Frågor om offentlig upphandling

Betänkande 1995/96:FiU13

Finansutskottets betänkande 1995/96:FIU13

Frågor om offentlig upphandling (prop. 1995/96:165)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Innehållsförteckning

1995/96
FiU13

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet
förslaget att inarbeta delar av WTO-
avtalet (World Trade Organization, WTO)
som berör lagen om offentlig upphandling
(LOU). Förslagen till dessa ändringar i
LOU berör främst de av WTO angivna
tröskelvärdena vid upphandling.

Utskottet tillstyrker även förslagen
att göra vissa förtydliganden av LOU
avseende bygg- och tjänsteupphandling
samt frågor rörande överprövning och
granskning av ett upphandlingsärende.

De två motioner som väckts med
anledning av propositionen avstyrks av
utskottet.

Propositionen

I proposition 1995/96:165 föreslår
regeringen (Finansdepartementet) att
riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling.

Regeringens lagförslag återfinns i
bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

1995/96:Fi76 av Bengt Harding Olson (fp)
vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om samtidigt ikraftträdande inom
hela EU-området,

2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om påskyndande av pågående EU-
arbete.

1995/96:Fi77 av Birgitta Hambraeus (c)
vari yrkas

1. att riksdagen beslutar avslå
proposition 1995/96:165 om offentlig
upphandling,

2. att riksdagen hos regeringen begär
en utvärdering av LOU i enlighet med vad
som anförts i motionen.

Utskottet

Propositionen består av två delar. Den
första delen behandlar ett förslag att
inarbeta delar av de avsnitt i WTO-
avtalet som berör offentlig upphandling
i lagen om offentlig upphandling (LOU).

I den andra delen av propositionen
föreslås att förtydliganden görs i LOU
vad gäller bygg- och tjänsteupphandling
samt frågor rörande överprövning och
granskning. Dessa förtydliganden har
ingen anknytning till WTO-avtalet.

WTO-avtalet och LOU

Allmän bakgrund

De senaste multilaterala
handelsförhandlingarna inom ramen för
Allmänna tull- och handelsavtalet
(GATT), den s.k. Uruguayrundan,
avslutades i december 1993.
Förhandlingarna resulterade bl.a. i ett
avtal om upprättande av
världshandelsorganisationen World Trade
Organisation, WTO. Avtalet inbe-griper
ett stort antal avtal och
överenskommelser på de olika områden som
omfattats av förhandlingarna. Avtalet
och slutakten undertecknades vid ett
ministermöte i Marrakech, Marocko, den
15 april 1994. Vidare har särskilda
undertecknanden skett av vissa i avtalet
ingående överenskommelser, bl.a. avtalet
om offentlig upphandling (Government
Procurement Agreement - GPA).

För svenska leverantörer medför det nya
avtalet om offentlig upphandling att
tidigare stängda marknader nu öppnas och
utsätts för konkurrens. Även om Sverige
genom LOU redan öppnat sin
upphandlingsmarknad för anbudsgivare
från övriga delar av världen kan det nya
upphandlingsavtalet inom WTO innebära en
viss ökad konkurrens också på den
svenska marknaden.

Huvuddelen av innehållet i GPA täcks
redan i dag av LOU. En tillämpning av
LOU i nu gällande lydelse innebär
sålunda att upphandlingen också i
huvudsak följer reglerna i GPA. Statliga
myndigheter måste dock för att följa GPA
tillämpa lägre tröskelvärden för varor
och tjänster. Enligt GPA har i
jämförelse med GATT antalet statliga
myndigheter som måste följa
upphandlingsavtalet vidgats.
Tröskelvärdena i GPA anges i SDR
(Special Drawing Rights) medan
motsvarande värden i LOU anges i ecu. De
förslag till vissa ändringar i LOU som
föreslås i propositionens avsnitt 4.2 är
förorsakade av GPA:s bestämmelser om
tröskelvärden för olika typer av
upphandling.

GPA innebär att i stort sett samtliga
statliga myndigheter skall upphandla
varor och tjänster när kontraktets värde
(exkl. mervärdesskatt) uppgår till eller
överstiger 130 000 SDR vilket motsvarar,
i avrundat belopp, 1 282 000 kr. Som
exempel på statliga myndigheter som inte
ingår i GPA:s krav på upphandling kan
nämnas mindre myndigheter som
Bankstödsnämnden och Landsarkivet. Det
är viktigt att i detta sammanhang notera
att affärsverken inte omfattas av GPA.

