Förbättrad kontroll av legitimationshandlingar

Betänkande 1988/89:JuU3

Justitieutskottets betänkande

1988/89:JuU3

Förbättrad kontroll av legitimationshandlingar

1988/89

JuU3

Sammanfattning |

I detta betänkande behandlar utskottet en motion om bättre kontroll av
legitimationshandlingar. Utskottet avstyrker - med visst uttalande - bifall till
motionen.

Motionen

I motion 1987/88:Ju809 av Sven-Gösta Signell m.fl. (s) hemställs att
riksdagen sorn sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet och möjligheten att förbättra säkerheten i samband med användande
av olika legitimationshandlingar. ,

I motionen hänvisas till att antalet bankbedrägerier under senare år ökat i
oroväckande omfattning och att falska legitimationshandlingar, bl.a. körkort,
därvid kommit till användning. Motionärerna kräver åtgärder av
banker och myndigheter för att få stopp på bedrägerierna. En sådan åtgärd
skulle kunna vara att samtliga körkort kodas. Härigenom skulle, enligt
motionärerna, stulna körkort effektivt kunna spärras och möjligheten att
använda falska körkort som legitimation elimineras. Motionärerna anser det
också sannolikt att kodmärkning skulle kunna införas på andra legitimationshandlingar.

Motionen har remissbehandlats.

Tidigare riksdagsbehandling m.m.

Frågor om körkortets utformning har behandlats bl.a. i propositionen om
inrättande av statens trafiksäkerhetsverk (prop. 1967:55, SU 89,3LU 31) och
i propositionen om körkort och körkortsregistrering (prop. 1971:65, TU 12),
som byggde på körkortsutredningens betänkande (SOU 1970:26) med
samma namn. Frågan aktualiserades ånyo år 1974, då motionsvägen (TU
1974:21). Sammanfattningsvis kan nämnas att det i dessa sammanhang bl.a.
understrukits vikten av att det nya körkortet fick ett gott förfalskningsskydd.

Utskottet har tidigare berört frågan om förfalskningsskyddet för körkort i
betänkandet JuU 1986/87:23 s. 20 f. I det ärendet uttalades från trafiksäkerhetsverkets-sida
att körkortet har ett mycket gott förfalskningsskydd.

En reglering i lag av legitimationshandlingars utformning m.m. saknas.
Frågan behandlades år 1975 i betänkandet (DS Fi 1975:7) Förslag till lag om
identitetskontroll vid inlösen av check, men betänkandet har inte lett till
lagstiftning.

1 Riksdagen 1988/89. 7sami. Nr3

Bakgrund

1988/89:JuU3

Körkortet

Nya regler för bl.a. körkortets utformning och giltighetstid trädde i kraft den
1 januari 1973. I det utredningsarbete som föregick de nya bestämmelserna
lades stor vikt vid förfalskningsskyddet eftersom avsikten var att körkortet
även skulle kunna tjäna som legitimationshandling.

Ett led i stärkandet av förfalskningsskyddet var att körkortets giltighetstid
begränsades till tio år. Samtidigt infördes ett centralt körkortsregister och
beslutades att körkort skulle framställas med en metod som användes av AB
ID-kort och som statens provningsanstalt funnit tillgodose de krav på
förfalskningsskydd som rimligen kunde ställas. Framställningsmetoden hade
också accepterats för tillverkning av bl.a. bankernas legitimationskort.

År 1976 började en ny, förbättrad tillverkningsmetod att användas.
Samtliga nu giltiga körkort har tillverkats enligt denna metod.

Körkort som tillverkats efter den 1 oktober 1982 är försedda med en
optiskt läsbar streckkod, som innehåller uppgift om bl.a. personnummer.

Sverige har anslutit sig till 1968 års vägtrafikkonvention (European Rules
Concerning Road Traffic, Signs and Signals). I konventionen regleras frågor
om bl.a. körkortets utseende. För svenskt vidkommande återfinns dessa
regler i körkortsförordningen (1977:722).

