Ekonomiska konsekvensanalyser

Betänkande 1996/97:JuU14

Justitieutskottets betänkande 1996/97:JUU14

Ekonomiska konsekvensanalyser

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Utskottet
• Hemställan
• Innehållsförteckning

1996/97
JuU14

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag
1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser och en motion som väckts
med anledning av förslaget. Med anledning av revisorernas förslag om krav på
ekonomiska konsekvensanalyser samt förslag om att regeringen till riksdagen
skall redovisa erfarenheterna av den av revisorerna föreslagna ordningen med
konsekvensanalyser tar utskottet ställning för ett tillkännagivande till
regeringen. Utskottet avstyrker revisorernas förslag såvitt avser
kapitalkostnader. Vidare avstyrker utskottet den motion som väckts angående
nedläggningen av häktet i Östersund. Till betänkandet har fogats två särskilda
yttranden (m samt fp, mp, kd och c).

Riksdagens revisorers förslag
I förslag 1996/97:RR7 hemställer Riksdagens revisorer att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om
1. kapitalkostnader,
2. krav på ekonomiska konsekvensanalyser och
3. regeringens redovisning till riksdagen.

Motionen
1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.

Utskottet

Inledning
Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från utskottet om att
Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiska
kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar.
Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.
Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför
förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har
revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor. Detta har
medfört att de frågor som tas upp i revisorernas rapport till stor del faller
utanför utskottets beredningsområde. Utskottet har därför inhämtat yttrande
från finansutskottet i ärendet, se bilaga.

Kapitalkostnader

Bakgrund
Med vissa få undantag kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att
det finns en ägare (Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om
hur effektivt Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.
En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av
kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.
Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i
detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda
avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex.
femårig statsobligation) plus ett tillägg.
Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans
fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.
specialfastigheter. En särskild utredare fick enligt regeringens beslut den 29
februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen
av Byggnadsstyrelsen, m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas på
hyressättningsprinciper.
Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer
för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor
revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna
på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag,
Vasakronan Krim. I denna typ av bolag förutsätter utredaren att
hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av
risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt
utredaren minskas från dagens 30 % till 10 %.
Statens lokalförsörjningsverk har i december 1996 redovisat ett uppdrag till
regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår
bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för
hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens
specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga
ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform.
Finansutskottet har nyligen i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas
lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från Riksdagens revisorer
(1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas
kapitalkostnader. Finansutskottet avstyrkte revisorernas förslag med
hänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningens
förslag.

Riksdagens revisorer
Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande
anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Vidare är det enligt
revisorernas bedömning inte självklart att den nu rådande ordningen med
Vasakronans fastighetsinnehav är ekonomiskt fördelaktig för staten.
Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag
att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att
studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -
kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är enligt revisorerna även angeläget
att utredningen belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården
kapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar
den hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången
av juni 1997.
Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten
minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den
privata kapitalmarknaden. Det innebär enligt revisorerna således att lån i
Riksgäldskontoret inte alltid är mest förmånliga för staten.
Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna
för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare
och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.

Finansutskottet
I likhet med revisorerna utgår finansutskottet i sitt yttrande över det nu
aktuella förslaget från att frågan om s.k. specialfastigheter även
fortsättningsvis skall ingå i Vasakronans fastighetsinnehav eller förvaltas i
annan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas i
samband med beredningen av Lokalförsörjningsverkets och den särskilde
utredarens förslag. Likaså utgår finansutskottet från att frågan om grunderna
för statens avkastningskrav för Vasakronans verksamhet avseende anstalter och
häkten kommer att tas upp i detta sammanhang.
Vad gäller statens upplåningskostnader framhåller finansutskottet vad den
särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man
inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av
ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har
säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till
villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga
upplåningen.
Finansutskottet betonar vidare att Riksgäldskontoret är en dominerande aktör
på den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad
upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta
kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. Vasakronan kan
enligt finansutskottet möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och
kan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda eller
kanske till och med bättre än Riksgäldskontorets. Staten har en högre
kreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättre
kreditvillkor. Att upplåningen sker genom Riksgäldskontoret är enligt
finansutskottet sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest
fördelaktiga.
Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att Riksgäldskontoret för
att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får
ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar
för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och
myndighetens/bolagets egna kostnader torde enligt finansutskottet lån i
Riksgäldskontoret vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden.
I sitt yttrande utgår finansutskottet från att dessa frågor kommer att tas
upp i beredningen av utredningsförslagen. Finansutskottet ser inte anledning
för justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen med
anledning av revisorernas utlåtande i denna fråga och anser att yrkande 1 i
revisorernas förslag bör avstyrkas.

