Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

Betänkande 1997/98:KU17

Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU17

Förvaltningen av kommunala pensionsmedel

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Innehållsförteckning

1997/98
KU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1997/98:52
Förvaltningen av kommunala pensionsmedel jämte två motioner. I propositionen
föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär att
fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskilda
föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. I
fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vid
placering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll av
förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall omprövas så snart det finns skäl
för det.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja
tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.
Till betänkandet har fogats en reservation från företrädare för Moderata
samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna. Reservanterna anser att
propositionen borde ha avstyrkts och att riksdagen bör ge regeringen i uppdrag
att återkomma med ett nytt förslag vid lämplig tidpunkt.

Propositionen

1997/98:52 vari yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen (1991:900).
Lagförslaget har tagits in som bilaga till detta betänkande.

Motionerna

1997/98:K9 av Lars Tobisson m.fl. (m, fp, kd) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär ett nytt förslag om förvaltningen av
kommunala pensionsmedel i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utvärdera den kommunala
medelsförvaltningen.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som
innebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela
särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för
pensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annat
fastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och hur
uppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall
omprövas så snart det finns skäl för det.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999 men de får börja
tillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.

Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen
Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens hushållning med
och förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I 8 kap. 1 § finns en
bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning
i sin verksamhet.
Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § på
att kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att
krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelserna
omfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. I förarbetena (prop.
1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den kommunala
medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.
Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de
ger en god avkastning. Vidare framhålls att kommunernas och landstingens medel
inte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från
rättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna och
landstingen kanske kan ha svårt att leva upp till.
Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om
medelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bland annat
kommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande
församlingen (prop. 1990/91:117 s. 111).

Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen

Propositionen
Utvecklingen av den statliga regleringen av den kommunala ekonomiförvaltningen
har under lång tid inneburit att allt fler detaljregler har tagits bort. I
propositionen anförs emellertid att det finns anledning för staten att införa
skärpta krav på förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting.
Bakgrunden till detta är bl.a. införandet av ett krav på balanserad budget i
kommunerna och bestämmelserna om pensionsredovisning i den nya kommunala
redovisningslagen (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281).
Eftersom dessa bestämmelser innebär att avsättningar skall göras för framtida
pensionsutbetalningar kommer det på sikt att leda till att kommuners och
landstings pensionssparande kommer att öka. De redovisningsmässiga
avsättningarna beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande inom
kommunsektorn.
I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensionsmedel i
särskilda värdepappersportföljer. Denna typ av förvaltning kan enligt
Utredningen om den kommunala medelsförvaltningen (SOU 1997:78) förväntas öka.
Medel avsatta för pensionsändamål är som regel, men inte alltid, långsiktiga
placeringar, och ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfyllda
tillgångar, under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre.
På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöra
åtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt för
placeringsbesluten. Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssed
kan fås i den lagstiftning som finns på området och genom Finansinspektionens
föreskrifter och allmänna råd.
Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om en
placeringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ett
placeringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra och
att det som inte uttryckligen är tillåtet är otillåtet. En viktig utgångspunkt
i ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Utgångspunkten bör vara
matchningsprincipen och diversifieringsprincipen, dvs. att tillgångarnas
framtida värde och avkastning skall anpassas till de framtida
försäkringsåtagandena samt att tillgångarna placeras så att lämplig
riskspridning uppnås.
För finansiella institut finns vissa lagreglerade begränsningar som gäller
för placering i olika typer av värdepapper, för stora exponeringar mot enskilda
emittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det kommunala området vore att
låta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen av
pensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag med
motsvarande innehåll. Enligt regeringens bedömning skulle emellertid en sådan
ordning innebära en relativt långtgående statlig reglering av en del av den
ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting samtidigt som andra centrala
ekonomiska frågor omfattas av en mindre detaljreglering. Det kan enligt
regeringens uppfattning finnas risk för att staten genom en detaljerad
lagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar som
ankommer på de kommunalt förtroendevalda. Mot bl.a. den bakgrunden föreslår
regeringen inte några detaljreglerade placeringsregler i lag.
I stället för en detaljerad lagreglering föreslås i propositionen att en
bestämmelse införs i kommunallagen som ålägger fullmäktige att meddela
särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för
pensionsförpliktelser. Dessa föreskrifter skall omprövas när skäl för det
föreligger och skall omfatta de medel som utgör avsättningar för
pensionsförpliktelser som enligt lagen om kommunal redovisning skall skuldföras
i enlighet med den s.k. blandade modellen. Bestämmelsen medför ett krav på att
dessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktiges
föreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet av
förvaltningen. Eftersom uppräkningen av pensionsskulden i de kommunala
företagen enligt god redovisningssed skall belasta resultatet och alltså inte
redovisas enligt den blandade modellen omfattas inte dessa av den föreslagna
bestämmelsen.
I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Föreskrifterna
bör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. I
propositionen anförs att fullmäktige bör fatta beslut som innebär att
medelsförvaltningen skall följa mycket preciserade regler. Ett
placeringsreglemente bör tas in i föreskriften oavsett om förvaltningen sker
genom en extern förvaltare eller i egen regi. I reglementet läggs fast en
strategi för förvaltningen av medlen och för hur åtagandena för
pensionsförpliktelserna skall täckas. Begränsning och fastställande av tillåten
risk i medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt att
placeringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och att
man följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principerna
för att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningen
och bör därför ingå som en del av ett sådant reglemente.
I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll av den
verksamhet som bedrivs av kommunala nämnder. Regeringen anser att det finns
anledning att tydliggöra kraven på intern kontroll av
pensionsmedelsförvaltning. Behovet av intern kontroll ökar i takt med att allt
större belopp avsätts för pensioner. En intern kontroll av
pensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system för
instruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen,
inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I fullmäktiges
föreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontroll
anges.
I propositionen redogör regeringen slutligen för sin bedömning beträffande de
förtroendevalda revisorernas ställning vid revision av
pensionsmedelsförvaltningen. Regeringen anser att deras ställning bör stärkas
genom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Den
närmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på Utredningen om
översyn av den kommunala revisionen (dir. 1997:56).

