Frågor om offentlig upphandling

Betänkande 1993/94:FiU4

Finansutskottets betänkande 1993/94:FIU04

Frågor om offentlig upphandling (prop. 1993/94:78)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionens förslag
• Motionsyrkandena
• Utskottet
• Hemställan
• Bilaga

1993/94

FiU4

Sammanfattning

I propositionen föreslås att upphandlingsförordningen och det
kommunala upphandlingsreglementet inarbetas i lagen om offentlig
upphandling. Denna komplettering av lagen innebär att även
upphandling under de s.k. tröskelvärdena kommer att omfattas av
lagen om offentlig upphandling.

Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen.

Två motioner har väckts med anledning av propositionen.
Motionerna avstyrks av utskottet.

Ett särskilt yttrande från de socialdemokratiska ledamöterna
och en meningsyttring från Vänsterpartiets representant har
fogats till betänkandet.

Propositionens förslag

I proposition 1993/94:78 föreslår regeringen -- efter
föredragning av statsrådet Anne Wibble -- att riksdagen antar
det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i
lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till
betänkandet.

Motionsyrkandena

1993/94:Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c) vari
yrkas

1. att riksdagen beslutar att offentlig verksamhet i egen regi
är tillåten utan anbudsprövning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om detaljreglering av B-tjänster,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kommunernas rätt att själva besluta om
reglerna för sin upphandling.

1993/94:Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:78 om frågor om offentlig
upphandling.

Utskottet

I propositionen föreslås att lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling, LOU, kompletteras med regler om upphandling under
de tröskelvärden som anges i lagen. Därigenom kommer all
offentlig upphandling att lagregleras.

LOU reglerar främst de större upphandlingarna, dvs.
upphandlingar över i lagen angivna s.k. tröskelvärden. Några
bestämmelser i LOU gäller dock för såväl de större som de mindre
upphandlingarna. Innebörden av propositionens lagförslag är att
upphandlingsförordningen (1986:366, UF) och det kommunala
upphandlingsreglementet (UR), som antagits av nästan alla
kommuner och samtliga landsting, inarbetas i LOU.

I jämförelse med den nuvarande LOU införs emellertid
förenklade regler vid upphandling under tröskelvärdena.

Reglerna för den internationella upphandlingen i LOU är mera
detaljerade än de regler som hittills gällt i Sverige. När det
gäller mindre upphandlingar föreslås i propositionen en mindre
omfattande formell reglering. Emellertid bör de nationella
reglerna likväl avvägas så att de är praktiska att använda även
i internationellt hänseende. Det finns nämligen inget hinder för
en upphandlande enhet att även under tröskelvärdena söka upp
internationell konkurrens lika litet som enheten är förhindrad
att pröva anbud som kommer från internationella anbudsgivare.

Förändringen av upphandlingsreglerna innebär att möjligheter
öppnas för vad som benämns förenklad upphandling och att
direktupphandlingen behålls. Dessa förfaranden får dock användas
endast vid upphandling under de tröskelvärden som anges i LOU.

Med termen förenklad upphandling avses att förfarandet avviker
från de i LOU angivna detaljerade kraven. Definitionen av
förenklad upphandling har utformats så att den ansluter såväl
till UF:s som till UR:s bestämmelser och föreskrifter om sluten
upphandling och förhandlingsupphandling.

Termen direktupphandling är densamma som i dag används i såväl
statlig som kommunal upphandling.

Enligt förslaget i propositionen skall bestämmelserna för
upphandling under tröskelvärdena, oavsett upphandlingens värde,
tillämpas för upphandling som också omfattas av sekretess eller
andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet
och för upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte
har civil användning. En upphandlande enhet har dock rätt att
göra sådana undantag från bestämmelserna i kapitlet som är
nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska
intressen.

Den främsta anledningen till valet av lagform vid utformningen
av LOU var att EG:s direktiv till skillnad från UF och UR tog
sikte inte endast på statliga myndigheter utan även på kommunala
myndigheter, statliga och kommunala bolag och i vissa fall helt
privata företag med en viss angiven offentlig anknytning. Den nu
föreslagna ändringen innebär att det inte längre kommer att vara
någon skillnad mellan upphandling över och under tröskelvärdena
vad gäller kretsen av upphandlande enheter.

Två motioner har väckts med anledning av proposition 78.