Justitieutskottet
Det ankommer inte på justitieutskottet att ta ställning till frågan om
formerna för den statliga upplåningen och därmed sammanhängande frågor. I
likhet med finansutskottet utgår utskottet dock från att de nu aktuella
frågorna kommer att tas upp i beredningen av de ovannämnda
utredningsförslagen. Utskottet avstyrker i likhet med finansutskottet bifall
till förslaget i denna del.

Ekonomiska konsekvensanalyser

Bakgrund
Riksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av
att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag
som föreläggs riksdagen. Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa
bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter
av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade
konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30).
Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten och
utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen
under år 1993. Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina
erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns
redovisade. Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser
måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste
utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan
underlätta såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och
utvärderingsarbete. Konstitutionsutskottet utgick mot bakgrund av det
regelreformeringsarbete som pågick i Regeringskansliet från att regeringen
även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av
genomarbetade konsekvensanalyser.
Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och
Civildepartementen (numera Inrikesdepartementet) har varje departement ansvar
för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs i
departementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att
man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen
beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag
skall redovisas i skriftlig form.
I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i
regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av
regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att
regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som
tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg
samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).

Riksdagens revisorer
Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den
information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående
förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Med kvalitet avsågs bl.a.
i vilken omfattning ekonomiska konsekvensanalyser var en del av
beslutsunderlaget liksom omfattning och innehåll i eventuella kalkyler.
Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien
avseende regeringens beslut att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att
ligga till grund för revisorernas överväganden.
Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser
över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och
häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och
revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för
regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen
av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som
samhällsekonomiskt motiverad.
Granskningen avsåg kriminalvården, men frågan om ekonomiska
konsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar av
statligt finansierad verksamhet. I rapporten utvecklar revisorerna sin syn på
användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen.

Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser

Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,
skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt
har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i
ett antal propositioner och utskottsbetänkanden.
Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör
begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.
Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i
tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för Regeringskansliets
beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.

Val av kalkylmodell

Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska
konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och
Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens
beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I
statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.
I de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det
enligt revisorernas mening även av intresse att efter viss tid följa upp
beslut och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet.

När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?

Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till
kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är
förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska
konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare
den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning
efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i
Regeringskansliet.
Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag
av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt
finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser
bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal
granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.
Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning
måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att
utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste
värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för
med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller
någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska
konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.
I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra
verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde
påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad
statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av
verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning
med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt
departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra
verksamhetsområden.

Krav på ekonomiska konsekvensanalyser

Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett
beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.
Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att
beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till
ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en
bestämd beslutssituation.
Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ
av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska
konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens
möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas.
Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt
från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att
beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att
välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som
verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.
Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen
även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när
efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna
föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav
på efterkalkyler.

Revisorerna föreslår slutligen att regeringen under nästa mandatperiod för
riksdagen redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya
ordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör
knyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen
angivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska
konsekvensanalyser.