Motionen
I motion 1997/98:K9 av Lars Tobisson m.fl. (m, fp, kd) föreslås att
propositionen avslås och att regeringen återkommer till riksdagen med ett nytt
förslag grundat på de riktlinjer som anges i motionen. Motionärerna anser att
propositionsförslaget inte säkrar de anställdas behov av garantier för att
deras pensionsförmåner kommer att betalas ut och att medlen verkligen finns
tillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Vidare anser de att kommuners
och landstings möjlighet att använda pensionsmedlen för att amortera skulder
eller till investeringar i den egna verksamheten måste förhindras. Det måste
säkerställas att kommunernas pensionsmedel erhåller en långsiktig avkastning
och värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för annat
pensionskapital i samhället. Motionärerna anser också att propositionens
förslag är framlagt vid fel tidpunkt då det kommunala pensionsavtalet har sagts
upp och något nytt avtal ännu inte föreligger. Dessutom har inte de senaste
aspekterna av fempartiöverenskommelsen om de framtida pensionerna kunnat
beaktas i propositionen. Regeringen bör därför återkomma med ett nytt förslag
vid en lämpligare tidpunkt. Därvid kan regeringen också presentera sitt i
propositionen aviserade förslag om hur revisionen av den kommunala
medelsförvaltningen skall kunna stärkas.
I det nya förslaget bör särskilt följande beaktas:
* eventuella behov av regler som följer av ett nytt pensionsavtal i
kommunsektorn,
* den nya pensionsreformens påverkan på kommunsektorns pensionsåtagande och
förvaltningen av dess pensionskapital,
* tydliga regler om avskild förvaltning av pensionskapitalet, varvid följer
att s.k. direkt internfinansiering av egna investeringar i kommuner och
landsting med pensionskapitalet inte skall vara möjlig, samt
* revision av förvaltningen av kommunala pensionsmedel.

Kompletterande upplysning med anledning av motionen
Under beredningen har utskottet inhämtat att Svenska kommunförbundet och
Landstingsförbundet har inlett förhandlingar med de fackliga organisationerna
om ett nytt pensionsavtal som skall ersätta det tidigare avtalet (PA-KL).
Förhandlingarna kommer att intensifieras under våren och avsikten är att ett
nytt avtal skall kunna slutas med ikraftträdande den 1 januari 1999.
Kommunförbundet har föreslagit att det nya pensionsavtalet skall bygga på s.k.
avgiftsbaserad ålderspension. Härmed förstås att pensionslöftet till en enskild
arbetstagare är att arbetstagaren för varje år gottskrivs en avgift. Dessa
årliga avgifter utgör det pensionskapital som avses ligga till grund för
arbetstagarens pension.

