antagande
av rambeslut

av Fredrik Reinfeldt (m), Maud Ekendahl (m),
Anita Sidén (m), Johan Pehrson (fp) och Lennart
Bolander (m).

Enligt vår mening hade utskottet bort skjuta upp
behandlingen av godkännandet av rambeslutet till
dess att regeringens förslag till följdlagstiftning
förelåg. Sedan ett yrkande härom avslagits av
utskottet väljer vi att inte delta i beslutet om
godkännande och anför följande.

Terroristattackerna i USA den 11 september 2001
har medfört att terrorbekämpningen har satts i fokus
i det internationella samarbetet. Vi stöder
naturligtvis detta arbete och tar våra åtaganden
inom ramen för det europeiska samarbetet på största
allvar.
Regeringen har emellertid valt att inte lägga fram
förslag till följdlagstiftning samtidigt med
rambeslutet. Riksdagen har i och för sig vid några
tillfällen tidigare tagit ställning till rambeslut
utan att regeringen samtidigt har presenterat den
lagstiftning som är nödvändig till följd av
beslutet. Det nu aktuella rambeslutet skiljer sig
emellertid i dignitet och känslighetsgrad från de
övriga rambeslut som lagts fram för riksdagen.
Rambeslutet innehåller ställningstaganden om bl.a.
en ny lag om terroristbrott, kriminalisering av
gärningar som begås av en terroristgrupp samt
påföljder. Vid tillskapandet av sådana bestämmelser
är det angeläget att säkerställa att rättssäkerheten
för den enskilde inte urholkas. Innan riksdagen
fattar beslut i frågan bör det därför stå helt klart
vilka konsekvenser beslutet kommer att få för den
svenska lagstiftningen.
Vi misstror inte regeringens förmåga till analys
och problemlösning. Enligt vår erfarenhet är det
emellertid först i samband med att det handgripliga
och konkreta förslaget granskas inom ramen för den
parlamentariska processen som eventuella brister
eller problemområden upptäcks. Därför är det mycket
viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning
till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå
samtidigt som man antar rambeslutet.

2. Antagande av rambeslutet

av Gunnel Wallin (c).

Ett väl fungerande rättsligt samarbete inom EU är av
stor betydelse för att människor skall känna
trygghet i gemenskapen. Därför bör samarbetet inom
EU på det rättsliga området prioriteras under
kommande år. Det finns därför all anledning för
Sverige att fortsätta sitt aktiva deltagande i de
internationella ansträngningarna för att motverka
organiserad brottslighet.

I många olika typer av brott, t.ex. terrorbrott,
narkotikabrott, grov ekonomisk brottslighet,
människohandel och annan organiserad brottslighet
saknar nationella gränser betydelse. Samtidigt
stannar ofta möjligheterna att från samhällets sida
bekämpa denna typ av brottslighet vid gränsen. Det
innebär att brottsligheten alltför ofta ligger några
steg före rättssamhället. Därför är det nödvändigt
att utveckla det gränsöverskridande samarbetet av
brottsbekämpning och det brottsförebyggande arbetet.
Brott som terror, grov ekonomisk förskingring och
människohandel sprider sig tyvärr med hög hastighet,
och dessa brott måste med kraft motarbetas.
Centerpartiet accepterar därför vissa nya
gemensamma minimiregler när det gäller
straffrättsliga påföljder och andra former av
straffrättsliga åtgärder som skall vidtas mot bl.a.
terrorbrott. Detta skall dock ses som undantag på
grund av frågornas dignitet. Grundprincipen att
beslut inom det polis- och straffrättsliga
samarbetet skall ske på mellanstatlig grund bör
ligga fast. Inom det straffrättsliga samarbetet är
ömsesidigt erkännande ett bra alternativ till
harmonisering. Metoden är ett bra sätt att öka
samarbetet utan att lämna över alltför mycket av
beslutsfattande till överstatlig nivå.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:135 har
regeringen (Justitiedepartementet)
föreslagit att riksdagen godkänner
det inom Europeiska unionen
upprättade utkastet till rambeslut
om bekämpande av terrorism.

Följdmotioner

2001/02:Ju13 av Alice Åström m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:135 Sveriges
antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism.

2001/02:Ju14 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att propositioner om EU:s
rambeslut inom det rättsliga området även bör
innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

2001/02:Ju15 av Johan Pehrson och Helena Bargholtz
(fp):

1. Riksdagen beslutar att avslå proposition
2001/02:135.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att rambeslutet
och efterföljande lagstiftningsåtgärder bör
behandlas i ett sammanhang.

2001/02:Ju16 av Kia Andreasson m.fl. (mp):

Riksdagen avslår regeringens begäran om godkännande
av utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut

BILAGA 3

Utkast till uttalanden som skall tas till rådets
protokoll när rambeslutet antas