Finansutskottet
Finansutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning att ekonomiska
konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika
handlingsalternativ övervägs. Samtidigt är det naturligtvis så som revisorerna
framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanalyserna skall
tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller
ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt
komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där
inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll.
Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både
svårigheter och krav på resurser. Enligt finansutskottet måste, såsom
revisorerna anför, kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning
ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär
att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från
fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till
grund för ett beslut. Finansutskottet anser det således inte meningsfullt att
ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser.
Finansutskottet har i likhet med revisorerna redovisat att det finns
vedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiska
konsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs som
underlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag där
det är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det är
således riksdagen som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för att
ta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellt
i förväg utan får prövas från fall till fall. Enligt finansutskottet kan det,
såsom revisorerna också föreslår, vara lämpligt att regeringen om några år,
dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattning
regeringen och riksdagen har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del av
underlaget för sina beslut.
Finansutskottet har i likhet med revisorerna framhållit att det, i de fall
ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut, är av intresse att
efter en viss tid följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studera
det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlika
dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkyl
skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelåg
vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället för
efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan enligt finansutskottet dock värdefull
erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler i
framtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra
framtida kalkyler. Även riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera de
beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas.
Finansutskottet anser att vad det anfört om krav på ekonomiska
konsekvensanalyser och regeringens redovisning med anledning av yrkandena 2
och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå riksdagen att som
sin mening ge regeringen till känna.

Justitieutskottet
Det ankommer inte på justitieutskottet att pröva frågan om krav på ekonomiska
konsekvensanalyser och regeringens redovisning inom områden som faller utanför
utskottets utgiftsområde; i dessa mer principiella frågor ankommer det på
finansutskottet att ta ställning. I sitt yttrande framhåller finansutskottet
att vad det anfört ovan i frågan med anledning av yrkandena 2 och 3 i
revisorernas förslag bör ges regeringen till känna. Justitieutskottet har inte
någon annan uppfattning.

Häktet i Östersund

Bakgrund
Våren 1995 beslutade regeringen att lägga ned sju anstalter och två häkten,
bland dessa häktet i Östersund.
Riksdagens revisorer har genomfört sin granskning i form av fallstudier.
Fallstudien avseende nedläggning av ett häkte avser beslutet om nedläggningen
av häktet i Östersund. Motiven för att välja Östersund har enligt revisorerna
varit flera. Inför beslutet om att lägga ned häktet i Östersund har vissa
ekonomiska beräkningar redovisats. Dessa beräkningar avser dels kostnader och
kostnadsbesparingar för kriminalvården, dels vissa tillkommande kostnader för
andra berörda myndigheter (t.ex. polis, åklagare och advokater).

Riksdagens revisorer
Såvitt gäller regeringens beslut att lägga ned häktet i Östersund konstaterar
revisorerna i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag)
att det underlag som låg till grund för beslutet var ofullständigt och
missvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomför
visar att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna
utesluter inte att nedläggningen var både statsfinansiellt och
samhällsekonomiskt olönsam.
I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande
jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om
statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med
samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser
t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet
fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett
sådant underlag kan - i enlighet med vad Finansdepartementet anför i sitt
yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda
jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för
berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en
besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra
delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är
naturligtvis denna besparing felaktigt utformad.

Motionen
I motion Ju16 (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vid
omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häktet
i Östersund, anför motionären, och resultatet är skrämmande.
Motionären drar slutsatsen att häktet i Östersund måste återupprättas.
Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den
logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga
ner häktet i Östersund. Detta bör enligt motionären riksdagen ge regeringen
till känna.

Finansutskottet
Finansutskottet understryker i sitt yttrande att det är viktigt att
alternativen till ett beslut framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att
avstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att
genomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska
konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den
nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för
andra berörda myndigheter.
Finansutskottet behandlar vid minst två tillfällen per år förslag till
inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på
förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger
makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till
inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa
samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad
produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således
vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för
inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att
budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en
del i arbetet med att uppnå detta mål.
I fallet avseende häktet i Östersund visade även tämligen enkla
sammanställningar av data att förutsättningarna för att behålla
Östersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena.
Häktet i Östersund hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten,
högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per
producerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport).
Dessutom uppgav Kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Östersund vid fortsatt
drift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning.
Finansutskottet konstaterar att den i detta sammanhang nödvändiga
diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Mot
denna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgående
slutsatser av sin analys. Enligt finansutskottet bör därför motionen avstyrkas
av justitieutskottet.

