Genomförande av Östersjöstrategin

Betänkande 2000/01:TU5

Trafikutskottets betänkande 2000/01:TU05

Genomförande av Östersjöstrategin

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

2000/01

TU5

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet regeringens
förslag till ändringar i lagen (1980:424) om
åtgärder mot förorening från fartyg. Ändringarna
syftar till att i svensk lagstiftning genomföra
Östersjöstrategin för mottagningsanordningar för
fartygsgenererat avfall och därtill hörande frågor.

Propositionen

Regeringen (Näringsdepartementet) föreslår i
proposition 1999/2000:133 att riksdagen antar
regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.

Lagförslaget är fogat som bilaga till
betänkandet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller lagförslag som gör det
möjligt att genomföra Östersjöstrategin för
mottagningsanordningar för fartygsgenererat avfall
och tillhörande frågor (Östersjöstrategin), som har
arbetats fram inom ramen för
Helsingforskonventionen. Syftet med strategin är att
skydda miljön i Östersjöområdet från skadlig
påverkan från fartyg. Detta skall åstadkommas genom
ett antal åtgärder såsom t.ex. obligatorisk
avfallslämning från fartyg till
mottagningsanordningar i land och ett enhetligt
avgiftssystem för mottagningen av avfall.

Ändringar föreslås i lagen (1980:424) om åtgärder
mot förorening från fartyg, huvudsakligen i form av
bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som
regeringen utser att meddela föreskrifter i de
avseenden som krävs för att genomföra
Östersjöstrategin. Bemyndigandena avser rätt att
meddela föreskrifter om

- var mottagningsanordningar skall finnas och vem
som skall svara för dem,

- mottagningsanordningarnas utformning och drift,

- obligatorisk avfallslämning,

- skyldighet att i förväg anmäla avlämning av avfall
från fartyg till en mottagningsanordning,

- skyldighet att vidta åtgärder i samband med
mottagandet och hanteringen av sådant avfall från
fartyg som innehåller skadliga ämnen samt

- skyldighet att upprätta avfallshanteringsplaner.

Det föreslås även att en bestämmelse införs i lagen
om att anordningar för mottagning av avfall från
fartyg skall vara placerade och utformade så att de
fartyg som använder anordningarna inte orsakas
onödig försening.

Vidare föreslås ett tillägg som innebär att
tillsynsmyndigheten vid inspektion av fartyg får
kontrollera att den obligatoriska avfallslämningen
har fullgjorts.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari
2001.

Därutöver lämnas en redogörelse för hur
rekommendationen 19/6 till Helsingforskonventionens
bilaga III om kriterier och åtgärder beträffande
förhindrande av förorening från landbaserade källor
har genomförts i svensk lagstiftning.

Motionerna

1999/2000:T32 av Per-Richard Molén m.fl. (m) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om utfärdande av
aktuella förordningar.

1999/2000:T33 av Sven Bergström m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om sanktioner för de
fartyg som inte följer bestämmelserna om att lämna
avfall till mottagningsanordning i hamn,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att skärpa de
straffrättsliga sanktionerna för miljöbrott till
havs,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att Kustbevakningen
måste tillföras erforderliga resurser.

Utskottet

1 Bakgrund

1.1 Om Östersjöstrategin och dess tillkomst

Östersjöstrategin har utarbetats inom ramen för
Helsingforskonventionen. Konventionen i sin
ursprungliga version undertecknades år 1974 av
staterna runt Östersjön. År 1992 antogs en ny
version som undertecknades av Östersjöstaterna och
dessutom av EU. Verkställande organ inom
konventionen är Helsingforskommissionen (HELCOM) med
ett sekretariat och fem permanenta kommittéer.
Konventionen bygger till stor del på andra, globala
konventioner, bl.a. 1973 års konvention till
förhindrande av förorening från fartyg med
ändringsprotokoll från 1978 (MARPOL 1973/78).

Syftet med Östersjöstrategin är att minimera
miljöpåverkan från sjöfarten i Östersjöområdet.
Strategin omfattar samtliga fartyg, således inte
bara handelsfartyg utan också arbets-, fiske- och
fritidsfartyg. Tyngdpunkten i strategin ligger på
förebyggande åtgärder.

