Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan

Betänkande 1996/97:KU5

Konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU05

Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan

1996/97
KU5

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i betänkandet
regeringens förslag till nytt system för
ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.

Propositionen

Regeringen föreslår i proposition
1996/97:35 att riksdagen antar
regeringens förslag till lag om ändring
i kyrkolagen (1992:300).
Lagförslaget är fogat till betänkandet
som bilaga.

Motionen

1996/97:K1 av Margareta E Nordenvall
(m), vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionen
vad avser förslag om ett nytt inkomst
utjämningssystem i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär
en utredning av ett nytt
inkomstutjämningssystem i enlighet med
vad som anförts i motionen.

Utskottet

Nuvarande ordning

Gällande utjämningssystem omfattar de
cirka 930 pastorat och samfälligheter
som har det ekonomiska huvudansvaret för
Svenska kyrkans verksamhet på
lokalplanet. Dessutom finansierar
utjämningssystemet via Kyrkofonden
bidrag till stiftssamfälligheterna och
kostnader för den rikskyrkliga
verksamheten och vissa andra för hela
kyrkan gemensamma kostnader.
Huvudkomponenterna i utjämningssystemet
är en allmän och en särskild kyrkoavgift
och ett allmänt utjämningsbidrag.
Utjämningen sker via Kyrkofonden och
finansieras av den allmänna
kyrkoavgiften på 16 öre per skattekrona,
som varje pastorat betalar till
Kyrkofonden och den särskilda
kyrkoavgiften, som utgör 50 % av
avkastningen av prästlönetillgångarna.
Den allmänna kyrkoavgiften är den
tyngsta komponenten i utjämningssy- st
emet och Kyrkofondens största
intäktspost. Avgiften beräknas på
skatteunderlaget. Den påförs med en
tolftedel varje kalendermånad under
bidragsåret och avräknas mot det
förskott på församlingsskatt som
skattemyndigheten samtidigt betalar ut.
Vid beräkningen skall det antal
skattekronor som hänför sig till
personer som inte tillhör Svenska kyrkan
minskas med 75 %. Det 25-procentiga
skatteuttaget för icke-tillhöriga skall
anses motsvara begravningsverksamhetens
andel av de kyrkliga kommunernas
nettokostnader.
Betalningsskyldigheten för den
särskilda kyrkoavgiften har fr.o.m. år
1995 övergått från pastoraten till
stiftssamfälligheterna. Konstruktionen
på avgiften har ändrats från att ha
varit en schablonmässigt bestämd
avkastning på lönetillgångarna till att
bli 50 % av tillgångarnas faktiska
avkastning efter gjorda avsättningar.
De bidrag ett pastorat kan erhålla från
utjämningssystemet är allmänt
utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag,
extra utjämningsbidrag och
strukturbidrag.
Allmänt utjämningsbidrag beviljas om
pastoratets skattekraft understiger den
garanterade skattekraften. Garantin
varierar från 95 till 116 % beroende på
var i landet pastoratet ligger. Bidraget
beräknas som skillnaden mellan det egna
och det garanterade skatteunderlaget,
multiplicerat med den egna skattesatsen.
Bidraget kan under vissa förutsättningar
inskränkas.
Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för
kostnadskrävande underhåll och
restaurering av en kulturhistoriskt
värdefull kyrka.
Extra utjämningsbidrag får beviljas om
det allmänna utjämningsbidraget inte ger
en tillfredsställande utjämningseffekt.
Strukturbidrag beviljas ur Kyrkofonden
och fördelas av stiftsstyrelserna till
pastorat med särskilda behov.
De senast nämnda bidragen beviljas i
allmänhet efter särskild ansökan.
Stiftssamfälligheterna kan beviljas
stiftsbidrag samt allmänt och extra
utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser
vissa förvaltningskostnader för
stiftssamfälligheterna.
Vidare betalas ur Kyrkofonden vissa
kostnader för den rikskyrkliga
organisationen och för biskoparna samt
kostnader för pensioner och
arbetsgivaravgifter m.m. för präster.
Kyrkofondens styrelse beslutar om
avgifter och bidrag ur Kyrkofonden inom
ramen för den budget som regeringen
fastställer för fonden.