Propositionen och motionerna

I propositionen föreslås ändringar i LOU
som innebär att LOU kompletteras med de
särskilda tröskelvärden som gäller för
upphandling enligt upphandlingsavtalet
inom WTO. Vidare föreslås att samtliga
statliga myndigheter - dvs. även
affärsverken - skall omfattas av
upphandlingsavtalet.

I motion Fi76 av Bengt Harding Olson
(fp) anförs att ett mycket viktigt steg
nu har tagits genom WTO och
överenskommelsen om offentlig
upphandling GPA. Sverige är skyldigt att
införliva GPA i LOU och kan inte
uppskjuta en implementering med
hänvisning till pågående EU-arbete med
ett direktiv om offentlig upphandling. I
motionen förordas (yrkande 1) att en
samordning bör ske med pågående EU-
arbete för att uppnå samtidigt
ikraftträdande inom hela EU-området. GPA
kräver vissa konsekvensändringar inom EU
för att ett samlat regelverk skall
uppnås. Motionären konstaterar att
sådant arbete pågår men har drabbats av
förseningar. Detta arbete borde
påskyndas (yrkande 2) så att hela GPA
snarast kan antagas som ett helt paket
inom hela EU-området.

I motion Fi77 av Birgitta Hambraeus (c)
framhålls att EU ännu inte har
införlivat GPA-reglerna.
Industriförbundet anser att ändringarna
av LOU bör anstå till dess klarhet nåtts
rörande eventuella förändringar i EG:s
upphandlingsdirektiv. Nämnden för
offentlig upphandling delar inte
uppfattningen att det lägre
tröskelvärdet skall gälla för alla
statliga myndigheter. Nämnden anser att
det saknas anledning att vara mer
restriktiv genom att anta ett lägre
värde än vad som krävs enligt GPA. Som
motionären ser det finns det inte nu
någon anledning att omedelbart inarbeta
WTO:s regelsystem i LOU.

Utskottets ställningstagande

Sverige har undertecknat WTO och det
däri ingående upphandlingsavtalet GPA.
Med anledning av här aktuella
motionsyrkanden vill utskottet
understryka att för alla länder som
undertecknat WTO gäller GPA enligt sin
lydelse från den 1 januari 1996 oavsett
om EU inarbetat GPA i sina direktiv
eller inte. En upphandlande enhet måste
också i dag sålunda följa dels LOU, dels
GPA i de delar som inte täcks in av LOU.

Utskottet delar den uppfattning som
framförs i propositionen att det inte är
lämpligt att ytterligare avvakta ett
slutligt beslut om direktivändringarna.
De viktigare delarna av GPA som främst
avser tröskelvärden bör nu införlivas i
LOU. Anledningen till att övriga delar
kan skjutas upp är att en stor del av
innehållet i GPA redan i dag de facto
täcks av förfarandereglerna i LOU. Om de
i propositionen föreslagna ändringarna
inte genomförs nu, tvingas upphandlande
enheter att följa bestämmelser i två
olika regelverk vid beslut om
upphandling. Att tolkningsproblem därvid
kan uppkomma kan inte uteslutas.

När det gäller det pågående arbetet
inom EU att införliva GPA-reglerna i
EG:s upphandlingsdirektiv har
kommissionen förelagt Europeiska rådet
ett förslag till ändringar i dessa
direktiv. Rådsbehandlingen av
kommissionens förslag har pågått sedan
sommaren 1995 i en särskild arbetsgrupp
vars arbete ännu inte slutförts. De
problem som återstår är i stor
utsträckning av redaktionell natur, men
även vissa tolkningsproblem föreligger
vad gäller bl.a. regler för annonsering
och tidsfrister. Stor osäkerhet råder
när ett slutligt beslut om
direktivändringar kan föreligga. Men det
är självfallet ett svenskt intresse att
GPA-reglerna kan införlivas i EG:s
upphandlingsdirektiv så snart som
möjligt.

I likhet med vad som anförs i
propositionen anser utskottet att
samtliga statliga myndigheter (inkl.
affärsverken) bör omfattas av
upphandlingsavtalet inom WTO, med hänsyn
till att en enkel och praktisk
tillämpning talar för att kretsen av
statliga myndigheter som skall tillämpa
det lägre tröskelvärdet är densamma som
de som i dag tillämpar LOU.

Med hänvisning till vad utskottet här
anfört tillstyrker utskottet den ändring
i LOU som föreslås i propositionen vad
avser tröskelvärden och den krets av
upphandlare som skall omfattas av LOU.
Motionerna Fi76 (fp) och Fi77 (c)
yrkande 1 avstyrks.

Andra justeringar av LOU

I propositionen förtydligas reglerna om
vilken roll mindre delar av upphandling
vad gäller byggupphandling och
tjänsteupphandling skall spela vid
beräkning av en upphandlings värde.