Utskottets ställningstagande
Det finns, enligt utskottets mening, flera skäl för en viss statlig reglering
av pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Pensionssparandet i
kommuner och landsting förväntas öka kraftigt. År 2035 beräknas pensionsskulden
uppgå till sammanlagt ca 450 miljarder kronor. Jämförbara sparandevolymer i
andra sektorer omfattas av statliga regler. Ett annat skäl att i lagstiftning
särbehandla pensionssparandet är att det långa tidsperspektivet ställer
särskilda krav.
Samtidigt som det finns ett behov av en viss statlig reglering är det
emellertid viktigt att hänsyn tas till de stora skillnaderna mellan enskilda
kommuner och landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga om
pensionssparandet. En statlig reglering måste avvägas mot den kommunala
självstyrelsen. Propositionsförslaget innebär därför endast att fullmäktige
skall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för
pensionsförpliktelser och vad dessa föreskrifter skall gälla, däremot inte
innehållet i föreskrifterna.
Beträffande motionens kritik av intern användning av pensionsmedlen vill
utskottet anföra följande. Regeringen uttalade i 1996 års ekonomiska
vårproposition (1995/96:150 s. 189) att de medel som kan komma att byggas upp
för framtida pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn,
bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Utredningen om den kommunala
medelsförvaltningen (SOU 1997:78) ansåg att en allmän utgångspunkt bör vara att
kommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för att
finansiera investeringar i den egna kommunen eller landstinget. I förevarande
proposition anförs att regeringen för närvarande inte ser något skäl att
särskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Inte
heller föreslås någon reglering som hindrar sådana placeringar. Regeringen
föreslår inte några detaljerade regler som begränsar kommuners och landstings
möjligheter att placera i vissa tillgångsslag. Förslagen är i stället uppbyggda
så att krav ställs på fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som är
avgörande för att medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Det får
enligt regeringens uppfattning förutsättas att varje kommun och landsting själv
kan göra de avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som är
mest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. I propositionen
aviseras dessutom att regeringen avser att noga följa denna fråga och vid behov
överväga en stramare reglering. Utskottet gör ingen annan bedömning än
regeringen i denna del. Utskottet vill emellertid betona vikten av att
regeringen noga följer hur placeringsreglerna kommer att utformas och vilken
praxis som kommer att tillämpas beträffande interna placeringar. Kraven på
säkerhet och avkastning får inte åsidosättas.
Vad beträffar kritiken mot tidpunkten för förslaget kan utskottet inte se att
det finns skäl att avvakta utgången av de förhandlingar om ett nytt
pensionsavtal som redan pågått en tid eller vårens riksdagsbehandling av det
nya pensionssystemet. Utskottet utgår från att regeringen kommer att bedöma
vilka effekter dessa förändringar kan få för den kommunala förvaltningen av
pensionsmedel och återkomma till riksdagen med förslag om ändring av
bestämmelserna om så skulle krävas. Motsvarande gäller de förslag som
Utredningen om kommunal revision (dir. 1997:56) kan komma att lämna. Utskottet
utgår från att regeringen kommer att beakta de konsekvenser sådana förslag kan
få för de bestämmelser som här föreslås införas i kommunallagen.
Motionärerna kritiserar vidare propositionsförslaget för att inte ge ett
tillräckligt skydd för de kommunanställdas pensionsmedel. Utskottet vill dock
erinra om att syftet med lagförslaget är en sund pensionsmedelsförvaltning. När
det gäller de kommunala avtalspensionerna är det de offentligrättsliga organen
kommuner och landsting som garanterar att den enskilde försäkringstagaren får
den förmånsbestämda avtalspension han eller hon är berättigad till. Liksom i
fråga om andra förpliktelser som kommuner och landsting går in i är det i sista
hand beskattningsrätten som konstituerar de kommun-anställdas behov av
garantier för att deras pensionsmedel kommer att utbetalas.
Med vad utskottet anfört tillstyrks propositionen och avstyrks motion
1997/98:K9.

Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen

Motionen
I motion 1997/98:K10 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att det med tanke på de
stora belopp som kommer att förvaltas av kommuner och landsting för
pensionsåtagandena är befogat att på något sätt utvärdera medelsförvaltningen.
Motionärerna föreslår att en första utvärdering bör göras år 2000.