Strategin innefattar totalt nio rekommendationer
rörande genomförandet. Sammanfattningsvis innebär
rekommendationerna följande:

1 I princip måste alla fartyg lämna
fartygsgenererat avfall som inte får släppas ut.
2
3 Det blir förbjudet att släppa ut toalettavfall
också från mindre fartyg.
4
5 Alla fartyg som anlöper en hamn skall bidra till
hanteringskostnaderna, oavsett om de lämnar något
avfall eller inte.
6
7 Kostnaderna bakas in i hamnavgiften.
8
9 Denna princip skall tillämpas för oljeavfall men
målet är att rekommendationen skall tillämpas
även på annat avfall.
10
11 Ikraftträdandedatum varierar mellan de olika
bestämmelserna. Förbudet mot utsläpp av
toalettavfall från mindre fartyg och om
utrustning för kvarhållande av sådant avfall
skall gälla från den 1 januari 2005.
12

1.2 Pågående arbete inom EU

Inom EU pågår för närvarande arbete med att ta fram
ett direktiv om mottagningsanordningar i hamn för
fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg.
Av propositionen framgår att strävan i arbetet har
varit att nå en överensstämmelse med
Östersjöstrategin och att inte i något avseende
begränsa denna.

1.3 Gällande svensk lagstiftning

I svensk lagstiftning är det främst två regelverk
som berörs av de frågor Östersjöstrategin behandlar,
nämligen dels avfallslagstiftningen, dvs.
miljöbalken (1998:808) och renhållningsförordningen
(1998:902), dels föroreningslagstiftningen, som
omfattar tre författningar, lagen (1980:424) om
åtgärder mot förorening från fartyg med anslutande
förordning (1980:789) samt Sjöfartsverkets
kungörelse (SJÖFS 1985:19) med föreskrifter om
åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Frågor om
mottagning och hantering faller med dagens
lagstiftning under avfallslagstiftningen, med
undantag för barlast- och tankspolvatten som
regleras i föroreningslagstiftningen.
Föroreningslagen avser bl.a. förbud mot förorening,
fartygs konstruktion, mottagning av förorenat
barlast- och tankspolvatten, tillsyn m.m. Reglerna
gäller svenska fartyg i hela världen och utländska
fartyg på svenskt territorium och inom Sveriges
ekonomiska zon. Föroreningslagen innehåller inga
regler om skyldighet för fartyg att lämna avfall i
land.

1.4 Östersjöns miljömässiga förutsättningar

Östersjön är ett s.k. brackvattenhav. Blandningen av
sött och salt vatten skapar särskilda
miljöförutsättningar. Eftersom det inte finns några
djurarter särskilt anpassade till brackvatten är
beståndet av större arter begränsat till ca åttio,
att jämföra med över tusen i Västerhavet. Utmärkande
för Östersjön är vidare att det är ett instängt hav.
Vatten från Atlanten kan bara komma in genom några
få smala sund. Den genomsnittliga tiden för utbyte
av vatten beräknas till ca 30 år. Skillnaderna i
salthalt och temperatur skapar skiktningar i flera
lager mellan vilka knappast någon vattenblandning
förekommer. Syreproducerande växter finns bara i det
översta lagret. I det understa lagret finns endast
syrekonsumerande djur och bakterier. För hög
näringstillförsel innebär att antalet
syrekonsumenter växer och att vattnet drabbas av
syrebrist.

