Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Betänkande 1993/94:FiU22

Finansutskottets betänkande 1993/94:FIU22

Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222)

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionens förslag
• Motionsyrkandena
• Utskottet
• Hemställan
• Reservationer
• Bilaga 1

1993/94

FiU22

Sammanfattning

I propositionen framläggs ett av riksdagen tidigare avvisat
lagförslag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling.

Vid den tidigare behandlingen av detta ärende avstyrkte
utskottet den då aktuella propositionen med bl.a. motiveringen
att lagen innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den
kommunala självstyrelsen. Vid den förnyade behandlingen av
lagförslaget ansluter sig konstitutionsutskottet till Lagrådets
slutsats att den föreslagna lagen inte ger anledning till några
erinringar och konstaterar också att lagförslaget inte heller
strider mot bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.
Finansutskottet ser det som synnerligen angeläget att öka
omvandlingstrycket i den offentliga sektorn och tillstyrker
därför lagförslaget.

Utskottets socialdemokratiska ledamöter reserverar sig mot
lagförslaget, och Vänsterpartiet avger en meningsyttring.

I tre motioner föreslås tvingande regler vid anbudsupphandling.
Utskottet avstyrker motionerna. Företrädaren för Ny demokrati
avger en reservation och Socialdemokraterna en
motiveringsreservation.

Inledning

I detta betänkande behandlar finansutskottet

dels proposition 1993/94:222 om förnyat förslag till
lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling,

dels de med anledning av propositionen väckta motionerna

1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s),
1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c),
1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v),
1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd),

dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna
1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) och
1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds).

Yttranden från andra utskott

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet och
näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i
propositionen jämte motioner som rör resp. utskotts
beredningsområde.

Konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU4y återfinns i
bilaga 2 till betänkandet.

Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till vad
företrädarna för resp. parti anförde hösten 1993 i yttrande
(1993/94:NU1y) över motsvarande proposition samt motioner (prop.
1993/94:35) och beslutar att inte avge något nytt yttrande i
ärendet. Yttrande NU1y återfinns i bilaga 3 till
betänkandet.

Skrivelser

Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska kommunförbundet
och Landstingsförbundet.

Propositionens förslag

Regeringen föreslår i proposition 1993/94:222

1. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig
upphandling,

2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring
i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.

Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till
betänkandet.

Motionsyrkandena

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling

1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:222.

1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen
avslår regeringens proposition 1993/94:222 om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:222 Förnyat förslag till
lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling.

Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet

1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen genom lag omedelbart beslutar anta tvingande regler för
skyldighet att anordna anbudstävlingar i enlighet med vad som
anförts i motionen.

1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om utsträckning av reglerna om offentlig upphandling även till
offentlig verksamhet i egen regi.

1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om anbudsupphandling i den offentliga
verksamheten.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen en ny lag om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Förslaget,
som tidigare behandlats av riksdagen, avslogs hösten 1993 (prop.
1993/94:35, bet. 1993/94:FiU5, rskr. 1993/94:84). Enligt
propositionen bör mot bakgrund av tillkommande erfarenheter
förslaget ännu en gång underställas riksdagen.

Avsikten med lagförslaget är att göra det möjligt att pröva och
förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga
upphandlares sida. Förbud enligt lagen beslutas av
Marknadsdomstolen efter ansökan av i första hand
Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite.

I propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på
följande sätt.

Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I
stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv
väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt
oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens
vid upphandlingen.

Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot
dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig
upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige
aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen.

De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan
samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling
(1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig
på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för
att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att
företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd,
vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda
samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte
heller någon offentlig företrädare för dessa intressen.

Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas
som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt
fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är
otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av
upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret
beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad
bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt
snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.

Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för
de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga
aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt
upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i uppgift att
företräda de nu aktuella allmänna intressena även i fråga om den
nya lagen.

Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion
som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.)
för det allmännas räkning omfattas.

Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte
har någon egenregiverksamhet.

Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna
lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende
bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som
sammantaget uppstår från allmän synpunkt.

I första hand Konkurrensverket får föra talan vid
Marknadsdomstolen. Om verket inte gör ansökan får talan föras
bl.a. av företag som berörs.

Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara
en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar
gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för
vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

I propositionen redovisas en förteckning med exempel på
förfaranden vid anbudsupphandling som får betydelse för de
privata företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor och
då framför allt i förhållande till upphandlarens
egenregiverksamhet. Exemplen på otillbörliga beteenden är
följande:

Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen på den
lokala marknaden. Man packar ihop artskilda tjänster där själva
kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte
samtidigt arbetar med båda tjänsterna, vilket däremot
egenregiverksamheten gör.

Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att
tidsnöd uppstår för de privata företagen -- i ett läge där
egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att
anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket
detaljerad nivå, en mängd som det kostar mycket att ta fram.

Krav ställs på att dyra investeringar skall ha gjorts före
anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många
exemplar. Krav ställs på att vinnande företag skall köpa
egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler,
fordon eller annat som egenregin haft tillgång till.

Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser
för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive
endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med
medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända,
resursstarka eller framgångsrika privata företag.

Man för under hand fram till de privata företagen budskap som
kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i
anbudstävlingen. Som exempel kan tas budskap om att de egentligen
nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att
förlora eller att de har bjudits in endast därför att den
offentlige upphandlaren känt sig tvungen.

Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka
anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal,
huruvida den är anställd eller uppdragsgivare, ursprungsland för
produkter som entreprenören använder i sitt arbete och om
entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en
institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja.
Obefogade krav på att de privata företagen skall ställa
bankgaranti sätts upp.

De privata företagen får betala avgift för att få delta i
anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge
bidrag till kostnaderna för att utarbeta dem i stället för att
utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in
kostnader om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

Utskottet

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling

I tre motioner yrkas avslag på propositionen.

I motion Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) begärs att
riksdagen avslår propositionen med hänvisning till att några nya
och relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte
redovisas i propositionen.

I motion Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) föreslås att
riksdagen avslår propositionen. Propositionen innebär enligt
motionären en alltför stark statlig styrning av kommunerna och en
inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

I motion Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) föreslås att
riksdagen avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med
precis samma förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att
förebära några nya skäl, anser motionärerna.

Konstitutionsutskottet och näringsutskottet har beretts
tillfälle att yttra sig i detta ärende.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande
(1993/94:KU4y) att man gjort en relativt detaljerad genomgång i
relevanta delar av hur lagförslaget förhåller sig till dels
grunderna för den kommunala självstyrelsen, dels
Europakonventionen om kommunal självstyrelse.
Konstitutionsutskottet konstaterar att Lagrådets granskning i den
del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till
grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har
givit anledning till några erinringar. I yttrandet konstateras
också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen
(prop. 1973:90 s. 90 f.), bedömt att en lagstiftning med den
innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot
bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.
Konstitutionsutskottet gör för sin del samma bedömning som
regeringen vad avser lagförslagets förenlighet med grundläggande
bestämmelser om kommunernas och landstingens självbestämmande i
olika hänseenden.

I en avvikande mening till yttrandet vidhåller de
socialdemokratiska ledamöterna att lagen innebär ett allvarligt
ingrepp i den kommunala självstyrelsen och avstyrker därför
propositionen. Vänsterpartiet framför samma uppfattning i en
meningsyttring.

Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till
finansutskottet till sitt yttrande (1993/94:NU1y) med anledning
av det av regeringen i oktober 1993 framlagda förslaget till
lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende vid
upphandling.

Näringsutskottet framhöll i detta yttrande att man inte hade
några invändningar mot propositionen och tillstyrkte därför
lagförslaget. I en avvikande mening från Socialdemokraterna och i
en meningsyttring från Vänsterpartiet föreslogs ett avstyrkande
av propositionen. Ny demokrati följde upp sin motion om
obligatoriska anbudstävlingar i en avvikande mening.

Finansutskottet delar de skäl till ett tillstyrkande av
propositionen som framförs i yttranden från
konstitutionsutskottet och näringsutskottet.

I motsats till vad som anförs i här aktuella motioner anser
finansutskottet att den föreslagna lagen väl fyller sin plats i
ansträngningarna att öka omvandlingstrycket i den offentliga
sektorn och därigenom främja tillväxten i ekonomin.

Utskottet tillstyrker sålunda lagförslagen i propositionen och
avstyrker motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v).

Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet

I motion Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) föreslås
att riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande
regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med
upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde
ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i
Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället
för den nu framlagda propositionen.

Även i motionerna Fi503 av Göran Lennmarker (m) och
Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) framförs krav
på lagstiftning om anbudsupphandling i offentlig verksamhet.

