Ekonomiadministrativ lag för riksdagens myndigheter

Betänkande 2005/06:KU39

Konstitutionsutskottets betänkande

2005/06:KU39

Ekonomiadministrativ lag för riksdagens myndigheter

Sammanfattning

I betänkandet behandlas riksdagsstyrelsens framställning 2005/06:RS5 Ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagens myndigheter.

I framställningen föreslås bl.a. en ny lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen. Förslaget innebär att det inom riksdagsområdet i lagform införs ekonomiadministrativa bestämmelser som i huvudsak bygger på de bestämmelser som finns i lagen om statsbudgeten (budgetlagen) med tillhörande förordningar och som gäller för regeringen och dess myndigheter. För Riksbankens del föreslås att erforderliga ekonomiadministrativa bestämmelser införs genom ändringar i lagen om Sveriges riksbank.

Utskottet tillstyrker i sak riksdagsstyrelsens förslag.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagens myndigheter

Riksdagen antar - dels de av riksdagsstyrelsen framlagda förslagen till a) lag om ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen med de ändringarna att i 17 § första stycket paragrafhänvisningen "18 eller 19 §§" skall bytas ut mot "18 eller 19 §" och i 31 § paragrafhänvisningen "22 §" skall bytas ut mot "23 §", b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank med den ändringen att i 8 kap. 4 § tredje stycket orden "avpligt och seyttras så snart det är lämnast" skall bytas ut mot "avyttras så snart det är lämpligt och senast", c) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen med den ändringen att lagens ikraftträdandebestämmelse får följande lydelse: "Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2006 i fråga om 12 och 19 §§ och i övrigt den 1 januari 2007.", samt d) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, - dels det av utskottet i bilaga 3 framlagda förslaget till e) lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2005/06:RS5 punkt 1.

2.	Upphävande av tidigare bemyndiganden och andra beslut
	Riksdagen beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som de i förslagspunkt 1 angivna lagarna reglerar. Därmed bifaller riksdagen framställning 2005/06:RS5 punkt 2.

Stockholm den 11 maj 2006

På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Inger Jarl Beck (s), Mats Einarsson (v), Anders Bengtsson (s), Helene Petersson (s), Helena Bargholtz (fp), Kerstin Lundgren (c), Billy Gustafsson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Karin Åström (s), Gustav Fridolin (mp), Carl-Erik Skårman (m), Liselott Hagberg (fp) och Helena Höij (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagsstyrelsen gav den 16 juni 2004 genom tilläggsdirektiv Riksdagskommittén i uppdrag att lämna förslag som innebär att det sakliga innehållet i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) med kompletterande förordningar i så hög utsträckning som möjligt också kommer att gälla för riksdagens myndigheters verksamhet.

Riksdagskommittén tillkallade en särskild expertgrupp för genomförande av utredningsarbetet. Expertgruppen avlämnade den 1 september 2005 betänkandet Införande av vissa av budgetlagens bestämmelser för riksdagens myndigheter (2005/06:URF1).

Betänkandet har remissbehandlats. Yttranden har lämnats av Sveriges riksbank, Europeiska centralbanken, Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Regeringskansliet, Svea hovrätt, Revisorsnämnden, Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret, Skatteverket, Statens fastighetsverk och Statskontoret.

Riksdagsstyrelsens förslag bygger på expertgruppens betänkande och remissbehandlingen av det. Härutöver lägger riksdagsstyrelsen fram förslag i ett antal andra avseenden. Detta gäller en reglering av rätten att besluta om indragning av anslagssparande, upphävande av tidigare bemyndiganden och överklagandeförbud såvitt gäller de beslut som kan fattas med stöd av den nya lagen. Dessa förslag har beretts under hand med berörda myndigheter.

Framställningens huvudsakliga innehåll

I framställningen föreslås en lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om bl.a. anslag och inkomsttitlar, kapitalförsörjning, redovisning och revision. Förslaget innebär att samma regler som i dag gäller för myndigheter under regeringen i huvudsak även kommer att gälla för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.