1.5 Östersjöns nuvarande tillstånd

Östersjöns miljötillstånd har i vissa hänseenden
förbättrats under senare år. Det gäller främst den
minskade förekomsten av gifter, t.ex. DDT och PCB.
Men syrebrist och övergödning är problem som är
långt ifrån sin lösning. Helsingforskonventionens
miljökommitté sammanställer årligen en rapport
rörande Östersjöns miljötillstånd. I rapporten för
år 1999 redovisas att försämringen av syresättningen
i vissa delar av Östersjön fortsätter. Detta har
lett till uppkomsten av svavelväte i de djupare
delarna av vattenområdet väster om Gotland och ökade
halter av svavelväte öster om Gotland. Kommittén
konstaterar att de låga syrehalterna leder till att
djur som lever i djupare delar och fisk - särskilt
torsk - försvinner. I norra Östersjön har upptäckts
döda bottnar under 100 meters djup och skadad fauna
under 80 meters djup. Övergödningen bedömer
kommittén vara ett av Östersjöns största problem.
Sedan mitten av 1990-talet har kväve och fosfor
minskat, men mätningarna under år 1999 tyder på att
den positiva trenden brutits. Det finns sålunda
tecken på ökade nivåer i vissa områden. Ökad
näringstillförsel leder till ökad algförekomst
vilket i sin tur medför ökad grumlighet och
beväxning av klippor, minskad förekomst av fleråriga
växtarter och en säsongsmässig syrebrist i djupare
vattenlager.

2 Östersjöstrategins genomförande i svensk
lagstiftning

2.1 Regeringens förslag

I propositionen lägger regeringen fram lagförslag
som skall möjliggöra ett genomförande av den s.k.
Östersjöstrategin för mottagningsanordningar för
fartygsgenererat avfall m.m. Strategin innehåller
två grundelement, nämligen obligatorisk
avfallslämning från fartyg och ett enhetligt
avgiftssystem. Lagförslaget innebär vissa ändringar
i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från
fartyg. Ändringarna avser huvudsakligen
bemyndiganden att meddela föreskrifter om var
anordningar skall finnas och vem som skall svara för
dem, obligatorisk lämning, skyldighet att i förväg
anmäla avlämning, skyldighet att vidta åtgärder vid
hantering av skadliga ämnen samt skyldighet att
upprätta avfallshanteringsplaner.

2.2 Utskottets ställningstagande

Utskottet har ovan konstaterat att Östersjön med
sina särskilda förutsättningar är ett miljömässigt
känsligt innanhav. Även om framsteg nåtts i
miljöarbetet, särskilt vad gäller den minskade
förekomsten av giftiga ämnen, krävs fortsatt stora
ansträngningar för att miljöproblemen, särskilt låg
syresättning och övergödning, skall kunna bemästras.
Mot den bakgrunden ser utskottet positivt på det
handlingsprogram, Östersjöstrategin, som har
arbetats fram inom ramen för Helsingforskonventionen
och som syftar till att minimera den negativa
miljöpåverkan från sjöfarten i Östersjöområdet. I
detta arbete har Sverige tagit aktiv del, och
utskottet ser det som självklart att Sverige
anpassar sin lagstiftning till de krav
överenskommelsen ställer. Mot denna bakgrund anser
utskottet att riksdagen skall godkänna det förslag
till lagstiftning som regeringen lagt fram.

I det följande behandlar utskottet de motioner som
väckts med anledning av propositionen.

3 Östersjöstrategins generella tillämpning

3.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T32 av Per-Richard Molén m.fl.
(m) riktas kritik mot Östersjöstrategin och
regeringens förslag om strategins införlivande i
svensk lagstiftning. Motionärerna betonar vikten av
att miljön i Östersjön förbättras. Problemet med
Helsingforskonventionen och Östersjöstrategin är att
dessa överenskommelser är anpassade till
förhållandena i stora hamnar och till den
kommersiella sjöfarten men att de lösningar som
valts skall gälla för alla fartyg, även små
fiskefartyg och fritidsbåtar samt för alla hamnar.
Detta bäddar för byråkrati och en överambitiös
kontroll. Alla fartyg måste lämna avfall i hamn.
Föranmälan krävs och planer skall upprättas. För
mindre hamnar skapas regler som involverar bl.a.
hamnförvaltningen, kommunen, länsstyrelsen,
Naturvårdsverket och Sjöfartsverket.

