Godkännande av rådets beslut om åtkomst till VIS för brottsbekämpande ändamål

Betänkande 2007/08:JuU27

2007/08:JuU27 Godkännande av rådets beslut om åtkomst till VIS för brottsbekämpande ändamål

Justitieutskottets betänkande

2007/08:JuU27

Godkännande av rådets beslut om åtkomst till VIS för brottsbekämpande ändamål

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2007/08:132 Godkännande av rådets beslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. I betänkandet behandlas vidare en motion som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen ska godkänna ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut om brottsbekämpande myndigheters tillgång till uppgifter ur VIS. Regeringen överväger i propositionen vilka lagändringar som kan bli nödvändiga med anledning av rådsbeslutet. Propositionen innehåller dock inga lagförslag. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna del. I motionen yrkas avslag på propositionen.

Utskottet tillstyrker propositionen och föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rådsbeslut samt avstyrker motionen.

I ärendet finns 1 reservation (v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av utkastet till rådsbeslut

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:132 och avslår motion 2007/08:Ju35.

Reservation (v, mp)

Stockholm den 5 juni 2008

På justitieutskottets vägnar

Inger Davidson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Margareta Persson (s), Elisebeht Markström (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp), Anders Hansson (m), Katarina Brännström (m), Karin Nilsson (c), Kjell Eldensjö (kd) och Mildred Thulin (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Rådet för rättsliga och inrikes frågor samt räddningstjänst (RIF-rådet) antog i februari 2004 slutsatser om utveckling av ett informationssystem för viseringar. I juni 2004 beslutade rådet att inrätta informationssystemet för viseringar (VIS) som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna. Kommissionen presenterade i december 2004 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet av uppgifter mellan medlemsstater om viseringar för kortare vistelser (VIS-förordningen). VIS-förordningen ska antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt genom s.k. medbeslutandeförfarande.

Medlemsstaterna nådde en politisk överenskommelse om förslaget till VIS-förordning i maj 2007. Europaparlamentet har därefter antagit ett betänkande med förslag till ändringar i kommissionens förordningsförslag. Planen är att VIS vara klart för driftssättning den 29 maj 2009. Om denna tidsplan håller, kan medlemsstaterna börja tillämpa VIS-förordningen tidigast den dagen.

Kommissionen presenterade i november 2005 ett förslag till rådsbeslut om brottsbekämpande myndigheters och Europols tillgång till VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats till riksdagen (2005/2006:FPM38).

En politisk överenskommelse om innehållet i rådsbeslutet nåddes vid RIF-rådets möte i juni 2007. Sverige lämnade i samband därmed en parlamentarisk granskningsreservation. Rådsbeslutet ska tillämpas först efter det att VIS-förordningen har trätt i kraft och är fullt tillämplig, dvs. sannolikt tidigast från den 29 maj 2009. Under förhandlingsarbetet har regeringen informerat och samrått med riksdagen. Företrädare för Justitiedepartementet har lämnat information i frågan till justitieutskottet, dels den 9 mars 2006 till utskottets särskilda EU-grupp, dels den 15 mars, den 12 april och den 7 juni 2007 till utskottet i dess helhet. Vidare har justitieministern redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen vid sammanträden i EU-nämnden den 13 april och den 8 juni 2007.

Inom Justitiedepartementet har det utarbetats ett utkast till proposition. I utkastet övervägs om riksdagen ska godkänna utkastet till rådsbeslut samt i vilken utsträckning ett kommande rådsbeslut föranleder lagändringar. Utkastet har remitterats och diskuterats vid ett remissmöte den 18 mars 2008. De skriftliga synpunkter som har lämnats med anledning av utkastet till proposition finns tillgängliga i Justitiedepartementet, liksom anteckningar från remissmötet (dnr Ju2008/1931/PO).