Som en konsekvens av förslaget till ny lag lämnas också förslag till ändringar i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

För Riksbankens del föreslås att erforderliga ekonomiadministrativa bestämmelser införs genom ändringar i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker i sak förslagen till dels ny lag om ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, dels ändringar i lagen om Sveriges riksbank, lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen med instruktion för Riksrevisionen och lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Utskottet anser dock att ändringar avseende upphörande av Riksrevisionens skyldighet att avge delårsrapport bör tidigareläggas. Vidare tillstyrker utskottet förslaget att tidigare bemyndiganden skall upphöra att gälla i de avseenden som den nya lagen reglerar.

Framställningen

Behovet av ekonomiadministrativa bestämmelser m.m.

Riksdagsstyrelsen gör bedömningen att det behövs en ökad klarhet om vilka skyldigheter och befogenheter riksdagens myndigheter har på finansmaktens område och att det kan åstadkommas med en författningsreglering som i huvudsak bygger på de bestämmelser som finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen).

Vidare bedömer riksdagsstyrelsen att en reglering för riksdagens myndigheter som bygger på relevanta bestämmelser i budgetlagen är förenlig med den särskilda ställning riksdagsmyndigheterna har genom olika bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen. Riksdagsstyrelsen anser att den nya ekonomiadministrativa lagen bör gälla för verksamhet som riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen ansvarar för.

Som en konsekvens av förslaget till ny lag lämnas också förslag till ändringar i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Riksbanken har, till skillnad från övriga myndigheter under riksdagen, en självständig förmögenhetsförvaltning och fastställer själv sin budget. Självständigheten i dessa avseenden balanseras genom ett antal kontrollmoment. Bland annat granskas Riksbankens verksamhet dels av riksbanksfullmäktige, med en egen revisionsenhet, dels direkt av riksdagen och av Riksrevisionen som externrevisorer, och Riksbankens redovisning skiljer sig från övriga riksdagsmyndigheter genom att Riksbanken följer Europeiska centralbankens riktlinjer för redovisning. En mindre del av budgetlagens bestämmelser är således relevanta för Riksbankens del. Vidare gäller att en ekonomiadministrativ reglering måste vara förenlig med de särskilda krav på centralbanksoberoende som finns i artikel 108 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och i artikel 7 i stadgan för europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan). Riksdagsstyrelsen anser därför att ekonomiadministrativa bestämmelser om Riksbanken bör finnas i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Utöver de myndigheter som anges ovan har riksdagen även ett antal nämnder som anses vara myndigheter under riksdagen. Dessa nämnder är myndigheter med egen beslutanderätt, men de disponerar inte egna anslag, får inte ta upp lån, är inte bokföringsskyldiga och upprättar således inte några egna årsredovisningar etc. De finansieras från riksdagsförvaltningens anslag och ingår i förvaltningens årsredovisning. Mot denna bakgrund bedömer riksdagsstyrelsen att det inte finns något behov av att låta den nya lagen gälla också för nämnderna.

Vissa övriga frågor

Riksdagsstyrelsen föreslår bl.a. ett tillägg till 22 § lagen med instruktion för Riksrevisionen om Riksrevisionens rätt att ta betalt för uppdrag och tjänster på det internationella området. Tillägget kommenteras inte närmare i framställningen. I expertgruppens betänkande (2005/06:URF1) anförs att tillägget föreslås för att klargöra att Riksrevisionen bedriver såväl anslagsfinansierad som avgiftsfinansierad internationell verksamhet (s. 122). Någon ändring av den ordning som redan gäller avses med andra ord inte.

För att den nya lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen skall fungera väl behöver den, anför riksdagsstyrelsen, kompletteras med tillämpningsföreskrifter. I framställningen föreslås att riksdagsstyrelsen skall få meddela sådana föreskrifter.

Enligt nuvarande ordning har både riksdagsförvaltningen, genom beslut av riksdagsstyrelsen, och Riksrevisionen rätt att utfärda föreskrifter om det ekonomiadministrativa regelverket. Riksrevisionens rätt avser den egna verksamheten.

