Dublinkonventionen

Betänkande 1996/97:SfU16

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1996/97:SFU16

Dublinkonventionen

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan
• Reservation
• Innehållsförteckning

1996/97
SfU16

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen
och två motioner väckta med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås att Dublinkonventionen godkänns av riksdagen.
Huvudprincipen enligt konventionen är att den medlemsstat där en asylsökande
först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden
har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en
asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat.
Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna i Dublin
den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft. Enligt vad som anförs i
propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag att riksdagen godkänner
konventionen och avstyrker bifall till motionerna.
Till betänkandet har fogats en reservation.

Propositionen

Regeringen (Utrikesdepartementet) har i proposition 1996/97:87
Dublinkonventionen föreslagit riksdagen att
dels godkänna konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för
prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de
europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen,
dels anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).
Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Ändringar av den svenska översättningen av konventionstexten återfinns som
bilaga 2 till betänkandet.

Motionerna

1996/97:Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen.
1996/97:Sf26 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen.

Utskottet

Propositionen

Konventionen
I propositionen föreslås att konventionen rörande bestämmandet av den
ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av
medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen,
godkänns av riksdagen.
I propositionen anförs att Sverige genom sin anslutning till Europeiska
unionen har förbundit sig att ansluta sig till vissa konventioner som vid
tidpunkten för anslutningen var öppna för undertecknande av de dåvarande
medlemsstaterna. Enligt artikel 3 i anslutningsfördraget (SFS 1994:1501)
gäller det sådana konventioner eller instrument på rättsväsendets och
inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med
Maastrichtfördragets mål. Dublinkonventionen är en sådan konvention som avses
i artikel 3. Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna
i Dublin den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft eftersom den inte
godkänts av samtliga tolv dåvarande medlemsstater. Enligt vad som anförs i
propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997.
Konventionen har enligt propositionen tillkommit för att garantera att var
och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad
och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att
någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Huvudprincipen skall enligt
konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har
uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning
också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts
i en annan medlemsstat. Denna princip stämmer enligt vad som anförs i
propositionen väl överens med svensk lagstiftning och praxis. På den principen
bygger också den nordiska passkontrollöverenskommelsen och de bilaterala
återtagandeavtal som Sverige har med några andra länder. Däremot finns det
enligt propositionen vissa skillnader mellan de olika avtalen när det gäller
förutsättningarna för återtagande liksom i fråga om de tidsfrister som skall
gälla för olika situationer. Konventionen innehåller också bestämmelser om
ömsesidigt utbyte av information.
Nedan redovisas några av de viktigare artiklarna i konventionen.
I artikel 2 bekräftar medlemsstaterna sin anslutning till och åligganden
enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och
det till konventionen knutna New York-protokollet.
Enligt artikel 3 skall varje utlänning få en ansökan om asyl prövad. Ansökan
skall prövas av en enda stat i enlighet med statens nationella lag och
internationella åtaganden. En stat är dock oförhindrad att pröva en ansökan
även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen, om den
asylsökande samtycker till det. Vidare anges att varje stat behåller
möjligheten att i enlighet med nationell lag och Genèvekonventionen tillämpa
den s.k. första asyllandsprincipen och sända en asylsökande till ett tredje
land där han eller hon inte riskerar förföljelse eller vidaresändning till
land där sökanden riskerar förföljelse.
I artikel 4 anges att om en asylsökande har en familjemedlem som erkänts som
flykting enligt Genèvekonventionen i en medlemsstat skall denna stat pröva
asylansökan om de berörda så önskar. Med familjemedlem avses sökandens
make/maka samt omyndiga, ogifta barn under 18 år eller, om sökanden själv är
ett omyndigt, ogift barn under 18 år, hans eller hennes föräldrar.
Artikel 5 reglerar vilket land som skall pröva en asylansökan när sökanden
beviljats uppehållstillstånd i eller visering för någon annan medlemsstat.
Artikel 6 innehåller en bestämmelse med innebörd att om sökanden illegalt
rest in i en medlemsstat från en stat som inte är medlem i EU är den stat där
den illegala inresan ägde rum ansvarig för prövningen. Om sökanden däremot har
uppehållit sig i den stat där ansökan görs under mer än sex månader är dock
denna stat ansvarig för prövningen.
I artikel 7 föreskrivs att ansvaret för prövningen av en asylansökan i
princip åligger den medlemsstat som har ansvaret för kontrollen av inresa i
medlemsstaternas territorium.
Artiklarna 14 och 15 handlar om utbyte av information. Enligt artikel 14,
som gäller den allmänna informationsskyldigheten, skall medlemsstaterna
informera varandra om lagstiftning och praxis inom asylområdet och om
statistik över asylsökande. Staterna skall vidare kunna utbyta information av
allmän karaktär om nya tendenser vad gäller asylansökningar och om situationen
i sökandenas ursprungsländer eller de länder de kommer ifrån. Om en stat
önskar ge sådan information konfidentiellt måste detta respekteras.
Av artikel 15, som reglerar informationsskyldigheten i individuella ärenden,
framgår att en medlemsstat är skyldig att på begäran delge information som
behövs bl.a. för att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövningen av
en asylansökan. Den information som avses är bl.a. vissa personuppgifter och
uppgifter om identitetshandlingar och resvägar. En medlemsstat kan vidare
begära upplysningar om de grunder som sökanden åberopat och grunderna för
beslut i ärendet. Upplysningar får i detta fall lämnas endast om den
asylsökande medger det. Utbyte av information får bara äga rum mellan de
myndigheter som varje medlemsstat har utsett, och information får bara
användas för i konventionen angivna ändamål.