I propositionen föreslås att riksdagen ska godkänna utkastet till rådsbeslut. Några lagförslag presenteras dock inte. Propositionen innehåller däremot en beskrivning av i vilka avseenden ett beslut i enlighet med utkastet till rådsbeslut bedöms föranleda lagändringar. Regeringen anger i propositionen att den avser att senare återkomma till riksdagen med förslag till lagändringar med anledning av rådsbeslutet.

I propositionen anges att den version av rådsbeslutet som finns i en bilaga till propositionen inte är granskad av EU:s s.k. juristlingvister. Rätteligen har den versionen av rådsbeslutet – som också är den senaste versionen – granskats av juristlingvisterna (se punkt 5 i I/A-punktsnot från rådets generalsekretariat daterad den 9 oktober 2007, rådets dokument 13607/07). Utkastet till rådsbeslut återfinns i bilaga 2. I/A-punktsnoten med däri intagna utkast till uttalanden med anledning av antagande av rådsbeslutet återfinns i bilaga 3.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen ska godkänna ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

Informationssystemet för viseringar (VIS), som kommer att regleras i en EG-förordning, är avsett att bli ett gemensamt system inom EU för utbyte av uppgifter om viseringar mellan medlemsstaterna. Huvudsyftet med VIS är att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken. Genom att underlätta utbytet av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna ska förfarandet vid viseringsansökningar och gränskontroller underlättas. VIS syftar också till att bidra till att förebygga hot mot medlemsstaternas inre säkerhet. Utkastet till rådsbeslut innebär att utsedda brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna samt Europol under vissa förutsättningar ska få tillgång till VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

I propositionen föreslås att riksdagen ska godkänna utkastet till rådsbeslut. Det övervägs också vilka lagändringar som kan bli nödvändiga med anledning av rådsbeslutet. Propositionen innehåller dock inga lagförslag. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna del.

Utskottets överväganden

Godkännande av utkastet till rådsbeslut

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner utkastet till rådsbeslut om åtkomst till VIS för brottsbekämpande ändamål. Därmed bifaller riksdagen propositionen och avslår motionen. Jämför reservation (v, mp).

Propositionen

I propositionen föreslås att riksdagen ska godkänna ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut om brottsbekämpande myndigheters åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

I utkastet till rådsbeslut fastställs de villkor som ska gälla för att utsedda brottsbekämpande myndigheter och Europol ska få tillgång till uppgifter i VIS i syfte att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Syftet med flertalet av bestämmelserna kan sägas vara att utesluta rutinsökningar och att skydda inhämtade uppgifter från missbruk av olika slag. Utkastet innehåller bestämmelser som reglerar vilka myndigheter som är behöriga att inhämta uppgifter från VIS, hur sökningar i VIS ska gå till, under vilka förutsättningar sökningar får ske, hur inhämtade uppgifter får användas och hur länge de får sparas. Utkastet innehåller vidare bestämmelser om skadestånd och sanktioner, bestämmelser om enskildas rätt till insyn och rättelse samt bestämmelser om övervakning och kontroll.

Tillgång till uppgifter i VIS ska erhållas endast i syfte att bekämpa terroristbrott och andra grova brott.

Terroristbrott definieras som brott enligt nationell rätt som motsvarar brott enligt artiklarna 1–4 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). I nämnda artiklar i rambeslutet definieras terrroristbrott utifrån vissa brottstyper och syftet med gärningarna.

Utskottet vill här tillägga att det vid RIF-rådet i april 2008 träffades en politisk överenskommelse om innehållet i ett rambeslut om ändring i rambeslutet om bekämpande av terrorism som bl.a. innebär att ytterligare gärningar ska kriminaliseras i medlemsstaterna, däribland offentlig uppmaning till terroristbrott och rekrytering för terroristsyften. Ändringsrambeslutet har ännu inte förelagts riksdagen för godkännande. Om det antas slutligt innebär det att även dessa ytterligare gärningsformer kan ligga till grund för slagningar i VIS-registret.

Med grova brott avses brottstyper som motsvarar de brottstyper som räknas upp i artikel 2 punkt 2 i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF).