Utskottets ställningstagande
Det finns enligt utskottets uppfattning goda skäl att löpande följa
genomförandet av de föreslagna bestämmelserna i kommunallagen. Utskottet utgår
därför från att regeringen kontinuerligt kommer att följa frågan. Att redan i
detta skede fatta beslut om en särskild utredning med uppgift att göra en
utvärdering är därmed överflödigt. Med tanke på att bestämmelserna träder i
kraft den 1 januari 1999 men inte behöver tillämpas förrän för räkenskapsåret
2000 är det dessutom för tidigt att genomföra någon utvärdering redan år 2000.
Utredningen om översyn av den kommunala medelsförvaltningen föreslog i sitt
betänkande (SOU 1997:78) att en utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år
2010.
Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:K10.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen
att riksdagen med avslag på motion 1997/98:K9 antar propositionens förslag till
lag om ändring i kommunallagen,
res. 1 (m, fp)
2. beträffande utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen
att riksdagen avslår motion 1997/98:K10.

Stockholm den 5 februari 1998

På konstitutionsutskottets vägnar

Bo Könberg

I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger
Hagård (m), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s),
Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp),
Margitta Edgren (fp), Nikos Papadopoulos (s), och Sven Bergström (c).

Reservationer

1. Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger
(m), Inger René (m) och Margitta Edgren (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Det finns? och
på s. 6 slutar med motion 1997/98:K9? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottet är det olyckligt att regeringen inte har beaktat att det
kommunala pensionsavtalet är uppsagt och skall ersättas. Regeringen förbigår
därmed synpunkter från ett antal remissinstanser, bl.a. Svenska
Kommunförbundet, som avstyrker förslaget med denna motivering. Ett nytt
pensionsavtal på det kommunala området kan i hög grad komma att påverka hur
man
skall se på reglerna för medelsförvaltningen. Propositionsförslaget har inte
heller kunnat beakta innehållet i den senaste fempartiöverenskommelse som
träffats angående genomförandet av det nya pensionssystemet.
Propositionsförslaget innebär vidare att intresset av en god avkastning på
pensionskapitalet i kommunsektorn motverkas. Sålunda ges kommuner och
landsting
fulla möjligheter att i förvaltningen av pensionsmedlen återlåna dessa och
använda dem till investeringar i den egna kommunen eller landstinget eller att
amortera skulder. Utifrån hittillsvarande erfarenheter torde sådana
möjligheter
bli starkt avkastningshämmande på pensionskapitalet och dessutom kunna leda
till att erforderliga medel inte alltid finns tillgängliga när utbetalningar
skall ske.
Utskottet anser dock att det finns ett behov av en statlig reglering av
förvaltningen av kommunala pensionsmedel. Regeringen bör därför vid lämplig
tidpunkt återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Vad utskottet här
anfört bör riksdagen med avslag på propositionen och med bifall till motion
1997/98:K9 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K9
dels avslår propositionen,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)[1]
dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 b
respektive 3 c §§,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, av
följande lydelse.

-------------------------------------------------------
|Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse |
--------------------------------------------------------
| |
| 8 kap. |
| 3 a § |
-------------------------------------------------------
| |Fullmäktige skall meddela|
| |särskilda föreskrifter för|
| |förvaltningen av medel|
| |avsatta för|
| |pensionsförpliktelser. I|
| |föreskrifterna skall det|
| |anges hur medlen skall|
| |förvaltas. Därvid skall|
| |tillåten risk vid|
| |placering av medlen|
| |fastställas. Vidare skall|
| |det anges hur uppföljning|
| |och kontroll av|
| |förvaltningen skall ske. |
| | Föreskrifterna skall|
| |omprövas så snart det|
| |finns skäl för det. |
-------------------------------------------------------
______________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Bestämmelserna i 8 kap. 3 a §
får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende räkenskapsåret 2000.

**FOOTNOTES**

[1]: Lagen omtryckt 1995:154.
Senaste lydelse av
8 kap. 3 a § 1994:690
8 kap. 3 b § 1994:690.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................1
Utskottet.............................................2
Propositionens huvudsakliga innehåll................2
Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen2
Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen.....2
Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen....7
Hemställan..........................................7
Reservationer.........................................7
1. Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)8
Bilaga Propositionens lagförslag......................9