I motion Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att
Vänsterpartiet i en kommittémotion yrkade avslag på proposition
1992/93:88 om ny lag för offentlig upphandling. Man motiverade
detta bl.a. med att lagen fått en omfattning och
detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får
anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade
lagstiftningstekniken. I denna kommittémotion påpekades också
att de föreslagna reglerna verkar diskriminerande gentemot
länder utanför EES-området. Lagen innebar också enligt
motionärerna ett avsevärt ingrepp i den kommunala
självbestämmanderätten. Denna situation förvärras nu genom att
också upphandling för små belopp ges ett mer invecklat
regelverk. All erfarenhet visar emellertid att kommunerna gör
sin upphandling enligt intentionerna i den lagstiftning som
redan finns. Upphandlingen genomförs med ett gott utnyttjande av
de konkurrensmöjligheter som finns och genomförs affärsmässigt.
Anbudsgivare, anbudssökande och anbud behandlas utan
ovidkommande hänsyn. Någon ytterligare lagreglering av det slag
propositionen föreslår är därför enligt motionärernas
uppfattning inte nödvändig.

Utskottet vill med anledning av motion Fi15 (v) anföra
följande.

Den motion som Vänsterpartiet nu väckt med anledning av
proposition 78 är närmast identisk med den kommittémotion som
motionärerna hänvisar till. Vid avstyrkandet av den nämnda
kommittémotionen i betänkandet 1992/93:FiU5 framhöll utskottet
att det inte kan råda några som helst tvivel om att LOU kommer
att bidra till en effektiv resursanvändning i stat och kommuner.

I motsats till vad som uttalas i motion Fi15 (v) ser utskottet
det förslag som framförs i den nu aktuella propositionen, att
inlemma UF och UR i LOU, som en naturlig och nödvändig
uppföljning av lagstiftningsarbetet inom detta område. Det kan
inte anses som rimligt att den offentliga upphandlingen under de
i LOU angivna tröskelvärdena dels skall regleras i LOU, dels i
UF och dels i UR. Lagförslaget får också till följd att kretsen
av upphandlare blir densamma oavsett tröskelvärden. Som
utskottet tidigare framhållit innebär lagförslaget att
upphandlingen under tröskelvärdena kan ske genom förenklad
upphandling och i vissa särskilda fall genom direktupphandling.
Det är sålunda inte riktigt som påstås i motion Fi15 (v) att
kommunerna genom förslaget i propositionen vid upphandling
kommer att tvingas att följa ett mer invecklat regelverk.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrker
utskottet motion Fi15 (v).

I motion Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c)
ställs frågan om lagförslaget innebär att staten, landstingen,
kommunerna och Svenska kyrkan måste upphandla alla tjänster i
konkurrens, utom vissa uppräknade tjänster. Skulle man inte
längre ha oinskränkt rätt att driva verksamhet i egen regi?
Måste man först pröva om någon annan kunde utföra tjänsterna på
ett sätt som är mer ekonomiskt fördelaktigt "med hänsyn till
samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion,
miljöpåverkan m.m."? (prop. s. 11, 6 kap. 12 §). Det är,
menar motionärerna, viktigt att riksdagen klargör statens,
landstingens, kommunernas och Svenska kyrkans rätt att driva
verksamhet i egen regi.

De s.k. B-tjänsterna -- tjänster inom områden som kultur,
undervisning, hälso- och sjukvård, daghem, o.d. -- behöver inte
upphandlas genom reglerad anbudsinfordran i EG och således inte
heller enligt den nuvarande utformningen av LOU. Propositionen
föreslår nu att alla dessa tjänster, både under och över
EES-avtalets tröskelvärde, skall omfattas av LOU och upphandlas
i konkurrens. I motionen konstateras att regeringen här vill gå
längre än EG i detaljstyrning, vilket enligt motionärerna verkar
omotiverat. Motivet att föra in all offentlig upphandling i LOU
är, enligt propositionen, att den offentliga upphandlingen inte
skall regleras i flera olika regelverk. Detta är, sägs det i
motionen, inget bärande skäl. Det är rimligt att upphandling
över en viss summa regleras annorlunda.