Vidare pekar motionärerna på att hamnbegreppet inte
är definierat. Sjöfartsverket skall avgöra vilka
bryggor och marinor som skall omfattas. Visserligen
uttalas i propositionen att skyldigheterna skall
läggas på en rimlig nivå. Men det finns en uppenbar
risk för att kraven på fritidsbåtar blir stora utan
att miljön för den skull förbättras. Sjöfartsverket
bör åläggas att inför beslut om vilka hamnar som
skall omfattas av lagstiftningen samråda med
båtorganisationerna. Slutligen kritiseras det
totalförbud som Östersjöstrategin stipulerar i fråga
om utsläpp av toalettavfall. Utsläpp på öppna vatten
har en försumbar gödningseffekt, hävdar
motionärerna.

3.2 Utskottets ställningstagande

Ett viktigt inslag i Östersjöstrategin är förbudet
för alla fartyg - alltså även mindre arbetsfartyg,
fiskefartyg och fritidsbåtar - att släppa ut olja
eller andra skadliga ämnen, inklusive toalettavfall,
i vattnet samt en mot detta för-bud svarande
skyldighet för hamnarna att tillhandahålla
mottagningsanordningar. I motion 1999/200:T32 (m)
uttrycks farhågor för att en sådan ordning,
omfattande i princip allt fartygsgenererat avfall,
alla fartyg och alla hamnar, kommer att medföra en
omfattande byråkrati och en överambitiös
kontrollverksamhet från olika myndigheters sida.

Vad först gäller frågan om obligatorisk avlämning i
land av allt avfall som enligt
Helsingforskonventionen eller MARPOL 73/78 inte får
släppas ut i Östersjön kan utskottet konstatera att
överenskommelserna medger vissa undantag (jfr
propositionen, s. 14-15). Det gäller dels fartyg i
reguljära resor som har specialarrangemang för sitt
avfall, t.ex. passagerarfartyg i kortare
linjetrafik, dels mindre mängder avfall för vilka
det är oskäligt att kräva ilandlämning vid varje
hamnanlöp.

Den föreslagna utvidgningen av förbudet mot utsläpp
av toalettavfall till att gälla alla fartyg följer
av ett tillägg till Helsingforskonventionen.
Tillägget trädde i kraft den 1 januari 2000 och
regeln skall enligt konventionen tillämpas från den
1 juli 2000. För fartyg byggda före den 1 januari
2000 skall dock regeln tillämpas först från den 1
januari 2005. Regeringen betonar att de mindre
fartyg som berörs är sådana som är försedda med
toalett. Det är inte aktuellt att införa någon
skyldighet för fartyg som saknar toalett att
installera en sådan.

En tredje fråga som tas upp i motionen gäller
hamnbegreppet. Som regeringen redovisar kan det bli
svårt att finna en definition som både tillgodoser
syftena med Östersjöstrategin och lever upp till de
krav som ställs i det kommande EG-direktivet om
mottagningsanordningar i hamn. Med hänsyn till att
antalet fritidsbåtshamnar och bryggor är mycket
stort i Sverige med sina unika skärgårdar är det,
betonar regeringen, nödvändigt att skyldigheterna
läggs på en rimlig nivå.

Utskottet vill för sin del starkt understryka vad
regeringen anför om att skyldigheterna måste ligga
på en rimlig nivå och förutsätter att Sjöfartsverket
i samband med utformningen av föreskrifter i ämnet
beaktar regeringens uttalande. Tilläggas kan att
Sjöfartsverket, enligt vad utskottet inhämtat, med
stöd av ett redan nu gällande bemyndigande samråder
med företrädare för båtsportens organisationer. Med
det anförda torde syftet med motion T32 (m)
tillgodoses utan någon särskild åtgärd från
riksdagens sida. Motionen avstyrks följaktligen.

3 Sanktioner

3.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T33 anför Sven Bergström m.fl.
(c) att Östersjöstrategin är ett steg på vägen mot
ett fullgott skydd för Östersjöns miljö. Men
strategin kommer inte ensam att kunna stoppa utsläpp
av olja och avfall till havs. En brist i
propositionen är att där ingenting sägs om vilka
sanktioner som skall vidtas mot de fartyg som bryter
mot bestämmelserna. Miljöbrott till havs betingas av
ekonomiska överväganden. Kostnaderna för ett
eventuellt straff vägs mot de besparingar som kan
göras genom en regelöverträdelse. Det är därför
mycket viktigt att de straffrättsliga sanktionerna
blir kännbara. Samhället måste markera att det inte
får löna sig att bryta mot miljöreglerna (yrkandena
1 och 2).