I förarbetena till bestämmelserna om Riksrevisionens föreskriftsrätt uttalade riksdagsstyrelsen att det mot bakgrund av den självständiga och oberoende ställning som Riksrevisionen förutsätts inta inte är lämpligt att riksdagsförvaltningen erhåller föreskriftsrätt på det ekonomiadministrativa området för den nya myndighetens vidkommande (förs. 2002/03:RS3). Föreskriftsrätten på detta område bör, anförde riksdagsstyrelsen, i stället förbehållas de tre riksrevisorerna gemensamt. Konstitutionsutskottet tillstyrkte riksdagsstyrelsens förslag (bet. 2002/03:KU34). Samtidigt förutsatte såväl konstitutionsutskottet som riksdagsstyrelsen att Riksrevisionen normalt skall tillämpa samma ekonomi- och personaladministrativa bestämmelser som gäller för övrig statlig verksamhet.

I den nu aktuella framställningen anför riksdagsstyrelsen att det, om framställningen bifalls av riksdagen, kommer att finnas ett gemensamt grundläggande regelverk. Förutsättningarna för att besluta om tillämpningsföreskrifter har alltså förändrats jämfört med när Riksrevisionens föreskriftsrätt infördes. Om den nuvarande ordningen tillåts bestå skulle två myndigheter under riksdagen utfärda föreskrifter till samma lag, vilket skulle kunna leda till att lagen tillämpas på olika sätt hos de myndigheter där den gäller.

Riksdagsstyrelsen anser att det bör vara riksdagsstyrelsen som beslutar om tillämpningsföreskrifter. Det är enligt riksdagsstyrelsen inte lämpligt att Riksrevisionen utfärdar sådana föreskrifter även för riksdagsförvaltningen och JO eftersom Riksrevisionen då både skulle bli normerande och reviderande myndighet. Som en konsekvens härav bör Riksrevisionens föreskriftsrätt på det ekonomiadministrativa området begränsas jämfört med i dag, vilket kräver en ändring i lagen med instruktion för Riksrevisionen.

Det bör dock, anser riksdagsstyrelsen, i den nya lagen slås fast att berörda myndigheter skall ges tillfälle att yttra sig innan riksdagsstyrelsen beslutar om tillämpningsföreskrifter samt att riksdagsstyrelsen inte får besluta om sådana föreskrifter som begränsar Riksdagens ombudsmäns eller Riksrevisionens självständighet i den granskande verksamheten. Denna självständighet är förvisso redan garanterad i grundlag, men riksdagsstyrelsen framhåller vikten av att värna Riksrevisionens och JO:s självständiga och oberoende ställning.

De beslut som kommer att fattas enligt den nya lagen är enligt riksdagsstyrelsen inte sådana att det finns skäl att erbjuda en möjlighet till rättslig kontroll av besluten i form av överklagande. Inte heller med de regler som redan gäller (se lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter) torde överklagande kunna bli aktuellt. För att det inte skall råda någon tvekan härom anser riksdagsstyrelsen att det i den nya lagen ändå bör införas en bestämmelse som slår fast att det råder överklagandeförbud.

För riksdagsförvaltningens och JO:s del har skyldigheten att upprätta och avlämna delårsrapport tagits bort fr.o.m. 2005 (bet. 2004/05:KU28, rskr. 2004/05:198).

Från och med räkenskapsåret 2004 har kraven på upprättande av delårsrapport ändrats inom regeringsområdet. De nya bestämmelserna innebär att en majoritet av myndigheterna under regeringen undantas från kravet att upprätta delårsrapport. Noteras kan att detta gäller själva dokumentet delårsrapport. För samtliga myndigheter gäller bestämmelserna i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring med krav på rapportering till statsredovisningen. För myndigheter som inte upprättar delårsrapport kvarstår således krav på en avstämning och periodisering av bokföringen per den 30 juni varje år.

Inom riksdagsområdet är det numera bara Riksrevisionen som har krav på sig att upprätta delårsrapport. En tillämpning av den ordning som gäller för myndigheter under regeringen skulle innebära att Riksrevisionen inte skulle behöva upprätta dokumentet delårsrapport. Riksdagsstyrelsen anför att en sådan ordning skulle förenkla för Riksrevisionen samtidigt som kraven på värderingar och periodiseringar vid halvårsskiftet tillgodoses i och med de bestämmelser om rapportering till statsredovisningen som föreslås i den nya lagen. Enligt riksdagsstyrelsen bör den ordning som gäller inom regeringsområdet även gälla i fråga om Riksrevisionen, vilket innebär att Riksrevisionen bör undantas från krav på upprättande av delårsrapport. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att bestämmelserna om delårsrapport i Riksrevisionens instruktion tas bort.