Inför 1995 års principbeslut om ändrade
relationer mellan staten och Svenska
kyrkan betonades vikten av att det
skulle komma till stånd ett väl
fungerande utjämningssystem, för vilket
Svenska kyrkan kunde överta ansvaret
efter relationsändringen (RegSkr 1995:1,
2KL 1995:1, kskr. 1995:15, prop.
1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr.
1995/97:84).

Förslaget i propositionen

I propositionen föreslås ett nytt system
för ekonomisk utjämning inom Svenska
kyrkan. Målet är att göra en
rikstäckande kyrklig verksamhet av
ungefär nuvarande omfattning möjlig, att
ge väsentligen likvärdiga ekonomiska
förutsättningar för den kyrkliga
verksamheten inom landets olika delar
samt att även i fortsättningen
möjliggöra en finansiering av kyrkans
riksorganisation och andra för hela
kyrkan gemensamma kostnader.
Som grundläggande krav på systemet
anges att dess principer skall uppfattas
som förståeliga och rättvisa, att det
skall jämna ut skillnader i skattekraft
och sådana kyrkokommunala kostnader som
hänför sig till faktorer utanför
respektive kommuns egen kontroll samt
att det skall bygga helt på inomkyrkliga
avgifter och bidrag genom Kyrkofonden
och vara långsiktigt hållbart och rymmas
inom en balanserad budget för
Kyrkofonden.
Förslaget bygger - såvitt avser den
lokala nivån - på att nuvarande
utjämning av pastoratens skattekraft
ersätts av en inkomst- och
kostnadsutjämning efter i huvudsak samma
principer som nyligen införts på den
borgerligt kommunala sidan.
Det föreslagna utjämningssystemet
består av en generell del som omfattar
alla pastorat och samfälligheter samt en
individuell del där prövning sker efter
särskild ansökan.
Den generella delen innehåller dels en
inkomstutjämning, dels en utjämning av
kostnader som har strukturella orsaker.
Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger
på principen att pastorat eller
samfälligheter vars inkomst- eller
kostnadsläge är sämre än genomsnittet
får ett bidrag och de med ett
gynnsammare läge får betala en avgift. I
den generella utjämningen kommer därmed
bidrag och avgifter i huvudsak att
balansera.
Inkomstutjämningen blir en
grundläggande komponent i systemet.
Pastorat med högre skattekraft än
medelskattekraften får betala en avgift
till Kyrkofonden och pastorat med lägre
skattekraft får ett bidrag från fonden.
Avgifter och bidrag beräknas genom att
överskott respektive underskott av
skatteunderlag jämfört med medeltalet
multipliceras med en fastställd
medelutdebitering.
En medelskattesats skall bestämmas för
beräkningar av bidrag och avgifter i
inkomstutjämningen. Vid fastställande av
skattesatsen skall sådana skillnader i
skyldigheter mellan olika kyrkokommuner
beaktas som t.ex. gäller för
begravningsverksamheten i Stockholm.
Inkomstutjämningen skall utjämna 50 % av
skillnaden mellan ett pastorats
skatteunderlag och
medelskatteunderlaget.
Den individuella delen innehåller samma
möjligheter som i dag att bevilja ett
pastorat eller en samfällighet
strukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och
extra utjämningsbidrag.
Inom den del av systemet som avser att
utjämna strukturkostnader införs en
komponent som jämnar ut kostnader på
grund av en låg andel kyrkotillhöriga.
Pastorat med färre tillhöriga än
medeltalet i landet får ett bidrag som
betalas genom en avgift från de pastorat
som har fler tillhöriga än medeltalet.
Den allmänna kyrkoavgiften sänks från
16 till 8 öre per skattekrona. Den
särskilda kyrkoavgiften behålls
oförändrad.
För stiftsnivån innebär förslaget att
stifts- och strukturbidraget behålls men
beviljas efter en friare prövning. Det
allmänna utjämningsbidraget avskaffas
och ersätts för stiftssamfälligheternas
del inte av någon ny inkomstutjämning.
Extra utjämningsbidrag skall även i
fortsättningen kunna beviljas
stiftssamfälligheterna.
Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om
kyrkobyggnadsbidragen.
Kostnaderna för den rikskyrkliga
organisationen och andra gemensamma
kostnader betalas som tidigare från
utjämningssystemet. Som tidigare sker
all utjämning via Kyrkofonden. Fondens
budget beräknas bli balanserad.
De ekonomiska effekterna av förslaget
beräknas bli att den lokala nivån inom
kyrkan årligen får disponera 230-240
miljoner kronor mer än i dag, räknat på
1996 års värden.
Det nya systemet föreslås träda i kraft
den 1 januari 1997 med en fyraårig
övergångstid.