I det nämnda yttrandet till finansutskottet vid riksdagens
tidigare behandling av detta ärende framhöll näringsutskottet att
det av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden
samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt
arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt
näringsutskottets uppfattning borde detta leda till att
anbudsupphandling används i ökad utsträckning och att det därför
inte fanns anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens
sida.

Finansutskottet vill i detta sammanhang erinra om det uppdrag
som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket, länsstyrelserna
och Statskontoret att följa det pågående utvecklingsarbetet och
studera i vilken omfattning produktionen för kommunernas,
landstingens och statens räkning är utsatta för konkurrens. Detta
uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1994. Regeringen
har i den tidigare propositionen uttalat, att den inte är
främmande för att ta upp frågan om lagstiftning om skyldighet för
statliga och kommunala myndigheter att utsätta produktion i egen
regi för konkurrens. Som utskottet ser det är detta en nödvändig
åtgärd om utvecklingen tyder på att de åtgärder som vidtagits för
att öka konkurrensen inte givit tillräckliga effekter.

Mot här angiven bakgrund avstyrks motionerna Fi19 (nyd),
Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende
vid offentlig upphandling m.m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Fi16,
1993/94:Fi17 och 1993/94:Fi18 antar de i proposition
1993/94:222 framlagda förslagen till
dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling,
dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol
m.m.,
res. 1 (s)

2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Fi19, 1993/94:Fi503 och
1993/94:Fi504.
res. 2 (nyd)
res. 3 (s) - motiv.

Stockholm den 17 maj 1994

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Lars
Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Per Olof
Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Stefan
Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s),
Sonia Karlsson (s), Alf Egnerfors (s), Karin Starrin (c) och
Gudrun Norberg (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

Reservationer

1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling m.m. (mom. 1)

Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne
Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Finansutskottet delar" och slutar med "och Fi18 (v)"
bort ha följande lydelse:

Förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid
offentlig upphandling behandlades första gången av riksdagen
hösten 1993. Vid detta tillfälle avstyrkte finansutskottet och
avslog riksdagen lagförslaget.

I den nu aktuella propositionen hävdas bl.a. att nya
erfarenheter om kommunerna vid otillbörligt beteende vid
upphandling har tillkommit, vilket skulle motivera att
lagförslaget ånyo bör prövas. I propositionen refereras till en
undersökning av Konkurrensverket. Konkurrensverket har gjort en
genomgång av 150 anmälningar som rör konkurrens- och
marknadslösningar inklusive upphandlingar inom kommuner och
landsting och som prövats av verket sedan den 1 juli 1992.
Genomgången bekräftar, sägs det i propositionen, att varken den
nya eller tidigare konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden.

Finansutskottet kan inte finna att denna genomgång på något
sätt motiverar att lagen om ingripande mot otillbörligt beteende
vid upphandling ännu en gång skall behandlas av riksdagen. Den
undersökning som Konkurrensverket gjort av ett sextiotal
upphandlingsärenden gäller upphandlingar som reglerades av den
tidigare gällande förordningen. Inget av dessa ärenden har
prövats mot LOU som trädde i kraft 1 januari 1994. LOU innebär
en väsentlig skärpning av regelverket vid upphandling.
Konkurrensverkets undersökning saknar därför relevans i detta
sammanhang och kan inte åberopas som skäl till att lagen om
otillbörligt beteende vid upphandling ånyo tas upp till
behandling.

Utskottet anser att det är viktigt att den offentliga
upphandlingen sker i konkurrens. Konkurrensen främjas också genom
den nya lag om offentlig upphandling (LOU) som uppfyller
EES-avtalets krav inom detta område och som riksdagen antog
hösten 1992. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom LOU
regleras även den kommunala upphandlingen.

Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som
tidigare nämnts i detta betänkande står i strid mot
bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där
otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i enlighet med LOU
göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få till följd att den
pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på
nytt. I fråga om upphandling inom försörjningssektorerna kan även
ett vitesföreläggande tillgripas, som innebär att ett vite döms
ut om en av domstolen klandrad upphandling fortsätter utan att
rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan
otillbörligheten har upptäckts och/eller anmälts kan i enlighet
med LOU de företag som deltagit i upphandlingen begära skadestånd
vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna lagen kan en
upphandlare som tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende
anmälas till Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare
till marknadsdomstolen som endast kan fatta beslut om att
upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får användas. Om
upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar samma
upphandlingsbeteende kan vite utdömas.

Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte att
kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga
upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin, genom
att ett i alla avseenden onödigt regelverk införs, ökar i
anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa
företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som
ett skydd mot diskriminering. Men det beror i så fall på att de
inte uppfattat den skärpning av regelverket inom detta område som
kommit till stånd genom ikraftträdandet av LOU. Det finns även en
uppenbar risk med den nu föreslagna lagen att andra företag men
också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling
på grund av att man uppfattar regelverket som omständligt och
svårtolkat. Enligt utskottets mening är den föreslagna lagen ett
exempel på onödig lagstiftning.

Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat
att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för
att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.
Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet
redovisar i sitt tidigare yttrande hösten 1993 och i den
avvikande mening som de socialdemokratiska ledamöterna redovisat
i det nu aktuella yttrandet och vill understryka att
propositionens förslag är ett onödigt ingripande i den kommunala
självstyrelsen.

Med anledning av motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v)
föreslår utskottet att riksdagen avslår den nu aktuella
propositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende
vid offentlig upphandling m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi12,
1993/94:Fi16 och 1993/94:Fi18 avslår de i proposition
1993/94:222 framlagda förslagen till

dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling,

dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol
m.m.,

2. Lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet (mom. 2)

Ian Wachtmeister (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar
med "Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m,
fp, kds)" bort ha följande lydelse:

Med anledning av motionerna vill utskottet anföra följande.

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor
del av våra samlade resurser. Medborgarna har berättigade krav på
att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det
finns emellertid anledning att befara att statliga myndigheter,
kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än
nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan
göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete för att öka konkurrensen som
bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan
statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka
omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för
konkurrens. Utskottet anser att det emellertid behövs omedelbara
insatser som får genomslag i hela landet. Detta kan bäst uppnås
genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig
produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom
Näringsdepartementet. Enligt utskottets mening bör riksdagen
därför anmoda regeringen att snarast lägga fram ett förslag till
lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och
kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.

Vad utskottet här anfört om lagstiftning vid anbudsupphandling
med anledning av motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och
Fi504 (m, fp, kds) bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:

2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi19,
1993/94:Fi503 och 1993/94:Fi504 hos regeringen begär att ett
förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna
anbudstävlingar skyndsamt utarbetas,

3. Lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen)

Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne
Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser
att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med
"Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m, fp, kds)"
bort ha följande lydelse:

Finansutskottet vill här erinra om att det vidtas en rad
åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga
upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig
upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt
kommunerna och landstingen i deras strävan att i större
utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ
har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för
upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns
det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare
initiativ från riksdagens sida. Utskottet avstyrker därför
motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Vänsterpartiet anser att förslaget till lag om ingripande mot
otillbörligt beteende vid upphandling bör avstyrkas av utskottet.
Jag delar den uppfattning som framförs av Socialdemokraterna i en
reservation i denna fråga i betänkandet.

Jag är också av samma uppfattning som Socialdemokraterna när de
i betänkandet redovisar en annan motivering till avstyrkande av
motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Med hänvisning till vad jag här anfört anser jag att utskottets
hemställan under mom. 1 bort vara likalydande med
Socialdemokraternas reservation.

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Konstitutionsutskottets yttrande

1993/94:KU4y
Bilaga 2
Lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling -- nytt förslag

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 26 april 1994 beslutat att bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1993/94:222 om förnyat förslag om ingripande mot otillbörligt
beteende avseende offentlig upphandling jämte motionerna
1993/94:Fi16--19 i de delar som berör utskottets
beredningsområde. Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y) har
tidigare yttrat sig över proposition 1993/94:35 med samma
innehåll som den nu aktuella. Konstitutionsutskottet begränsar
liksom tidigare sitt yttrande till frågan om förslagets
förenlighet med den kommunala självstyrelsen.

Bakgrund

Till grund för den nu aktuella propositionen ligger ett
tidigare framlagt förslag (prop. 1994/94:35), som överlämnades
till riksdagen under hösten 1993. Vid riksdagsbehandlingen
remitterades propositionen till finansutskottet, som i sin tur
inhämtade yttranden från konstitutions- och näringsutskotten.
Näringsutskottet (1993/94:NU1y) ansåg att en lagstiftning av det
då aktuella slaget hade en viktig funktion som komplement till
lagen om offentlig upphandling. Utskottet var inte enigt.
Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y), som avstyrkte förslaget,
anförde bl.a. att propositionens lagförslag innebar ett
otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala
självstyrelsen. Mot majoritetsuppfattningen anmälde (c), (m),
(fp) och (kds) gemensamt en avvikande mening beträffande bl.a.
lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen.
Harriet Colliander (nyd) uttalade sitt stöd för ett tidigare,
mera långtgående förslag från Näringsdepartementet om
obligatorisk anbudsupphandling i vissa fall. Finansutskottet
(bet. 1993/94:FiU5) ansåg bl.a. att lagen om offentlig
upphandling är ett tillräckligt medel för att uppnå effektiv
konkurrens i den offentliga sektorn. Även i finansutskottet var
meningarna delade. Riksdagen följde utskottet och avslog
regeringsförslaget.