Varje medlemsstat ska utse de nationella brottsbekämpande myndigheter som ska ha tillgång till VIS samt en eller flera s.k. centrala åtkomstpunkter genom vilken eller vilka åtkomsten ska ges. Medlemsstaterna ska också se till att det endast är särskilt utsedd personal vid dessa driftsenheter och de centrala åtkomstpunkterna som har direkt eller indirekt tillgång till VIS. En utsedd myndighet som vill få tillgång till uppgifter i VIS måste lämna en motiverad, skriftlig eller elektronisk, begäran till en central åtkomstpunkt. Den centrala åtkomstpunkten ska därefter kontrollera att samtliga villkor för tillgång till VIS är uppfyllda. Om villkoren är uppfyllda, ska den centrala åtkomstpunkten behandla begäran, dvs. söka i VIS och föra över de begärda uppgifterna till den myndighet som har begärt dem. I brådskande undantagsfall ska den centrala åtkomstpunkten omedelbart behandla en begäran och först i efterhand kontrollera att villkoren är uppfyllda.

För att den nationella brottsbekämpande myndigheten ska få tillgång till uppgifter i VIS ska sökningarna vara nödvändiga för att förebygga, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. Vidare ska sökningarna vara nödvändiga i ett specifikt ärende, och det ska finnas rimliga skäl att anse att inhämtandet av VIS-uppgifter väsentligen kommer att bidra till att brotten i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds.

Motionen

I motion Ju35 (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför bl.a. att förslaget till rådsbeslut innebär ett stigmatiserande av personer från länder varifrån visumtvång gäller och att användningen av uppgifterna i VIS-registret är integritetskränkande för dessa personer. Vidare anför motionärerna att beredningen av förslaget varit bristfällig.

Utskottets ställningstagande

Genom avskaffandet av gränskontrollerna mellan EU:s medlemsstater underlättas resande mellan staterna. Samtidigt medför denna ökade öppenhet större möjligheter för den gränsöverskridande brottsligheten att breda ut sig och röra sig inom EU. En effektiv bekämpning av gränsöverskridande brottslighet liksom kampen mot terrorism förutsätter samarbete mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. I detta arbete är ett förbättrat informationsutbyte mellan medlemsstaterna liksom förbättrad tillgång till relevant information i befintliga EU-databaser av central betydelse. En av metoderna för informationsutbyte är att ge brottsbekämpande myndigheter tillgång till befintliga centrala EU-databaser som innehåller information som kan ha betydelse för brottsbekämpningen.

De brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till viseringsuppgifter styrs i dag av den nationella rätten i den stat som förfogar över uppgifterna. Även möjligheterna att få tillgång till den egna statens viseringsuppgifter kan variera. Svenska brottsbekämpande myndigheters möjligheter att få direktåtkomst till svenska viseringsuppgifter är begränsade på så sätt att Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna har direktåtkomst till systemen inom ramen för den verksamhet som avser inre utlänningskontroll. För att polisen ska få tillgång till viseringsuppgifter för andra – brottsbekämpande – ändamål förutsätts en prövning i det enskilda fallet av Migrationsverket.

När det gäller sådan kvalificerad brottslighet som utkastet till rådsbeslut tar sikte på kan det vara av särskilt intresse att få tillgång till den typ av information som VIS kommer att innehålla. Vid gränsöverskridande brottslighet som narkotikasmuggling och människohandel, liksom vid misstanke om förberedelse till terroristbrott, kan t.ex. uppgifter om hur misstänkta personer har rört sig över gränserna vara av avgörande betydelse både i brottsförebyggande och i brottsutredande syfte. Detsamma gäller uppgifter som gör det möjligt att se kopplingar mellan olika personer, t.ex. vem som har bjudit in en misstänkt person eller vilka personer en misstänkt person har bjudit in. Informationen i VIS kan vara nödvändig för att brottsbekämpande myndigheter ska kunna kartlägga ett händelseförlopp och därigenom upptäcka planerade allvarliga brott eller utreda ett redan begånget brott av allvarligt slag. Inte sällan torde sådan information också kunna leda till att en medlemsstat kan identifiera andra medlemsstater som har information av betydelse i ett ärende. Detta kan i sin tur medföra ett informationsutbyte som ytterligare förbättrar förutsättningarna för det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet. Utskottet kan alltså se ett klart mervärde i att brottsbekämpande myndigheter i viss utsträckning ges tillgång till uppgifter i VIS.