3.2 Utskottets ställningstagande

I 10 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot
förorening från fartyg finns bestämmelser om påföljd
för den som bryter mot lagens bestämmelser eller
föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Straffbestämmelser finns också i brottsbalken och i
miljöbalken. Däremot saknas påföljdsregler för den
som inte följer nu gällande eller i propositionen
föreslagna bestämmelser om lämning av avfall i land.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår arbete med sådan
lagstiftning inom Näringsdepartementet. Arbetet
samordnas med beredningen av
Oljeutsläppsutredningens slutbetänkande Att komma åt
oljeutsläppen (SOU 1998:158). Resultatet av detta
beredningsarbete bör enligt utskottets mening
avvaktas. Utskottet vill emellertid redan nu, med
principiellt instämmande i vad som uttalas i motion
1999/2000:T33, understryka behovet av kraftfulla
sanktioner mot dem som - ofta av krasst ekonomiska
skäl - släpper ut olja eller andra skadliga ämnen i
vatten och därmed äventyrar Östersjöns maritima
miljö. Med det anförda torde syftet med motion T33
(c) i nu behandlade delar tillgodoses utan något
särskilt uttalande från riksdagens sida.
Följaktligen avstyrks motion 1999/2000:T33 (c)
yrkandena 1 och 2.

4 Kustbevakningens övervakningsresurser

4.1 Motionsförslag

I motion 1999/2000:T33 av Sven Bergström m.fl. (c)
betonas att en god övervakning krävs för att den
lagstiftning som reglerar utsläpp till havs skall
fungera. Risken för att ertappas måste vara så stor
att den avskräcker från brott. Övervakningen måste
självfallet i första hand inriktas på att förebygga
brott och i andra hand att upptäcka och beivra
begångna brott. Enligt motionärerna måste
Kustbevakningen tillförsäkras erforderliga resurser
(yrkande 3).

4.2 Utskottets ställningstagande

Utskottet delar motionärernas uppfattning att ett
verkningsfullt påföljdssy- stem förutsätter att
Kustbevakningen har goda övervakningsresurser, både
för att avskräcka potentiella lagöverträdare och för
kunna ingripa mot dem som gör sig skyldiga till
lagbrott. Emellertid förutsätter utskottet att
frågan om övervakningens dimensionering och
utformning beaktas i samband med beredningen av
Oljeutsläppsutredningens slutbetänkande. Yrkande 3 i
motion 1999/2000:T33 (c) om Kustbevakningens
resurser bör därför inte föranleda någon riksdagens
åtgärd och avstyrks följaktligen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande Östersjöstrategins
genomförande i svensk lagstiftning

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening
från fartyg,

2. beträffande Östersjöstrategins
generella tillämpning

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T32,

3. beträffande sanktioner

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T33 yrkandena 1 och
2,

4. beträffande Kustbevakningens
övervakningsresurser

att riksdagen avslår motion 1999/2000:T33 yrkande 3.
Stockholm den 10 oktober 2000

På trafikutskottets vägnar

Monica Öhman

I beslutet har deltagit: Monica
Öhman (s), Sven Bergström (c), Per-
Richard Molén (m), Hans Stenberg
(s), Karin Svensson Smith (v),
Johnny Gylling (kd), Tom Heyman
(m), Krister Örnfjäder (s), Monica
Green (s), Inger Segelström (s),
Stig Eriksson (v), Tuve Skånberg
(kd), Birgitta Wistrand (m), Mikael
Johansson (mp), Claes Göran Brandin
(s), Jan-Evert Rådhström (m) och
Eva Flyborg (fp).

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen
(1980:424) om åtgärder mot förorening från
fartyg