Länsrätt har enligt 7 kap. LOU
möjlighet att besluta om vissa åtgärder
angående en klandrad upphandling att
gälla till dess att något annat har
beslutats (interimistiskt beslut).
Enligt gällande lydelse av berörd
bestämmelse (7 kap. 2 § LOU) får
såväl ett sådant beslut som domstolens
slutliga avgörande föregås av en
avvägning mellan olägenheten av en
åtgärd och skadan för leverantören av
att åtgärden inte vidtas. Om olägenheten
kan bedömas vara större än skadan får
länsrätten avslå ansökan om åtgärd. I
propositionen föreslås denna regel
ändrad så att det klart framgår att den
nu nämnda avvägningen får göras endast
inför ett interimistiskt beslut, inte
dessutom inför det slutliga beslutet om
en eventuell åtgärd.

Vidare föreslås att bestämmelserna i
samma kapitel om granskning ändras på
ett sådant sätt att Styrelsen för
ackreditering och teknisk kontroll
(SWEDAC) får i uppgift att vara
ackrediterande organ.

Utskottet vill även föreslå en begränsad
omredigering av lagtexten. I
propositionen har en punkt 2 förts till
2 kap. 10 § (se propositionen s. 4).
Detta tillägg till lagen föreslås i
stället föras till 2 kap. 11 § punkt 1
som får följande lydelse:

Förhandlad upphandling får användas
utan föregående annonsering om

1. det vid öppen eller selektiv
upphandling inte lämnats några anbud
eller inte lämnats några lämpliga anbud,
under förutsättning att de i
förfrågningsunderlaget ursprungligen
angivna kontraktsvillkoren inte
väsentligt ändrats och att en rapport
lämnas till EG-kommissionen.

Utskottet har i övrigt ingen
erinran mot propositionen i dessa
delar.

Utvärdering av LOU

I motion Fi77 av Birgitta Hambraeus (c)
krävs även att riksdagen hos regeringen
skall begära en utvärdering av LOU
(yrkande 2). Motionären menar att LOU
har ändrats och inskränkt friheten för
den offentliga sektorn att handla
lokalt. Detta ser motionären som ett
svårt ingrepp i den kommunala
självstyrelsen och understryker att det
främst är landsbygdskommunerna som är
sårbara.

Utskottet vill med anledning av detta
motionsyrkande anföra följande.

I motionen riktas kritik mot att även
den kommunala upphandlingen i och med
ikraftträdandet av LOU har lagreglerats.
Detta har, menar motionären, missgynnat
glesbygdskommunerna. Det är mot denna
bakgrund som motionären kräver en
utvärdering av LOU. Enligt utskottets
uppfattning är det av stort värde att
all offentlig upphandling - såväl
statlig som kommunal - lagreglerats
genom LOU. Genom LOU har
upphandlingsmarknaden också vidgats,
vilket på sikt också bör vara en fördel
för glesbygdskommunerna. Mot bakgrund av
vad som sägs i motionen vill utskottet
framhålla att det självfallet inte finns
några begränsningar för de företag som
är verksamma inom den egna kommunen att
delta i en upphandling. Upphandlingen
måste emellertid ske i konkurrens med
företag utanför den egna kommunen.

Utskottet delar inte de skäl som anges
i motion Fi77 (c) för en utvärdering av
LOU och avstyrker därför motionens
yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ändring i lagen
om offentlig upphandling

att riksdagen med avslag på
motionerna 1995/96:Fi76 och 1995/96:
Fi77 yrkande 1 antar det i
proposition 1995/96:165 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling
med den ändringen att 2 kap. 10 och
11 §§ erhåller i bilaga 2 som
Utskottets förslag betecknade lydelse
samt beslutar om sådan ändring av
ingressen som föranleds härav,

2. beträffande utvärdering av
lagen om offentlig upphandling

att riksdagen avslår motion 1995/96:Fi77
yrkande 2.

Stockholm den 9 maj 1996

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist
(s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg
(s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s),
Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s),
Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist
(m), Susanne Eberstein (s), Johan
Lönnroth (v), Kristina Nordström (s),
Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kds), Per
Bill (m), Karin Pilsäter (fp) och Bo
Lundgren (m).

Propositionens lagförslag

Av utskottet föreslagna ändringar i
regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling

Regeringens förslag Utskottets förslag
2 kap.