SlS-märkta identitetskort

SIS - Standardiseringskommissionen i Sverige - är centralorgan för standardiseringsverksamheten
i Sverige.

SIS fastställer och publicerar svensk standard som är en frivillig överenskommelse
mellan de intresserade parterna, t.ex. tillverkare, användare,
myndigheter och organisationer inom ett visst område.

SIS är en förening med stadgar fastställda av regeringen som också utser
ordförande. Medlemmarna är organisationer som är intresserade av standardiseringsverksamheten.
SIS är medlem i den internationella standardiseringsorganisationen
ISO och det europeiska standardiseringsorganet CEN.

SIS har utarbetat en svensk standard för identitetskort i kontokortsformat.
Standarden började gälla år 1981. I arbetet med standarden deltog bl.a.
representanter för bankerna, handeln, industrin, polisen och statskontoret.
Tillstånd att utfärda SIS-märkta identitetskort ges av SIS certifieringskommitté,
och den tekniska säkerhetskontrollen av kort som skall SIS-märkas
görs av statens kriminaltekniska laboratorium. En förutsättning för SISmärkning
är att kortet är tekniskt säkert och att ansvarskedjan mellan
tillverkare, utfärdare och användare är obruten. Säkerhetskraven anges i den
svenska standarden.

På baksidan av det SIS-märkta kortet finns det möjlighet att lägga in
maskinellt läsbara data i magnetkod eller streckkod.

2

Remissyttrandena

1988/89:JuU3

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från rikspolisstyrelsen,
statens kriminaltekniska laboratorium, brottsförebyggande rådet, trafiksäkerhetsverket,
Standardiseringskommissionen i Sverige, Svenska bankföreningen
och Svenska sparbanksföreningen.

Remissinstanserna är överens om vikten av förfalskningssäkra legitimationshandlingar
och delar motionärernas uppfattning att säkerheten behöver
förbättras i olika hänseenden. Flera av dem understryker dock att missbruk
kan förhindras endast om kontrollen vid utfärdande och användande av
legitimationshandlingar är tillräcklig och att det alltså inte räcker att själva
handlingen är svår att förfalska. Några tekniska hinder mot införandet av en
sådan kodning som motionärerna föreslår föreligger inte. Nyttan av en sådan
kodning jämfört med kostnaden för uppbyggnad av det erforderliga datasystemet
ifrågasätts dock av flera remissinstanser.

Rikspolisstyrelsen (RPS) bekräftar motionärernas uppfattning att förfalskade
körkort används i allt större utsträckning vid genomförandet av vissa
bedrägeribrott. En stor del av dessa brott skulle, enligt RPS, ha försvårats
avsevärt om kassapersonalen vid bank- och postkontor haft tid och möjlighet
att göra en fullgod kontroll och granskning av stulna och förfalskade
legitimationshandlingar. RPS anser att det föreligger behov av att förbättra
säkerheten i samband med användande av olika legitimationshandlingar och
understryker att gärningsmännen vid flera bedrägerier under senare år
använt s.k. helförfalskade körkort. Dessa har alltså varit falsktryckta och
försedda med gärningsmannens fotografi och ”lämpligt” namn för genomförande
av brottet. Risk finns också att sådana körkort som inte avslöjas kan
komma att utgöra underlag för utfärdande av ett ”äkta” legitimationskort i
falskt namn men med rätt fotografi. RPS framhåller att det är av väsentlig
betydelse att legitimationshandlingar har ett utseende och en kontrollfunktion
som är kända av dem som utför granskningen. Det vore därför en fördel
om körkortet på sikt kunde få samma utseende och säkerhetsnivå som det
SIS-märkta identitetskortet. RPS understryker slutligen vikten av en fortsatt
satsning på utbildning och information till främst post- och bankpersonal i
tekniken att granska och kontrollera legitimationshandlingar och pekar
också på behovet av ett intensifierat samarbete i säkerhetsfrågor mellan
myndigheterna, posten, bankerna och andra intressenter.

Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) konstaterar inledningsvis att
antalet helförfalskade eller ändrade svenska körkort är litet, men att
laboratoriet utreder många förfalskningsbrott där legitimationen varit stulen.
SKL understryker att det inte finns och aldrig funnits förfalskningssäkra
dokument. Däremot kan en rad åtgärder vidtas för att göra falsktillverkning
så svår som möjligt, exempelvis genom att använda unika material och
tillverkningsmetoder. Också det fysiska skyddet i tillverkningsledet, vid
leverans och förvaring av det framställda identitetskortet liksom även
kontrollen i samband med att identitetskortet används, har stor betydelse. I
sistnämnda hänseende förordar SKL ökade utbildningsinsatser, och SKL

anser att de största vinsterna när det gäller att höja den allmänna säkerhetsnivån
kan göras inom detta område.

Enligt SKL är den svagaste punkten i all hantering av legitimationer
identitetskontrollen i samband med utfärdandet, och SKL anser det tveksamt
om utfärdanderutinerna är tillräckligt säkra i dag. Vissa tecken tyder
enligt SKL på att det är för lätt att skaffa sig en legitimationshandling med
någon annans persondata men med det egna porträttet. Utfärdanderutinerna
måste därför ses över. SKL pekar i detta sammanhang på det stora antalet
falska körkort från vissa länder - SKL nämner Irak, Iran och Libanon - som
ligger till grund för ansökan om svenskt körkort. SKL konstaterar att
länsstyrelserna har olika praxis beträffande den tekniska undersökningen av
utländska körkort. Man kan därför enligt SKL misstänka att i vissa län får
utlänningar ett svenskt körkort på ett falskt hemlandskörkort; ett förhållande
som gör det möjligt att skapa falska identiteter.

Vad gäller motionärernas förslag om kodning anför SKL följande.
Körkortet har redan en kodning - en streckkod. I handeln finns numera
streckkodsläsare som också kan läsa streckkoden på körkortet. Den
sistnämnda innehåller uppgift om bl. a. personnummer, vilket gör det möjligt
för handeln att kontrollera körkortet mot de data som påförts synligt. En
person som ändrar födelsedata på ett körkort måste i så fall också ändra
streckkodsuppgifterna, vilket enligt SKL är en ganska svår uppgift som i
varje fall förutsätter tillgång till kodnyckeln. Om bankerna och posten skall
kunna använda sig av streckkoden måste de först skaffa sig streckkodsläsare,
och SKL framhåller att kontrollen endast utgör en kontroll av körkortet mot
sig självt. Skulle kontrollen gå längre än så (och t.ex. avse om körkortet är
stulet) krävs en uppbyggnad av ett datorsystem liknande det som finns för
bankomatkortet.

Teoretiskt kan man, enligt SKL, tänka sig att alla legitimationshandlingar
förses med en magnetremsa för läsning och verifiering i terminal på samma
sätt som gäller för bankomatkortet, och de legitimationshandlingar som har
bankkortsformat har i allmänhet redan en sådan remsa. Denna är emellertid
som regel upptagen av t.ex. flextidssystemet, inpasseringskontroller, behörighetsuppgifter
m.m. Det skulle därför bli nödvändigt att förse sådana kort
med ytterligare en magnetremsa.

SKL pekar på att det är förenat med stora kostnader att bygga upp ett
system för maskinell kontroll av legitimationshandlingar och att giltighetstiden
för redan utfärdade kort gör att det är svårt att få en snar ändring till
stånd.

Sammanfattningsvis anser SKL att det bästa sättet att förstärka skyddet
mot förfalskningar är att utbilda bank- och postpersonalen när det gäller
granskningskontrollen i samband med att legitimationskortet används.

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) anser att problemet med legitimationskontroll
finns inte endast inom bankväsendet utan även t.ex. inom detaljhandeln,
och BRÅ framhåller att antalet konto- och checkbedrägerier är stort.
Utvecklingen går enligt BRÅ mot kort som kan användas både som
identitetskort och som behörighetskort inom olika tekniska system. Detta
har väsentliga fördelar; det är lättare att hålla reda på ett kort än flera och

1988/89:JuU3

4

förlust av ett kort som används ofta upptäcks snabbare. Ingenting torde
hindra att också behörigheten att framföra motorfordon läggs som en
delfunktion i ett identitetskort.