Propositionen

De lagförslag som nu läggs fram överensstämmer med dem som
förelades riksdagen i proposition 1993/94:35 med den ändringen
att tidpunkten för ikraftträdandet anges till den 1 juli 1994. I
propositionen hänvisas till avsnitten 4, 5 och 7--11 beträffande
redovisningen av gällande ordning, motiven för lagförslaget och
specialmotiveringen samt beräkning av kostnaderna för förslagets
genomförande.

I den nya propositionstexten redovisas varför frågan på nytt
underställs riksdagen. Det anges bl.a. att ytterligare
erfarenheter vunnits sedan riksdagen prövade det tidigare
lagförslaget. En sådan erfarenhet är att Konkurrensverket gått
igenom ca 150 anmälningar rörande konkurrens- och
marknadslösningar inkl. upphandlingar inom kommuner och
landsting, varvid verket funnit att varken den nya eller tidigare
gällande konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden och att
verket därför får nöja sig med allmänna uttalanden om förfarandet
från konkurrenssynpunkt. Vidare har representanter för
näringslivet åter framhållit betydelsen av att enskilda företag
ges möjlighet att på lika villkor delta i anbudstävlingar i stat
och kommun och att det finns ett stort behov av den föreslagna
lagen. Frågor om avbrutna anbudstävlingar, som kan innebära att
konkurrensen snedvrids, övervägs i en interdepartemental
arbetsgrupp.

Enligt propositionen bör förslaget till en lag om ingripande
mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling prövas
av riksdagen på nytt, mot bakgrund av bl.a. de ytterligare
erfarenheter som vunnits och de åtgärder för att skapa ökad
konkurrens i den offentliga sektorn som regeringen nu vidtar.

Motionerna

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts i
riksdagen, 1993/94:Fi16--19.

I motion Fi16 begär Göran Persson m.fl. (s) att riksdagen
avslår propositionen med hänvisning till att några nya och
relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte redovisas i
propositionen.

I motion Fi17 begär Birgitta Hambraeus (c) att riksdagen avslår
propositionen. Propositionen innebär enligt motionären en alltför
stark statlig styrning av kommunerna och en inskränkning av den
kommunala självstyrelsen.

I motion Fi18 begär Johan Lönnroth m.fl. (v) att riksdagen
avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med precis samma
förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att förebära några
nya skäl, anser motionärerna.

I motion Fi19 begär Harriet Colliander m.fl. (nyd) att
riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande regler
för skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med
upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde
ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i
Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället
för den nu framlagda propositionen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet har i sitt förra yttrande gjort en relativt
detaljerad genomgång i relevanta delar av hur lagförslaget
förhåller sig till dels grunderna för den kommunala
självstyrelsen, dels Europakonventionen om kommunal
självstyrelse. Utskottet konstaterar att Lagrådets granskning i
den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till
grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har
givit anledning till några erinringar. Utskottet konstaterar
också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen
(prop. 1973:90 s. 190 f.), bedömt att en lagstiftning med den
innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot
bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Utskottet gör för
sin del samma bedömning som regeringen vad avser lagförslagets
förenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas och
landstingens självbestämmande i olika hänseenden.

Enligt utskottets mening är sådan lagstiftning som kan bidra
till en effektiv konkurrens ett viktigt instrument för att
påskynda den pågående omvandlingsprocessen inom den offentliga
sektorn. Utskottet finner att den nu föreslagna lagen är avsedd
att täcka ett behov som inte helt kan fyllas genom lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt SFS 1993:1468)
eller den nya konkurrenslagen (1993:20).