Justitieutskottet
Utskottet vill inleda med att konstatera att det är angeläget att
konsekvenserna av olika handlingsalternativ analyseras innan beslut fattas.
Detta gäller särskilt inom ett integrerat område som rättsväsendet där t.ex.
ett beslut om besparing inom ett område kan påverka kostnaderna inom ett annat
område. Ett exempel kan vara häktet i Östersund där nedläggningen av häktet
medfört förutsedda kostnadsökningar för bl.a. polisen. Detta redovisades också
i den framställning från Kriminalvårdsstyrelsen som låg till grund för
regeringens beslut om nedläggning. Alternativet till beslutet om att lägga ned
häktet i Östersund var inte att behålla verksamheten inom kriminalvården
oförändrad utan att göra en annan besparing inom detta område, t.ex. att lägga
ned ett annat häkte.
Det har enligt justitieutskottets mening inte framkommit att nedläggningen
av häktet i Östersund vid en sådan jämförelse skulle ha varit statsfinansiellt
eller samhällsekonomiskt ofördelaktig. Inte heller har det framkommit skäl som
i ett kriminalvårdsperspektiv talar för att det var ofördelaktigt att
genomföra besparingen genom nedläggningen av häktet i Östersund. Utskottet
avstyrker bifall till motion Ju16.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande kapitalkostnader
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i denna del
(yrkande 1),
2. beträffande ekonomiska konsekvensanalyser
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i
denna del (yrkandena 2 och 3) som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
3. beträffande häktet i Östersund
att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju16.

Stockholm den 10 april 1997

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe
Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann-Marie
Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd),
Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m) och Görel Thurdin (c).

Särskilda yttranden

1. Häktet i Östersund
Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Maud Ekendahl (m) och Jeppe Johnsson (m)
anför:
Vi har i tidigare sammanhang framhållit vikten av ekonomiska
konsekvensanalyser. Som exempel kan nämnas att vi i en reservation i
utskottets betänkande över årets budgetproposition förutsatte att
Kriminalvårdsstyrelsen och regeringen inte skulle ta slutlig ställning i fråga
om lokalisering av häkten och anstalter förrän konsekvensanalyser i det
enskilda fallet förelåg. Vi har i tidigare sammanhang också framhållit att man
vid överväganden om organisationsförändringar i den offentliga sektorn inte
kan begränsa sig till att enbart analysera effekterna på den verksamhet som
närmast berörs även om detta är det mest väsentliga; även andra
samhällsekonomiska följder måste tas med innan statsmakterna fattar beslut om
förändringar.
Vid behandlingen i riksdagen av anslaget till kriminalvården för innevarande
budgetår föreslog vi ett i förhållande till regeringens förslag ökat anslag om
75 miljoner kronor, och också år 1995 föreslog vi ett högre anslag än
regeringen. En majoritet av riksdagens ledamöter valde dock i båda fallen att
stödja regeringens förslag. Enligt vår mening är nedläggningen av häktet i
Östersund ett beklagligt exempel på hur otillräckligt det ekonomiska anslaget
till kriminalvården nu blivit.

2. Häktet i Östersund
Siw Persson (fp), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin
(c) anför:
Enligt vår mening kan vikten av ekonomiska konsekvensanalyser inte nog
betonas. Väl utförda utgör dessa analyser en förutsättning för att
statsfinansiellt och långsiktigt samhällsekonomiskt fördelaktiga beslut skall
kunna fattas.
Liksom på andra områden krävs det inom rättsväsendet att de ekonomiska
analyserna inte enbart tar sikte på det område som är föremål för beslut om
t.ex. neddragning; de tänkbara effekterna av ett beslut måste ses i ett
bredare perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att åstadkomma ett underlag
som gör det möjligt att bedöma hur ett beslut påverkar inte endast samtliga
områden inom t.ex. rättsväsendet utan även andra samhällssektorer.