Tekniskt innebär den pågående utvecklingen, anför BRÅ, att legitimationskortet
kan förses med maskinläsbara data i magnetkod eller streckkod.
Därmed skapas också möjligheter att effektivt kontrollera om ett kort är
rapporterat stulet eller eljest är spärrat. Den otillfredsställande manuella
kontrollen mot tryckta spärrlistor kan ersättas med en snabb maskinell
kontroll med hjälp av t.ex. en datoransluten terminal. Alternativt kan man
tänka sig att det till legitimationskortet knyts en personlig kod som gör ett
stulet eller upphittat kort oanvändbart för den som inte har tillgång till
koden. Det finns också andra tekniska identifikationsmetoder, t.ex. röstidentifikation,
som kan användas för att förbättra kontrollen av kortinnehavarens
identitet. Hänsyn måste dock, framhåller BRÅ, tas till kostnaden för
kontrollsystemet och inte minst till hur individen skulle uppleva kontrollen.

Sammanfattningsvis anser BRÅ att problemet med identitetskontroll bör
göras till föremål för en övergripande kartläggning och analys i syfte att finna
lämpliga tekniska och administrativa lösningar.

Trafiksäkerhetsverk^ hänvisar till att AB ID-kort och SKL anser att det
hittills inte förekommit tillräckligt professionella förfalskningar som framgångsrikt
kunnat användas vid den typ av brott som anges i motionen. Verket
hänvisar också till att Svenska bankföreningen avvisat tankar på att
ytterligare automatisera utbetalningsrutinerna utöver vad som redan medges
genom systemet med uttagsautomater. Som skäl härför har Bankföreningen
angett att en högre automatiseringsgrad skulle medföra en mer summarisk
identitetsprövning och att just denna prövning utgör det största problemet i
bedrägerisammanhang. Mot den angivna bakgrunden anser verket att
körkort inte behöver förses med fler säkringar än vad som redan finns.

Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) framhåller vikten av att på
olika sätt höja säkerheten i de identitetskort som används och lämnar en
redogörelse för arbetet med de SIS-märkta identitetskorten. SIS uppger att
man inte känner till något fall av bankbedrägeri där ett förfalskat SIS-märkt
identitetskort kommit till användning. SIS understryker betydelsen av
kontroll i samband med att ett legitimationskort används och anser att
kontrollen skulle underlättas om körkortet på sikt fick samma utseende som
de SIS-märkta identitetskorten, SIS uppger också att stora insatser gjorts för
att förhindra att ett äkta identitetskort utlämnas till personer i felaktigt
namn. Sålunda har riksskatteverket på begäran av SIS infört en varningstext
på personbevisen för att försvåra bedrägerier med stöd av ett sådant bevis.
Vad gäller kodning av körkort hänvisar SIS till trafiksäkerhetsverkets
remissvar. SIS tillägger att en sådan kodning som motionärerna föreslår inte
torde vara förenad med några tekniska problem. En nackdel är dock att om
den begränsade handläggningstiden i kassorna även skall tas i anspråk för
maskinell kontroll uppstår risken att den viktiga visuella ansiktskontrollen
och förfalskningskontrollen i övrigt minskar. SIS anser att en fortsatt satsning
på en väl avvägd information till kassapersonalen och utbildning i tekniken
att granska legitimationshandlingar kan vara ett sätt att tills vidare förebygga

1988/89:JuU3

5

bedrägerier. SIS understryker avslutningsvis att en betydligt bättre säkerhet
skulle kunna uppnås om samtliga legitimationshandlingar var underkastade
samma stränga krav som de SIS-märkta identitetskorten.