Det uppdrag som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket,
länsstyrelserna och Statskontoret att följa det pågående
utvecklingsarbetet och studera i vilken omfattning produktionen
för kommunernas, landstingens och statens räkning är utsatta för
konkurrens skall redovisas senast den 31 december 1994.
Regeringen har i den tidigare propositionen uttalat att den inte
är främmande för att ta upp frågan om lagstiftning till förnyad
prövning, om den nyss nämnda redovisningen tyder på att de
åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit
tillräckliga effekter på marknaden. Vid en sådan prövning bör
enligt utskottets mening frågan ånyo övervägas om införande av
regler om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att
anordna anbudstävlingar i samband med upphandling av varor och
tjänster.

Sammanfattningsvis finner utskottet att proposition 1993/94:222
bör tillstyrkas.

Stockholm den 5 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Birger
Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Inger
René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Simon
Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s),
Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m),
Ingela Mårtensson (fp) och Christina Linderholm (c).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande mening

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Hans
Göran Franck, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy
Söderström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande
under rubriken "Konstitutionsutskottets bedömning" som börjar med
"Utskottet har" och slutar med "bör tillstyrkas" bort ha följande
lydelse:

I sitt tidigare yttrande anförde utskottet att förslaget
innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala
självstyrelsen och att den statliga detaljregleringen av kommunal
verksamhet skulle öka helt obefogat. Förslaget bedömdes vidare
innebära ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska
konventionen om kommunal självstyrelse genom förslaget om en
statlig bedömning av hur en kommuns egenregi-verksamhet
förhåller sig till konkurrerande, extern verksamhet. Mot bakgrund
av de möjligheter till begränsningar som rättssystemet redan i
dag erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling --
bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet
och saklighet -- ansåg utskottet att det kunde ifrågasättas om
någon lagstiftning över huvud taget behövdes.

Utskottet finner att ingenting vare sig i den kommunala
verkligheten eller i det ånyo framlagda lagförslaget motiverar
att utskottet intar någon förändrad hållning till förslaget i
propositionen, vilket enligt utskottets mening bör avstyrkas.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

Jag ansluter mig till den avvikande meningen.

Näringsutskottets yttrande
1993/94:NU1y
Bilaga 3
Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge
yttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte
motioner, såvitt propositionen och motionerna rör
näringsutskottets beredningsområde.

Näringsutskottet

Propositionen

Propositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehåller
uttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för den
offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i konkurrens.
Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte för riksdagen
att ta ställning till. I propositionens andra del finns förslag
till en lag som skall göra det möjligt att ingripa mot
offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med upphandling
skulle använda sig av otillbörliga beteenden.

Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentliga
sektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ett
omvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna sektor.
Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det lättare att
värdera en verksamhets omfattning och innehåll genom att den
jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla. Genom
konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det krävs,
sägs det vidare i propositionen, strukturella förändringar i hela
den offentliga sektorn för att ökad sysselsättning och tillväxt
och en samhällsekonomisk balans skall kunna skapas. De positiva
effekter i form av rätt resursfördelning samt ökad effektivitet
och produktivitet som konkurrensen medför bör tas till vara genom
att anbudstävlingar anordnas när offentliga organ skall upphandla
tjänster och produkter. I propositionen anförs att det bör vara
ett riktmärke för kommuner och landsting att den andel som
upphandlas i konkurrens inom ett år uppgår till ungefär 20 % av
kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna
sektor.

Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att införa
en skyldighet för offentliga organ att upphandla verksamhet av
viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid inte nu fram
något sådant förslag. I stället anser regeringen att effekterna
bör avvaktas av det arbete som pågår inom kommuner och landsting
för att öka konkurrensen. Flera av dessa har antagit särskilda
handlingsprogram i detta syfte och kommun- och
landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår ett
arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare har
regeringen uppdragit åt Konkurrensverket och länsstyrelserna att
följa det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensen
och studera i vilken omfattning som kommuner och landsting
upphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar.
Uppdragen skall avrapporteras före utgången av år 1994. I
propositionen sägs att om de åtgärder som nu redovisats inte får
tillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet att
upphandla övervägas på nytt.

I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommun
beslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrens
finns det enligt regeringen risker för att upphandlingsprocessen,
oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt att
konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan bero på
bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling bör skötas
på ett professionellt sätt. En annan faktor som kan bidra till
att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att privata
företag avstår från att lämna anbud därför att de inte är säkra
på att bli behandlade på ett rättvist sätt i förhållande till den
upphandlande organisationens egenregiverksamhet. I propositionen
påpekas att denna osäkerhet är mycket utbredd inom näringslivet.
Det anförs att detta är allvarligt eftersom det finns ett starkt
intresse från samhällets och konsumenternas sida av att det råder
ett effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar.
Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgat
skydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centralt
syfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagen
för att den offentliga upphandlingen sköts på ett
konkurrensneutralt sätt.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt
lagen skall Marknadsdomstolen kunna förbjuda en offentlig
myndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som är
att anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses att
ett företag påtagligt diskrimineras i förhållande till
upphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För det
andra kan det vara ett otillbörligt beteende om
konkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligt
snedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelas
är att upphandlaren tidigare har tillämpat beteendet eller att
det är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud är
alltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.

Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan.
Sådan får göras av Konkurrensverket och, om verket beslutat att
inte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagare
eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett
förbud får förenas med vite.

Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen (1992:1528)
om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i kraft
samtidigt med EES-avtalet. Genom lagen om offentlig upphandling
anpassas de svenska bestämmelserna på detta område till vad som
gäller inom EG. I den lagen finns en rad detaljerade föreskrifter
bl.a. om annonsering av upphandlingar och om hur
upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen kan en
leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida
skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen ansöka om att
länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En leverantör som
lidit skada har rätt till ersättning från upphandlaren om denne
brutit mot lagen och skadan beror på detta.

Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligt
beteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktion
genom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternas
intressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds av
Konkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts att
enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren,
vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka talan.
Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den sistnämnda
lagen endast ske under pågående upphandling, vilket också
begränsar möjligheterna till åtgärder.

Motionerna

Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I
samtliga yrkas att propositionen skall avslås.

Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt
ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion
1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiska
konventionen om kommunal självstyrelse. I motionen anförs vidare
att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt
upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna,
ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Det
betonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte har
redovisats. I stället, sägs det, förs en rad ideologiskt baserade
argument fram i propositionen. När det gäller den föreslagna
lagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande till
lagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för att
dubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Vidare
är begreppet otillbörligt beteende inte definierat på ett
entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart,
anför motionärerna. De anser dessutom att förslagets kostnader
och effekter endast är summariskt redovisade. I motionen riktas
också kritik mot att det i propositionen anförs en rad
kontroversiella ståndpunkter, som vrider intresset från
sakfrågan. Skall sådana uttalanden göras måste de, enligt
motionärerna, kompletteras med motiveringar och
konsekvensbeskrivningar. Detta borde riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen.
I stället föreslås att det skall införas en skyldighet för
offentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens om
årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor.
Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck på
offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds 1992:121)
Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas till grund
för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av betänkandet
har det enligt motionärerna inte framförts någon beaktansvärd
kritik. Inte heller de skäl som regeringen anför för att inte
lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande, anser
motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att riksdagen
skall begära ett förslag om tvingande regler om skyldighet att
anordna anbudstävlingar.

Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på
offentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissa
verksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas i
konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade för
detta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i
enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om
vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som talar
mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen
beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig
upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området.
Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.

Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som
hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ett
utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det i
motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare att
egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk
synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken
upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar
motionären och avvisar regeringens förslag.

Vissa kompletterande uppgifter

Frågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligen
presenterade rapporten Sveriges offentliga sektor i europeisk
konkurrens -- konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU.
I rapporten, som har lämnats till EG-konsekvensutredningarna
Samhällsekonomi (Fi 1993:06) och Social välfärd (S 1993:01),
konstateras att de nya bestämmelser om offentlig upphandling som
träder i kraft samtidigt med EES-avtalet innebär att ökad
konkurrens skapas på det kommunala området. För kommuninvånarna
är detta entydigt positivt, anförs det i rapporten. Ett mer
frekvent anbudsförfarande innebär möjligheter till besparingar,
men samtidigt kommer en del av kommunernas egen verksamhet att
konkurrensutsättas, vilket på sikt kan leda till minskad kommunal
sektor. De nya reglerna kan emellertid, enligt vad som sägs i
rapporten, öka kommunernas administrativa kostnader.

I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume
5a: The Cost of Non-Europe in Public-Sector Procurement), som
utarbetades i slutet av 1980-talet inom EG. Enligt denna ger en
öppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter.
För det första uppstår en vinst genom att den offentliga
myndigheten köper från den billigaste leverantören. För det andra
uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag tvingas
sänka sina priser när de konkurrerar med utländska företag. För
det tredje blir det en struktureffekt till följd av långsiktiga
stordriftsfördelar som uppstår när näringslivet omvandlas under
ökat konkurrenstryck.