En sådan utökad tillgång till personuppgifter som ett antagande av rådsbeslutet skulle innebära måste dock vägas mot intresset av skydd för enskildas integritet. Utkastet till rådsbeslut innebär att de brottsbekämpande myndigheter som respektive medlemsstat har utsett ges möjlighet att inhämta information från ett redan befintligt informationssystem. Myndigheterna kommer däremot inte att ha behörighet att föra in ytterligare uppgifter eller på något annat sätt påverka innehållet i VIS. Genom de villkor som utkastet uppställer inskränks de utsedda myndigheternas möjligheter att inhämta uppgifter från VIS dessutom väsentligt.

Informationssökning får endast ske inom ramen för bekämpning av vissa kvalificerade brottstyper, nämligen terroristbrott och andra särskilt definierade grova brott. Som har framgått ovan sammanfaller definitionerna av dessa brott med de definitioner som återfinns i rambesluten om en europeisk arresteringsorder respektive om bekämpande av terrorism. Genom denna definition tydliggörs och begränsas förutsättningarna för informationssökning. Avgränsningen av vilka brott som ska anses utgöra grova brott får enligt utskottets mening anses väl avvägd.

Sökningar får vidare ske endast när det är nödvändigt i ett specifikt ärende och då det finns rimliga skäl att anse att inhämtandet av uppgifter väsentligen kommer att bidra till att brotten i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Som regeringen anför i propositionen lämnar definitionen av begreppet specifikt ärende ett utrymme för olika tolkningar och därmed också för en viss osäkerhet vad gäller tillämpningsområdet. Även utformningen av kravet på att en sökning ska förväntas leda till ett visst resultat torde lämna visst utrymme för tolkning. I likhet med regeringen anser utskottet dock att utformningen av de nu nämnda villkoren för tillgång till VIS-uppgifter inte torde komma att ge upphov till några väsentliga problem. I det fortsatta lagstiftningsarbetet får analyseras om bestämmelser om den närmare innebörden av vissa begrepp ska införas i svensk rätt.

En viktig garanti för att de utsedda myndigheterna inhämtar uppgifter från VIS endast när villkoren för detta är uppfyllda är den reglerade ordningen som innebär att dessa endast kan få tillgång till uppgifter ur VIS via en central åtkomstpunkt, vid vilken ska kontrolleras att samtliga villkor för åtkomst verkligen är uppfyllda. Kretsen av tjänstemän som ges tillgång till uppgifter ur VIS begränsas genom bestämmelser om att endast utbildad och särskilt bemyndigad personal är berättigad till åtkomst till VIS.

I detta sammanhang kan också nämnas att medlemsstaterna och Europol är skyldiga att föra register över all uppgiftsbehandling som härrör från sökningar i VIS för att kunna kontrollera att sökningarna är tillåtna.

Som nu redovisats innehåller utkastet till rådsbeslut ett flertal bestämmelser som syftar till att förhindra att brottsbekämpande myndigheter utför sökningar i VIS rutinmässigt. Med beaktande av dessa skyddsmekanismer anser utskottet i likhet med regeringen att det intrång i den personliga integriteten som den föreslagna utökade tillgången till VIS innebär uppvägs av den betydelse som uppgifterna kan komma att få för medlemsstaternas och Europols arbete med att förebygga och bekämpa terrorism och andra grova brott.