Finansutskottets yttrande

1996/97:FiU2y

Ekonomiska konsekvensanalyser

Till justitieutskottet
Justitieutskottet har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att senast den
7 mars 1997 yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 angående
ekonomiska konsekvensanalyser jämte motion 1996/97:Ju16.
Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från justitieutskottet.
Utskottet föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts-
och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av
kriminalvårdens anläggningar.
Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet.
Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför
förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har
revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor.

Revisorernas förslag till beslut
Riksdagens revisorer föreslår
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om kapitalkostnader,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om regeringens redovisning till riksdagen.

Motionsyrkandet
I motion 1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.

Revisorernas förslag

Kapitalkostnader
Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande
anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantag
kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att det finns en ägare
(Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivt
Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen.
En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av
kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital.
Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i
detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda
avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex. 5-
årig statsobligation) plus ett tillägg.
Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans
fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k.
specialfastigheter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten är
enligt revisorernas bedömning inte självklart.
Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag
att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att
studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter -
kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningen
belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården kapitalkostnader
och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnad
som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997.
Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten
minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den
privata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i Riksgäldskontoret inte
alltid är mest förmånliga för staten.
Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna
för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare
och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.

Ekonomiska konsekvensanalyser
Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den
information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående
förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Granskningen genomfördes i
form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslut
att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att ligga till grund för
revisorernas överväganden.
Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser
över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och
häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och
revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för
regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen
av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som
samhällsekonomiskt motiverad.
Frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vid
förestående förändringar av statligt finansierad verksamhet anser revisorerna
och utvecklar i rapporten sin syn på användningen av ekonomiska
konsekvensanalyser i statsförvaltningen.
*
Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser
Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt,
skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt
har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i
ett antal propositioner och utskottsbetänkanden.
Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör
begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut.
Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i
tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för regeringskansliets
beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.
* Val av kalkylmodell
Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska
konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och
Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens
beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I
statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas.
* När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?
Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till
kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är
förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska
konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare
den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning
efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i
regeringskansliet.
Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag
av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt
finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser
bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal
granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna.
Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning
måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att
utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste
värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för
med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller
någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska
konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.
I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra
verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde
påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad
statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av
verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning
med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt
departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra
verksamhetsområden.

*
Krav på ekonomiska konsekvensanalyser
Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett
beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser.
Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att
beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till
ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en
bestämd beslutssituation.
Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ
av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska
konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens
möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas.
Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt
från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att
beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att
välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som
verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts.
Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen
även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när
efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna
föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav
på efterkalkyler.
* Regeringens redovisning till riksdagen
Revisorerna föreslår att regeringen under nästa mandatperiod för riksdagen
redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avseende
ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till de
verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som särskilt
angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser.

Motionen
I motion Ju16 av Sigge Godin (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste
göras vid omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen
av häktet i Östersund, anför motionären, och resultatet är skrämmande.
Motionären drar slutsatsen att häktet i Östersund måste återupprättas.
Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den
logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga
ner häktet i Östersund. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna, anför
motionären.