I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ett
antal EG-länder. Skulle dessa beräkningar översättas till svenska
förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara mellan 5
och 13 miljarder kronor per år enligt rapporten till
EG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorer
som gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre.
Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med EES-avtalet uppgår
besparingen för offentlig upphandling till 2--3 % per år,
motsvarande 5--8 miljarder kronor. Delar av besparingen kommer
dock att uppträda först efter några år.

Näringsutskottets ställningstagande

Näringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt som
utskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet. 1993/94:NU4),
nämligen att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktyg
för att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmed
åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser också positivt på
strävandena att främja konkurrens inom den offentliga sektorn
eftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i
produktionen och ge medborgarna bättre tjänster. Samtidigt vill
utskottet betona det angelägna i att kraven på insyn,
rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan verksamhet
som har lagts ut på entreprenad, t.ex. när det gäller vård och
omsorg.

Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmänna
uttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen,
vill härutöver anföra följande.

Utskottet noterar till en början att regeringens förslag till
lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling inte
inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt besluta om
en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens eller inte. Det
är först när en upphandling genomförs som lagen blir tillämplig.

Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att öka
företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband med
offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i
förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag.
Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs.
Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivets
synpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görs
i propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda till
att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar
och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar
i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör
kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och
stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna
sektor som bland företagen.

En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligt
näringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplement
till lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olika
intressen, och genom att införa en möjlighet för Konkurrensverket
att ansöka om förbud enligt lagen mot otillbörligt beteende får
samhällets och konsumenternas intressen av en effektiv konkurrens
en kompetent företrädare.

Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för
sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delar
emellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hinder
med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det
allmännas sida.

Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet
otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör
enligt utskottets mening en tillräcklig vägledning för
tillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varken
direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilka
konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller
diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i
varje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dock
understryka att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att
tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i
detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är
uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens
område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av
ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar
bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller
konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa
omständigheter torde enligt utskottets mening bidra till
förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.

Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker
näringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och
1993/94:Fi2 (c).

Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden
samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt
arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt
utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att
anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande
finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från
riksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill
kravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas en
skyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandla
verksamhet av viss omfattning.

Stockholm den 18 november 1993

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard
Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel
Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin
Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle
Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Roland
Lében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande meningar

1. Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh
Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren
(alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken
Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet
noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande
lydelse:

Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryck
för en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstings
och kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringens ståndpunkt
baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare
för näringslivet -- om att företag misstänker att de
diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska
undersökningar som visar att det finns grund för dessa misstankar
presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandet utformas är enligt
utskottets mening i första hand en fråga för den upphandlande
enheten att själv besluta om. Utskottet anser därför att det inte
behövs någon lag med det föreslagna syftet.

Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt väl
berett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kan
föranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnar
utrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos de
upphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte.
Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.

Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en rad
åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga
upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig
upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt
kommunerna och landstingen i deras strävan att i större
utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ
har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för
upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns
det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare
initiativ från riksdagens sida. Utskottet tillstyrker därför
motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom också motionerna 1993/94:Fi4
(v) och 1993/94:Fi2 (c) blir tillgodosedda. Av det sagda följer
att motion 1993/94:Fi3 (nyd) avstyrks.

2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- under
rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med
"Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha
följande lydelse:

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor
del av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottets
uppfattning har medborgarna berättigade krav på att resurserna
skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dock
canledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och
landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för
tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all
offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner och
landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar
några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av
den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet
anser emellertid att det behövs omedelbara insatser som får
effekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion
1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bäst
uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig
produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom
Näringsdepartementet. Enligt näringsutskottets mening bör
riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram förslag
till en sådan lag om skyldighet för statliga myndigheter,
landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i
konkurrens.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Rolf L Nilson (v) anför:

I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i
den avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraterna
avgivit till detta yttrande.

Innehåll

Sammanfattning1
Inledning1
Propositionens förslag2
Motionsyrkandena2
Propositionen3
Utskottet5
Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling5
Lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet6
Hemställan7

Reservationer
1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig
upphandling m.m. (mom. 1) (s)9
2. Lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet (mom. 2) (nyd)11
3. Lag om reglering av den offentliga sektorns
egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen) (s)11
Meningsyttring av suppleant (v)
likalydande med Socialdemokraternas reservationer12

Bilagor
1. Propositionens lagförslag13
2. Konstitutionsutskottets yttrande (1993/94:KU4y)19
3. Näringsutskottets yttrande (1993/94:NU1y)23