1996 års kyrkomöte har haft tillfälle
att yttra sig över det förslag som läggs
fram i propositionen. Kyrkomötet har
ställt sig bakom förslaget.

Regeringens bedömning av vissa effekter
av inkomstutjämningen

Regeringen har med anledning av en del
remisskritik anfört följande i
propositionen (s. 28 f.).

I flera av remissvaren från pastorat som
får ett sämre utfall i det föreslagna
utjämningssystemet än i det nuvarande
framförs en oro över att det sämre
utfallet måste leda till en
skattehöjning, vilket i sin tur medför
risk för ökade utträden ur Svenska
kyrkan. Särskilt för pastorat med en
mycket låg eller en mycket hög
skattekraft innebär den nya metoden för
inkomstutjämning påtagliga effekter. Det
är dock främst pastorat inom Stockholms
stift som har en utdebitering under
medelutdebiteringen som anser att de
inte kan höja sin skatt på grund av risk
för utträden.
Vad gäller de pastorat med en hög
utdebitering som får ett sämre utfall
genom det föreslagna systemet kommer
flera åtgärder att vidtas som dämpar
dessa effekter. Dels kommer en
övergångsperiod att införas som gör att
systemet gradvis får genomslag och
pastoratet hinner anpassa sina
kostnader. Dels kommer stiften att få
ökade möjligheter att använda
tillgängliga resurser på ett sätt som
främjar en god struktur med syfte att
begränsa de högsta utdebiteringarna.
Beträffande de pastorat i
Stockholmsregionen som har en skattesats
under medelutdebiteringen bedömer vi att
risken för dramatiskt ökade utträden vid
en eventuell skattehöjning är
överdriven. Det finns inga klart
bevisade och styrkta belägg för ett nära
samband mellan utdebiteringsnivå och
tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten
hög i många kyrkokommuner med långt
högre utdebitering än vad som är vanligt
i Stockholms stift. Även efter de
höjningar av skattesatserna som kan bli
aktuella kommer utdebiteringen för de
ifrågavarande pastoraten att bli mycket
lägre än genomsnittet för landet.

Motionen

I motion K1 av Margareta E Nordenvall
(m) yrkas avslag på propositionen
(yrkande 1) och en utredning om ett nytt
utjämningssystem (yrkande 2). Motionären
kritiserar konsekvenserna av regeringens
förslag, som hon anser uppmuntrar
församlingar med skattekraft över
medelskattekraften att anmoda sina
medlemmar att lämna Svenska kyrkan och i
stället ge en gåva till församlingen.
Församlingar med ett stort eget kapital
kan också genom det föreslagna systemet
få ökade bidrag medan församlingar utan
kapital men med stor andel
kyrkotillhöriga får en ökad avgift.
Genom det föreslagna systemet missgynnas
enligt motionären systematiskt delar av
Storstockholm, såsom Lidingö, Danderyd
och Täby, och det vore bättre att införa
ett tak för avgiften lika väl som ett
tak för bidraget från Kyrkofonden. Hon
vill att regeringen utreder hur ett
motsvarande system inom ramen för den
angivna intäkten till Kyrkofonden kan
utformas utan risk för negativa
incitament och snedfördelning.