Utskottet

Kapitalkostnader
Som revisorerna uppmärksammar fick en särskild utredare enligt regeringens
beslut den 29 februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering
av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas
på hyressättningsprinciper.
Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer
för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor
revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna
på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag
Vasakronan Krim. I denna typ av bolag förutsätter utredaren att
hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av
risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt
utredaren minskas från dagens 30 % till 10 %.
Statens lokalförsörjningsverk har i december 1996 redovisat ett uppdrag till
regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår
bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för
hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens
specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga
ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform.
Finansutskottet har nyligen i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas
lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från Riksdagens revisorer
(1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas
kapitalkostnader. Utskottet avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning till
regeringens kommande beredning av den pågående utredningens förslag.
Utskottet utgår i likhet med revisorerna från att frågan om s.k.
specialfastigheter även fortsättningsvis skall ingå i Vasakronans
fastighetsinnehav eller förvaltas i annan ordning, t.ex. i myndighetsform i
stället för bolag kommer att prövas i samband med beredningen av
Lokalförsörjningsverkets och den särskilde utredarens förslag. Likaså utgår
utskottet från att frågan om grunderna för statens avkastningskrav för
Vasakronans verksamhet avseende anstalter och häkten kommer att tas upp i
detta sammanhang.
Vad slutligen gäller statens upplåningskostnader vill utskottet redovisa vad
den särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man
inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av
ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har
säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till
villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga
upplåningen.
Utskottet vill betona att Riksgäldskontoret är en dominerande aktör på den
svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad
upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta
kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. Vasakronan kan
möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och kan därmed tillfälligtvis
komma att låna till villkor som är lika goda eller kanske t.o.m. bättre än
Riksgäldskontorets. Staten har en högre kreditvärdighet på marknaden än ett
statligt aktiebolag och får därmed bättre kreditvillkor. Att upplåningen sker
genom Riksgäldskontoret är sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest
fördelaktiga.
Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att Riksgäldskontoret för
att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får
ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar
för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och
myndighetens/bolagets egna kostnader torde lån i Riksgäldskontoret vara
fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden.
Utskottet utgår från att dessa frågor kommer att tas upp i beredningen av
utredningsförslagen. Utskottet ser inte anledning för justitieutskottet att
göra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av revisorernas
utlåtande i denna fråga. Yrkande 1 i revisorernas förslag bör således
avstyrkas.

Ekonomiska konsekvensanalyser
Riksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av
att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag
som föreläggs riksdagen. Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa
bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter
av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade
konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30).
Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten och
utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen
under år 1993. Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina
erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns
redovisade. Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser
måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste
utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan
underlätta såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och
utvärderingsarbete. Konstitutionsutskottet utgick mot bakgrund av det
regelreformeringsarbete som pågick i regeringskansliet från att regeringen
även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av
genomarbetade konsekvensanalyser.
Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och
Civildepartementen har varje departement ansvar för att konsekvensutredningar
görs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C 1989:7). Av
cirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer konsekvenserna av
de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar och
förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i skriftlig
form.
I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i
regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av
regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att
regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som
tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg
samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).
Finansutskottet delar revisorernas uppfattning att ekonomiska
konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika
handlingsalternativ övervägs. Samtidigt är det naturligtvis så som revisorerna
framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanlyserna skall
tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller
ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt
komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där
inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll.
Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både
svårigheter och krav på resurser. Såsom revisorerna anför måste kravet på ett
beslutsunderlags innehåll och omfattning ställas i relation till de effekter
ett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut -
riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva
om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut.
Utskottet anser det således inte meningsfullt att ställa generella krav på
ekonomiska konsekvensanlyser.
Revisorerna konstaterade i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i
Revisorernas förslag) att det underlag som låg till grund för regeringens
beslut att lägga ned häktet i Östersund var ofullständigt och missvisande (s.
26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomförde visade att
beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna uteslöt inte
att nedläggningen var både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam.
Finansutskottet vill emellertid i detta sammanhang understryka att det är
viktigt att alternativen framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att avstå
från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att genomföra en
annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska
konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den
nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för
andra berörda myndigheter.
Finansutskottet behandlar vid minst två tillfällen per år förslag till
inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på
förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger
makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till
inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa
samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad
produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således
vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för
inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att
budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en
del i arbetet med att uppnå detta mål.
I fallet avseende häktet i Östersund visade även tämligen enkla
sammanställningar av data att förutsättningar för att behålla Östersundshäktet
skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena. Häktet i Östersund
hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten, högre kostnad per
tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per producerat vårddygn än
andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport). Dessutom uppgav
kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Östersund vid fortsatt drift skulle behöva
byggas om för att uppnå en humanare utformning.
I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande
jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om
statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med
samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser
t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet
fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett
sådant underlag kan - i enlighet med vad Finansdepartementet anför i sitt
yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda
jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för
berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en
besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra
delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är
naturligtvis denna besparing felaktigt utformad.
När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta
sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra
besparingsalternativ saknas. Mot denna bakgrund anser utskottet att motionären
drar alltför långtgående slutsatser av sin analys. Motionen bör därför
avstyrkas av justitieutskottet.
Det finns som utskottet och revisorerna redovisat vedertagna modeller och
principer för hur och när ekonomiska konsekvenskalkyler skall upprättas. Det
är angeläget att detta görs som underlag för beslut på olika nivåer av
myndigheter, regering och riksdag där det är relevant. Vad som är relevant
avgör ytterst beslutsfattaren. Det är således riksdagen som noggrant skall
pröva vilket underlag som krävs för att ta ställning till förslagen i
propositionerna. Kraven kan inte anges generellt i förväg utan får prövas från
fall till fall. Det kan såsom revisorerna föreslår vara lämpligt att
regeringen om några år dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i
vilken omfattning regeringen och riksdagen har använt ekonomiska
konsekvensanalyser som del av underlaget för sina beslut.
Utskottet vill också i likhet med revisorerna framhålla att i de fall
ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det även av
intresse att efter en viss tid följa upp besluten och med hjälp av
efterkalkyler studera det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta
efterkalkyler är snarlika dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att
avgöra när en efterkalkyl skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de
förutsättningar som förelåg vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har
förändrats vid tillfället för efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan dock
värdefull erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för
kalkyler i framtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att
förbättra framtida kalkyler. Även riksdagens möjligheter att följa upp och
utvärdera de beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler
utarbetas.
Vad utskottet nu anfört om krav på ekonomiska konsekvensanlyser och
redovisning av sådana med anledning av yrkandena 2 och 3 i revisorernas
förslag bör justitieutskottet föreslå riksdagen att som sin mening ge
regeringen till känna.