När det gäller motionärernas synpunkter på beredningen av frågan om godkännande av rådsbeslutet kan det inledningsvis konstateras att det slutliga antagandet av rådsbeslutet hänger intimt samman med antagandet av VIS-förordningen. Om antagandet av rådsbeslutet försenas medför det att även antagandet av VIS-förordningen torde försenas. Det är enligt utskottets mening mycket angeläget att driftsättningen av VIS inte ytterligare senareläggs. Det är i sig ett avgörande skäl till att göra avsteg från huvudprincipen om att propositioner om godkännande av internationella överenskommelser även ska innehålla förslag till följdlagstiftning. Som ett ytterligare skäl att inte försena antagandet av rådsbeslutet kan anföras att beslutet bör antas innan EU:s nya reformfördrag, Lissabonfördraget, träder i kraft. Lissabonfördraget kommer att innebära nya förhållanden för beslutsfattandet på det aktuella området, varför det är angeläget att anta färdigförhandlade beslut enligt den nu gällande ordningen.

Även om det alltså varit angeläget att skyndsamt lägga fram ett förslag till riksdagen om godkännande av rådsbeslutet måste beredningen av ärendet vara godtagbar. En remissbehandling har skett i Regeringskansliet genom att ett inte obetydligt antal myndigheter och organisationer getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till proposition, dels skriftligen, dels genom deltagande vid ett remissmöte. Utkastet till proposition innehöll i likhet med den sedermera av regeringen beslutade propositionen en relativt utförlig redogörelse för lagstiftningsbehovet med anledning av innehållet i rådsbeslutet. Utskottet anser att beredningen av ärendet har varit godtagbar.

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner rådsbeslutet och avslår motionen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.

Godkännande av utkastet till rådsbeslut (v, mp)

av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2007/08:Ju35 och avslår proposition 2007/08:132.

Ställningstagande

Vi är djupt kritiska till byggandet av Fästning Europa av vilket det gemensamma viseringssystemet utgör en del. Vi vänder oss också mot en ökad harmonisering av asyl- och invandringspolitiken som vi menar leder till en ännu mer restriktiv migrationspolitik och en urholkning av asylrätten.

Förslaget till rådsbeslut om åtkomst till VIS för brottsbekämpande ändamål innebär ett stigmatiserande av personer från länder varifrån visumtvång gäller. Den som fått beviljat visum pekas ändå ut som särskilt benägen att begå terroristbrott eller sådan brottslighet som räknas upp i den europeiska arresteringsordern. De brottsbekämpande myndigheterna ges mer långtgående befogenheter gentemot personer från länder utanför EU än vad man har mot personer födda inom EU och dessa personers integritet ska kunna kränkas hårdare än västeuropéers. Härigenom misstänkliggörs stora kollektiv av människor utan särskilt redovisade skäl.

Om förslaget hade begränsats endast till mycket allvarliga brott hade vi haft något större förståelse. Listan på brott som anges i rambeslutet om den europeiska arresteringsordern är dock lång, omfattar brott som i alla fall inte är mycket allvarliga och lämnar ett alltför stort tolkningsutrymme. Oklarheter om vad som menas med att sökningar i VIS ska avse ett specifikt ärende och att det ska vara nödvändigt för att förebygga, utreda eller upptäcka brott är inte acceptabelt.

Vidare kan det med fog hävdas att beredningen av ärendet har varit bristfällig. Några förslag till nödvändig följdlagstiftning har inte tagits fram. Vidare har endast ett begränsat antal myndigheter getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till proposition samtidigt som remisstiden varit kort. Trots att förslaget är av integritetskänslig karaktär vill regeringen stressa igenom förslaget för att inte komplicera genomförandet av Lissabonfördraget. Detta är ett mycket märkligt sätt att förhålla sig till de grundlagsfästa fri- och rättigheterna.

Enligt vår mening bör riksdagen avslå propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:132 Godkännande av rådets beslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott:

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

Följdmotionen

2007/08:Ju35 av Lena Olsson m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2007/08:132 Godkännande av rådets beslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.

Bilaga 2

Utkast till rådsbeslut

Bilaga 3

Utkast till uttalanden i anslutning till rådsbeslutet