Lagförslagen

Utlänningslagen
Som nämnts ovan innehåller artikel 5 i konventionen regler för vilket land som
skall pröva en asylansökan när sökanden beviljats uppehållstillstånd i eller
visering för någon annan medlemsstat. Motsvarande svenska bestämmelser finns
i 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529). Enligt paragrafens andra stycke
punkterna 4 och 5 får uppehållstillstånd vägras bl.a. om utlänningen
- före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än
hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att
sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där
han inte har motsvarande skydd, eller
- har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på
motsvarande sätt.
I propositionen anförs att om sökanden före ankomsten till Sverige har
uppehållit sig i den medlemsstat som beviljat uppehållstillstånd eller
visering får uppehållstillstånd vägras med tillämpning av 3 kap. 4 §
utlänningslagen. Detta gäller även om uppehållstillståndet eller viseringen i
det andra landet inte längre är gällande. Även om utlänningen före ankomsten
till Sverige inte har uppehållit sig i det land som utfärdat
uppehållstillståndet eller viseringen torde enligt propositionen paragrafen i
regel kunna tillämpas under förutsättning att tillståndet i det andra landet
fortfarande gäller. Om däremot giltighetstiden för ett uppehållstillstånd i
eller en visering för en annan medlemsstat har gått ut och sökanden har rest
in i Sverige från annat land än det som utfärdat tillståndet eller viseringen
är det enligt propositionen tveksamt om det finns grund för att med stöd av 3
kap. 4 § utlänningslagen vägra uppehållstillstånd. För att undanröja
tveksamhet om paragrafen är tillämplig i det nämnda fallet föreslås att den
kompletteras så att asyl får vägras om utlänningen kan sändas till ett land
som tillträtt konventionen och utlänningen där är skyddad mot förföljelse
eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett
annat land där han inte har motsvarande skydd.

Sekretesslagen
För uppgifter som tagits emot i Sverige gäller den svenska sekretesslagen.
Enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100) gäller
sekretess under vissa förutsättningar för uppgift som rör utlänning samt i
verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap
för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretess hindrar dock inte
att uppgifter lämnas ut till regeringen, riksdagen eller myndighet i enlighet
med 14 kap. 1-3 §§. Eftersom uppgifter som Sverige tar emot enligt
konventionen endast får användas för vissa i konventionen angivna ändamål och
lämnas vidare endast till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende
handlägger utlänningsärenden föreslås i propositionen att 7 kap. 14 § ändras
så att det klart framgår att sekretess gäller för uppgifter som svenska
myndigheter tagit emot i enlighet med konventionen.
Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får sekretessbelagd uppgift
inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om inte
utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning
eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet
och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är
förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska
myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Uppgifter som enligt
konventionen på begäran alltid skall delges annan medlemsstat är enligt vad
som anges i propositionen inte av den karaktären att de normalt omfattas av
sekretess. I undantagsfall skulle det dock kunna förekomma att en
sekretessprövning leder till att en uppgift inte får lämnas ut. För att göra
det möjligt att lämna ut en uppgift i ett sådant fall bör enligt propositionen
en bestämmelse om det föras in utlänningsförordningen.