I motionen framhålls vidare att en ekokommun i dag t.ex. är
fri att ändra sitt upphandlingsreglemente så att det blir
lättare att lokalt förverkliga kretsloppssamhället, utveckla
bygden och stärka sammanhållningen och sysselsättningen. Man kan
t.ex. vilja skriva tioåriga kontrakt med lokala företag,
jordbrukare och entreprenörer för att i samarbete hjälpa
varandra att gå över till en kommunal "ämnes-omsättning" som är
genomtänkt ur ekologisk och social synpunkt. Av rent pedagogiska
skäl kan en kommun vilja beställa skolmaten från lokala
ekologiska odlare. Under en lågkonjunktur kan man vilja lägga
beställningar hos en lokal byggentreprenör för att rädda jobben.

Motionärerna understryker att det självklart är viktigt att
kommunens invånare har insyn i hur upphandlingen sköts.
Offentlighetsprincipen är härvid centralt viktig. Med nu
gällande kommunallag har också medborgarna rätt att överklaga
kommunala beslut som de anser strider mot kommunallagen.

Som utskottet ser det har motionärerna i vissa delar
missförstått lagförslaget i propositionen. Vare sig LOU eller
det nu aktuella förslaget behandlar frågor som rör kommunernas
val mellan egen regi eller upphandling.

I motion Fi14 (c) vänder sig också motionärerna mot att de
s.k. B-tjänsterna enligt propositionens förslag skall omfattas
av LOU. Utskottet kan inte se att det nu aktuella lagförslaget
skulle göra upphandlingen mer komplicerad eller mer omfattande
för kommunerna i jämförelse med nu gällande regler.
Upphandlingen av s.k. B-tjänster regleras redan i dag av UR.

När det gäller miljöhänsyn framhöll utskottet i sitt
betänkande 1992/93:FiU5 om offentlig upphandling (s. 13--14)
att det i enlighet med LOU är fullt möjligt att ta miljöhänsyn
vid upphandling. Som utskottet framhöll i detta betänkande måste
emellertid den upphandlande enheten i upphandlingsunderlaget
ange att man tar hänsyn till miljöpåverkan och också preciserar
vilka olika slag av påverkan som man tillmäter betydelse. Att en
kommun vid upphandling "av rent pedagogiska skäl" skulle
diskriminera företag som inte har lokal anknytning eller att
kommunen utan en kostnadsprövning mot andra anbud skulle "under
en lågkonjunktur vilja lägga beställningar hos en lokal
byggentreprenör för att rädda jobben" står givetvis inte i
överensstämmelse med LOU. Men det bör även här framhållas att
sådana upphandlingar inte heller får genomföras enligt UR.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandena
i motion Fi14 (c).

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring
i LOU.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande lagen om offentlig upphandling
att riksdagen, med avslag på motionerna 1993/94:Fi14 och
1993/94:Fi15, antar det i proposition 1993/94:78 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig
upphandling.

Stockholm den 30 november 1993

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran
Persson (s), Lars Tobisson (m), Roland Sundgren (s), Lars
Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom
Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds),
Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c),
Sonia Karlsson (s) och Christel Anderberg (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet
Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg och Sonia
Karlsson (alla s) anför:

Sedan riksdagen godtagit förslaget om en lag om offentlig
upphandling har den ändrats en gång. Nu är den föremål för
ytterligare en ändring.

Som vi ser det är lagen i vissa avseenden svåröverskådlig.
Samtidigt kommer det att ställas ökade krav på byråkratiska
insatser från kommuner, landsting, statliga myndigheter och
hithörande bolag för att kunna följa lagen. Trots att det
sålunda finns vissa problem med denna lagstiftning har vi ändå
ställt oss bakom förslagen.

Den aktuella propositionen har föranlett motioner som visar
att det finns utrymme för tolkningar och missförstånd. Vi
förutsätter att oklarheterna kommer att elimineras genom olika
uttalanden och etablering av praxis.

Vi ser det som en fördel för dem som berörs av lagen om
offentlig upphandling att denna lagstiftning sammanförs i ett
enda regelverk.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Jag delar den uppfattning som framförs i Socialdemokraternas
särskilda yttrande.

Regeringens lagförslag

Bilaga

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Innehåll

Sammanfattning1
Propositionens förslag1
Motionsyrkandena1
Utskottet2
Hemställan5

Särskilt yttrande (s)5
Meningsyttring av suppleant (v)6

Bilaga
Regeringens lagförslag7