Den nya lagen innebär att tidigare bemyndiganden och praxis som utvecklats i olika sammanhang ersätts med en samlad lag. För att undvika att oklarheter uppkommer med anledning av tidigare bemyndiganden föreslår riksdagsstyrelsen att riksdagen beslutar att sådana bemyndiganden skall upphöra att gälla.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar riksdagsstyrelsens bedömning avseende behovet av ekonomiadministrativa bestämmelser inom riksdagsområdet och tillstyrker i sak styrelsens förslag till dels ny lag om ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, dels ändringar i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Utskottet anser dock att ett föreslaget tillägg i 9 § lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen, som innehåller en hänvisning till bestämmelser i den nya lagen om ekonomiadministrativa bestämmelser om rätt att ta ut avgift i vissa fall, kan utgå då den inte tillför något i sak.

Utskottet tillstyrker även styrelsens förslag till ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen. Utskottet anser dock att ikraftträdandet av vissa föreslagna ändringar bör tidigareläggas. Dessa ändringar avser upphävande av Riksrevisionens skyldighet att upprätta delårsrapport. Som framgått i det föregående har denna skyldighet redan tagits bort för riksdagsförvaltningens och JO:s del - liksom för övrigt även för flertalet myndigheter under regeringen - medan för Riksrevisionens del skyldigheten föreslås upphöra fr.o.m. 2007. Enligt utskottet finns det ingen anledning att under innevarande år göra åtskillnad mellan Riksrevisionen och övriga nämnda myndigheter inom riksdagsområdet härvidlag, varför de föreslagna ändringarna i denna del bör träda i kraft så att delårsrapport inte behöver upprättas för 2006.

Slutligen delar utskottet riksdagsstyrelsens bedömning att riksdagen bör besluta att tidigare bemyndiganden skall upphöra att gälla i de avseenden som den nya lagen reglerar och tillstyrker styrelsens förslag därvidlag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Framställning 2005/06:RS5 Ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagens myndigheter:

1.

Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till a) lag om ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, c) lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, d) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, e) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän.

2.

Riksdagen beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla i de avseenden som de i punkt 1 angivna lagarna reglerar.

Bilaga 2

Riksdagsstyrelsens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen

dels att 7 och 201[Senaste lydelse 2002:1038.] §§skall upphöra att gälla,

dels att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §2[Senaste lydelse 2003:357.]
Riksdagsförvaltningen skall om annat inte är särskilt föreskrivet 1. upprätta förslag till anslag på statsbudgeten avseende riksdagen och dess myndigheter m.m., dock inte för Riksrevisionen,
2. meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken samt meddela ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken och Riksrevisionen,	2. meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken samt meddela sådana ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken och Riksrevisionen som inte skall meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:000) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen,
3. yttra sig över Riksrevisionens förslag till anslag på statsbudgeten samt besluta om villkor för utnyttjande av medel som har anslagits för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken,		3. yttra sig över Riksrevisionens förslag till anslag på statsbudgeten och upprätta en sammanställning för var och en av riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av riksdagens beslut om statsbudgeten.
4. handlägga frågor dels om arvoden och ersättningar till riksdagens ledamöter och till Sveriges företrädare i Europaparlamentet, dels om pensioner och andra förmåner till ledamöterna och deras efterlevande samt till företrädarna och deras efterlevande,
5. svara för frågor om löner och ersättningar till arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken, Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän förutom chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen samt svara för frågor angående pensioner och andra förmåner till dessa arbetstagare och deras efterlevande,
6. ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter enligt dessa när det gäller riksdagen och dess myndigheter samt företräda riksdagen och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen samt
7. meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått, samt personaladministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksrevisionen.
Riksdagsförvaltningen skall bereda riksdagens myndigheter tillfälle att framföra sina synpunkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myndighet.
Riksdagsförvaltningen får till envar av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för myndigheten.

---

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.