Svenska bankföreningen anför att den inte känner till något fall där körkort
använts i samband med bedrägerier utan att det är det av bankerna och
posten utfärdade ID-kortet som kommit till användning i samband med
brott. Genom nya säkrare rutiner för utfärdande söker man få stopp på den
brottsliga användningen av identitetskort. Bankföreningen tillägger att det
allmänt sett är önskvärt att möjligheten att förbättra säkerheten i samband
med användande av olika legitimationshandlingar utreds. Vad gäller körkortet
anser Bankföreningen det positivt att utfärdanderutinerna ses över och att
möjligheten att förse körkortet med en magnetkod kan behöva övervägas.

Svenska sparbanksföreningen framhåller att, enligt vad Sparbanksföreningen
erfarit, de bedrägerier som inträffat skett med hjälp av äldre körkort.
Detta är inget direkt skäl att öka säkerheten i de körkort som nu används.
Sparbanksföreningen anser också att risken för förfalskningar av de nya
körkorten är avsevärt mindre men att det ändå kan finnas skäl att se över
säkerheten för olika identitetskort. Sparbanksföreningen anser att det är
möjligt att behålla den höga säkerhetsnivån på nyutfärdade kort genom att
kontinuerligt följa den tekniska utvecklingen samt att satsa resurser på
fortsatt utbildning av dem som i sitt arbete hanterar beställningar av
identitetskort samt av dem som granskar identitetshandlingar. En ytterligare
höjning av säkerhetsnivån skulle kunna uppnås om de nya körkorten
utfärdades enligt den svenska standarden för identitetskort. En sådan åtgärd
skulle öka säkerheten framför allt i bank- och butikskassor. Sammanfattningsvis
instämmer Sparbanksföreningen i motionärernas strävan att förbättra
identitetskortens säkerhet men framhåller att den dock förordar delvis
andra åtgärder för att uppnå en förbättring.

Övrigt

Under ärendets beredning har utskottet - vid sidan av remissbehandlingen -inhämtat följande.

Enligt trafiksäkerhetsverket är körkortet helt likvärdigt med det SISmärkta
identitetskortet när det gäller förfalskningsskyddet. Att körkortets
utformning styrs av 1968 års vägtrafikkonvention innebär emellertid att det
inte är möjligt att införa ett SIS-märkt körkort.

Inom kommunikationsdepartementet finns för närvarande ingen avsikt att
söka få en sådan ändring av 1968 års vägtrafikkonvention till stånd som skulle
möjliggöra en SIS-märkning.

Sveriges köpmannaförbund har uppgett att avläsning och registrering av
streckkoder i butikerna blir allt vanligare, särskilt när det gäller dagligvaror
där den s.k. EAN-märkningen ofta förekommer. Tekniken används för
prismärkning och bevakning av lagernivåer m.m. Streckkoder på körkort
och i tillämpliga fall på andra identitetshandlingar m.m. har också börjat
avläsas och registreras i butikerna med samma teknik. Flera stora företag
inom textilbranschen har nyligen investerat i ny teknik som bl.a. utnyttjar

1988/89:JuU3

6

denna möjlighet. Köpmannaförbundet framhåller att det för handeln är
viktigt att påskynda hanteringen av de betalningsmedel som alltmer ersätter
kontanter - checkar och kontokort. Dessa betalningsmedel kännetecknas av
att de blir användbara först efter legitimationskontroll. Därför är det, anser
Köpmannaförbundet, angeläget att streckkoder i ökad utsträckning införs på
legitimationshandlingar.

Handelns forskningsinstitut har uppgett att endast en begränsad del av
butikerna har streckkodsläsare. Det rör sig om 800-900, främst livsmedelsbutiker.
Det pågår emellertid en utveckling mot ökad priskodsmärkning
beträffande andra varugrupper än livsmedel. Detta kommer att medföra att
streckkodsläsare blir allt vanligare.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet en motion som rör säkerheten i de
legitimationshandlingar som allmänt används i handeln, post och banker.

Motionärerna tar upp frågan om förfalskningsskyddet, främst för körkortet,
och föreslår att körkortet förses med en kod motsvarande den som finns
på andra typer av plastkort (t.ex. bankomatkortet). Härigenom skulle det,
anser motionärerna, bli lätt att kontrollera att ett körkort inte är stulet och
förfalskningar skulle i princip omöjliggöras. Motionärerna framhåller också
att ett liknande system bör kunna införas även för andra legitimationshandlingar.