Konstitutionella aspekter på regeringens
förslag

Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får
kommunerna ta ut skatt för skötseln av
sina uppgifter. Enligt punkt 13
övergångsbestämmelserna till
regeringsformen skall bl.a. denna
bestämmelse också tillämpas i fråga om
kyrkliga kommuner.
I propositionen framhåller regeringen
att en utjämning av kostnader mellan
Svenska kyrkans pastorat inte är någon
ny företeelse. De första bestämmelserna
om utjämning är från år 1862, och det nu
gällande systemet infördes år 1983. Det
kyrkliga utjämningssystemet har dock,
enligt vad regeringen påpekar, inte
varit föremål för Lagrådets granskning
sedan den nya regeringsformen infördes
år 1975. För de borgerliga kommunernas
del har det i ett antal rättsfall
prövats vad som kan anses vara en
kommuns angelägenheter. Av dessa
rättsfall kan man dra slutsatsen att
lokaliseringsprincipen, dvs. att en
kommun inte skall handha andra
angelägenheter än sådana som har
anknytning till kommunens område eller
dess medlemmar, är en viktig begränsning
av kommunernas befogenheter. Det är
enligt regeringen inte självklart att
exakt samma begränsningar måste gälla de
kyrkliga kommunerna. Av betydelse i
sammanhanget är att Svenska kyrkan skall
ha en riksomfattande verksamhet, och mot
bakgrund av detta bör de kyrkliga
kommunerna kunna anses även ha till
uppgift att medverka till att kyrkan är
verksam och företrädd i hela landet. En
annan omständighet att beakta är enligt
regeringen att avgiften som pastoraten
betalar till Kyrkofonden utgör en allmän
finansiering av fonden. Kyrkofonden har
att fullgöra sina uppgifter med -
förutom avgifterna från pastoraten -
avkastningen på fondens kapital och i
sista hand kapitalet. Det går inte att
säga varifrån medlen för ett enskilt
bidrag eller till en särskild verksamhet
kommer. Ett pastorat kan därför inte
sägas ta ut skatt direkt för betalning
av ett annat pastorats kostnader. Till
detta kommer att lagstiftningen om
utjämning får anses ge uttryck för en
konstitutionell praxis som har
utvecklats till utfyllnad av
grundlagsregleringen. Resonemanget leder
regeringen till slutsatsen att
utjämningen på det kyrkokommunala
området är förenlig med regeringsformen.

Utskottets bedömning

Som ovan framhållits betonades inför
1995 års principbeslut om ändrade
relationer mellan staten och Svenska
kyrkan vikten av att ett väl fungerande
utjämningssystem kommer till stånd, som
kyrkan kan överta ansvaret för efter
relationsändringen. 1996 års kyrkomöte
har med stor majoritet ställt sig bakom
det nu framlagda förslaget.
Med hänsyn till det anförda tillstyrker
utskottet regeringens förslag om ändring
i kyrkolagen och avstyrker därmed motion
K1.

Hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen med avslag på motion
1996/97:K1 antar det i proposition
1996/97:35 framlagda förslaget till
lag om ändring i kyrkolagen
(1992:300).

Stockholm den 5 november 1996

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel
Andersson (s), Widar Andersson (s),
Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus
(c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry
Martinger (m), Mats Berglind (s),
Kenneth Kvist (v), Nikos Papadopoulos
(s), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m), Barbro Andersson (s) och
Elisa Abascal Reyes (mp).

Särskilt yttrande

Anders Björck, Birger Hagård, Jerry
Martinger och Nils Fredrik Aurelius
(alla m) anför:

Vi befarar att en alltför långt driven
ekonomisk utjämning riskerar att försena
en nödvändig strukturrationalisering
inom kyrkan. Det nya systemet skall
träda i kraft redan år 1997, och detta
kan även med de föreslagna
övergångsreglerna innebära akuta
budgetproblem för de pastorat som med
det nya systemet får betala en mycket
högre avgift till Kyrkofonden än
tidigare. 1996 års kyrkomöte har
emellertid stött förslaget. Med hänsyn
till detta och till att frågan om ett
utjämningssystem snart kommer att bli en
inomkyrklig angelägenhet avstår vi från
att föreslå några förändringar i
propositionen.

Propositionens lagförslag