Stockholm den 4 mars 1997

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner
(s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth
(v), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Sven-Erik
Österberg (s), Per Bill (m) och Karin Starrin (c).

Avvikande mening

Ekonomiska konsekvensanalyser
Anne Wibble (fp), Johan Lönnroth (v), Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd)
anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Ekonomiska
konsekvensanalyser som börjar med ?När det gäller? och slutar med ?avstyrkas
av justitieutskottet? bort ha följande lydelse:
När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta
sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra
besparingsalternativ saknas. Finansutskottet bör normalt inte överpröva
enskilda besparingars utformning inom ramen för ett annat utgiftsområde och
bör därmed inte ta ställning till frågan om häktet i Östersund. Det måste
ankomma på justitieutskottet att ta ställning till behovet av eventuella
samhällsekonomiska kalkyler och konsekvensanalyser inom sitt utgiftsområde.
När det gäller samhällskalkyler och konsekvensanalyser som spänner över flera
utskotts utgiftsområden bör det ankomma på finansutskottet att pröva och
tillfredsställa sådana behov.

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1
Riksdagens revisorers förslag.........................1
Motionen..............................................1
Utskottet.............................................1
Inledning 1
Kapitalkostnader 2
Bakgrund 2
Riksdagens revisorer 3
Finansutskottet 3
Justitieutskottet 4
Ekonomiska konsekvensanalyser 4
Bakgrund 4
Riksdagens revisorer 5
Finansutskottet 7
Justitieutskottet 8
Häktet i Östersund 8
Bakgrund 8
Riksdagens revisorer 8
Motionen 9
Finansutskottet 9
Justitieutskottet 10
Hemställan 10
Särskilda yttranden..................................11
1. Häktet i Östersund 11
2. Häktet i Östersund 11
Bilaga
1. Finansutskottets yttrande 1996/97:FiU2y 13