Motionen har remissbehandlats.

Remissvaren går sammanfattningsvis ut på att den tekniska säkerheten är
hög i de två allmänt förekommande legitimationshandlingarna, körkortet
och det SIS-märkta identitetskortet. Åtgärder för att minska antalet
bedrägerier med hjälp av falska identitetshandlingar bör sättas in på två
områden. Det ena gäller kontrollen i samband med utfärdandet av nya
identitetskort, och det andra gäller granskningskontrollen i samband med att
identitetshandlingen används. I sistnämnda hänseende är det enligt remissinstanserna
främst en fråga om att utbilda kassapersonal bl.a. i hur en äkta
handling ser ut. Remissinstanserna framhåller att det inte torde finnas några
tekniska hinder mot införandet av en sådan kod som motionärerna föreslår
men att ett maskinellt kontrollsystem är kostnadskrävande och tar lång tid att
införa.

Utskottet har försökt bilda sig en uppfattning om hur vanliga bedrägeribrott
med hjälp av falska eller på annat sätt oriktiga identitetshandlingar är.
Remissinstanserna har härvidlag varierande uppfattningar. Klart är dock att
här föreligger ett problem.

Utskottet vill för sin del - i linje med tankarna i motionen - rent allmänt
konstatera att en hög grad av säkerhet vid utfärdandet och handhavandet av
legitimationshandlingar är angelägen för tryggheten i den allmänna omsättningen
samtidigt som därigenom uppnås en viktig brottsförebyggande
effekt.

Som nyss framgått är de vanligaste legitimationshandlingarna körkortet
och det SIS-märkta identitetskortet. Den tekniska säkerheten i dessa
handlingar är omvittnat hög. Detta hindrar emellertid inte att resultaten av

1988/89:JuU3

7

den tekniska utvecklingen, som på detta område är mycket snabb, måste
uppmärksammas och tas till vara i den mån det är praktiskt och ekonomiskt
möjligt. Här kan erinras om vad som i ärendet framkommit om olika former
och tekniker för kodning.

Remissutfallet ger utskottet vidare anledning framhålla att det från
brottsförebyggande synpunkt framstår som särskilt angeläget att uppmärksamma
de rutiner som tillämpas när identitetshandlingar utfärdas och när
sådana handlingar används för identitetskontroll. Inte minst viktigt i detta
sammanhang synes det utskottet vara med regelbundet återkommande
informations- och utbildningsinsatser för berörd personal.

Utskottet vill också understryka vikten av ett ökat utbyte av erfarenheter
mellan myndigheter, posten, banker och andra intressenter om tillvägagångssätt
m.m. vid förfalsknings- och bedrägeribrott. En fortsatt utbyggnad
av samarbetet mellan berörda intressenter är därför, som också RPS
framhåller, av stor vikt.

Sammanfattningsvis anser utskottet att de frågor om olika förfalskningsskyddande
åtgärder som väcks genom motionen har en stor betydelse för det
brottsförebyggande arbetet. Det kan därför finnas anledning att i lämpligt
sammanhang göra en övergripande kartläggning och analys av hithörande
frågor. Utskottet utgår från att så sker utan någon särskild åtgärd från
riksdagens sida. Ett syfte med det nämnda arbetet bör vara att skapa
underlag för beslut om åtgärder och rekommendationer från bl.a. det
allmännas sida för att öka säkerheten vid identitetskontroll. I arbetet bör
självfallet representanter för polisen, näringslivet och andra intressenter
delta.

Med dessa uttalanden avstyrker utskottet bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1987/88:Ju809.

Stockholm den 8 november 1988
På justitieutskottets vägnar

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m),
Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Bengt-Ola Ryttar (s), Göthe
Knutson (m), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Anders Andersson
(m), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson (vpk), Kent
Lundgren (mp), Sigrid Bolkéus (s), Barbro Andersson (s) och Jan Andersson
(s).

1988/89:JuU3

gotab Stockholm 1988 16039

8