10§
Förhandlad Förhandlad
upphandling får, upphandling får,
under förutsättning under förutsättning
att de i att de i
förfrågningsun förfrågningsun
derlaget derlaget
ursprungligen ursprungligen
angivna kon angivna kon
traktsvillkoren traktsvillkoren
inte väsentligt änd inte väsentligt änd
rats, användas om rats, användas om
anbud som lämnats
1. anbud som vid öppen eller
lämnats vid öppen selektiv upp
eller selektiv handling inte
upphandling inte motsvarar de krav
motsvarar de krav på föremålet för
på föremålet för upphandlingen som
upphandlingen som ställts upp i
ställts upp i under underlaget.
laget,
Om den förhandlade
2. det vid öppen upphandlingen
eller selektiv upp enligt första
handling inte stycket inte om
lämnats några anbud fattar samtliga
eller inte lämnats korrekt lämnade
några lämpliga anbud från
anbud och en anbudsgivare som
rapport lämnas till motsvarar de krav
EG-kommissionen på som ställts på
dess begäran. leverantör i det
föregående
Om den förhandlade upphandlings
upphandlingen förfarandet, skall
enligt första den upphandlande
stycket 1 inte enheten annonsera
omfattar samtliga den förhandlade
korrekt lämnade upphandlingen.
anbud från
anbudsgivare som
motsvarar de krav
som ställts på
leverantör i det
föregående
upphandlings
förfarandet, skall
den upphandlande
enheten annonsera
den förhandlade
upphandlingen.

Nuvarande lydelse Utskottets förslag
2 kap.

11§1
Förhandlad Förhandlad
upphandling får an upphandling får an
vändas utan vändas utan
föregående föregående
annonsering om annonsering om

1. det vid öppen 1. det vid öppen
eller selektiv eller selektiv
upphandling inte upphandling inte
lämnats några lämnats några anbud
anbud, under eller inte lämnats
förutsättning att några lämpliga
de i anbud, under
förfrågningsunderla förutsättning att
get ursprungligen de i
angivna förfrågningsunderla
kontraktsvillkoren get ursprungligen
inte väsentligt angivna
ändrats och att en kontraktsvillkoren
rapport lämnas till inte väsentligt
EG-kommissionen, ändrats och att en
rapport lämnas till
2. varorna EG-kommissionen,
framställs enbart
för forskning, 2. varorna
utveckling, framställs enbart
experiment eller för forskning,
studier, under utveckling,
förutsättning att experiment eller
framställningen studier, under
inte sker i förutsättning att
vinstsyfte eller framställningen
för att täcka inte sker i
forsknings- och vinstsyfte eller
utvecklingskostnade för att täcka
r, forsknings- och
utvecklingskostnade
3. varorna av r,
tekniska eller
konstnärliga skäl 3. varorna av
eller på grund av tekniska eller
ensamrätt kan konstnärliga skäl
tillverkas eller eller på grund av
levereras av endast ensamrätt kan
en viss leverantör, tillverkas eller
levereras av endast
4. det är en viss leverantör,
nödvändigt att
genomföra 4. det är
upphandlingen, men nödvändigt att
synnerlig brådska, genomföra
orsakad av upphandlingen, men
omständigheter som synnerlig brådska,
inte kunnat orsakad av
förutses och inte omständigheter som
heller kan hänföras inte kunnat
till den upphand förutses och inte
lande enheten, gör heller kan hänföras
det omöjligt att till den upphand
hålla tidsfristerna lande enheten, gör
vid öppen eller det omöjligt att
selektiv hålla tidsfristerna
upphandling, vid öppen eller
selektiv
5. det gäller upphandling,
ytterligare
leveranser från den 5. det gäller
ursprungliga ytterligare
leverantören, leveranser från den
avsedda antingen ursprungliga
som delersättning leverantören,
för eller tillägg avsedda antingen
till tidigare som delersättning
leveranser och ett för eller tillägg
byte av leverantör till tidigare
skulle medföra leveranser och ett
anskaffning av byte av leverantör
varor som skulle skulle medföra
vara tekniskt anskaffning av
oförenliga med de varor som skulle
först anskaffade vara tekniskt
eller leda till oförenliga med de
oskäliga tekniska först anskaffade
svårigheter avse eller leda till
ende drift och oskäliga tekniska
underhåll. svårigheter avse
ende drift och
underhåll.
Tilläggsleveranser som avses i första
stycket 5 får avse längre tid än tre år
endast om det finns särskilda skäl.

1 Senaste lydelse (1995:704).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 1
Utskottet 2
WTO-avtalet och LOU 2
Allmän bakgrund 2
Propositionen och motionerna 3
Utskottets ställningstagande 3
Andra justeringar av LOU 4
Utvärdering av LOU 5
Hemställan 5
Bilagor
1. Propositionens lagförslag 6
2. Av utskottet föreslagna ändringar
i regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling 13
Gotab, Stockholm 1996