Övrigt
I propositionens bilaga 1 har intagits den svenska översättningen av
Dublinkonventionen. Denna översättning hade inte fått sin slutliga utformning
då propositionen förelades riksdagen. Översättningen har med de i bilaga 2
angivna ändringarna därefter cirkulerats bland alla signatärstater.
Ändringarna är av formell eller redaktionell karaktär. Den slutliga svenska
versionen kommer jämlikt förordning 1990:1070 att publiceras i Sveriges
internationella överenskommelser (SÖ).

Motionerna
I motion Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs avslag på propositionen.
Motionärerna framhåller att den underförstådda förutsättningen för
Dublinkonventionen är det felaktiga antagandet att en asylansökan leder till
samma beslut i alla medlemsstater. Medlemsstaternas olika åsikter t.ex. om hur
förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas kan leda till
avvisning till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. Stater som
gränsar till tredje land eller som har stora internationella flygplatser eller
hamnar riskerar enligt motionärerna att få ta emot alla asylsökande. Vidare
anser motionärerna att dataskyddet är otillräckligt och de efterlyser
hänvisning till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning. Enligt motionärerna medför Dublinkonventionen risk för
splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar
prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem erkänts som
konventionsflykting. Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt
rättsmedel för den som vill klaga på utlämnande av personliga uppgifter.
Även Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion Sf26 avslag på
propositionen. Motionärerna påpekar att skälet till att det nederländska
parlamentet har motsatt sig konventionen är att man ser behovet av en
överstatlig domstol för de asylsökande. Motionärerna framhåller vidare att en
flykting, som fått avslag i ett EU-land, riskerar att få avslag även i övriga
medlemsstater samt att praxis varierar i fråga om hur första
asyllandsprincipen tillämpas.

Utskottet
Enligt utskottets mening stämmer konventionen i huvudsak överens med svensk
lagstiftning och praxis och med de principer som den svenska lagstiftningen
bygger på. Förslag till de lagändringar som erfordras läggs fram i
propositionen. De principer som åsyftas är såväl den s.k. första asyllands-
principen som principen att en asylansökan skall prövas i den stat som
sökanden har familjeanknytning eller annars särskild anknytning till.
Konventionen ger vidare varje medlemsstat rätt att pröva en asylansökan även
om denna prövning inte åligger staten enligt konventionen, under förutsättning
att den asylsökande samtycker till det. Med hänsyn härtill och då den
medlemsstat, som enligt konventionen är ansvarig för prövningen av en
asylansökan, är skyldig att pröva ansökan i enlighet med statens nationella
lagstiftning och internationella åtaganden finns det enligt utskottet inte
anledning att motsätta sig ett godkännande av konventionen. Utskottet har
därför inget att erinra mot att riksdagen godkänner konventionen, som Sverige
redan genom sin anslutning till Europeiska unionen har förbundit sig att
ansluta sig till. Utskottet biträder också de föreslagna ändringarna i
sekretesslagen och utlänningslagen. Med det anförda avstyrker utskottet bifall
till motionerna Sf25 och Sf26.

Hemställan

Utskottet hemställer
att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26
dels godkänner konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten
för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av
medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna,
dels antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).
res. (v, mp)

Stockholm den 20 maj 1997

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Börje Nilsson

I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Maud
Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s),
Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander
(s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Rose-
Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s), Karin Israelsson (c) och Thomas
Julin (mp).

Reservation

Ulla Hoffmann (v) och Thomas Julin (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Enligt
utskottets" och på s. 6 slutar med "och Sf26." bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är Dublinkonventionen behäftad med så allvarliga
brister att riksdagen inte bör godkänna den. Bland det allvarligaste är att
konventionen i flera fall står i konflikt med Sveriges åtaganden enligt
internationella konventioner. Dublinkonventionen saknar dessutom hänvisning
till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot tortyr och annan
grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utskottet
anser vidare att Dublinkonventionen bygger på det underförstådda antagandet
att en asylansökan leder till samma beslut i alla medlemsstater. Så är
naturligtvis inte fallet. Exempelvis kan medlemsstaternas olika åsikter om hur
förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas leda till avvisning
till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. En annan invändning
är enligt utskottets mening att stater som gränsar till tredje land eller som
har stora internationella flygplatser eller hamnar riskerar att få ta emot
alla asylsökande. Risken är vidare att dessa stater i sina försök att värja
sig mot detta kommer att bygga murarna mot utanförstående stater ännu högre.
Ytterligare invändningar som kan anföras mot konventionen är enligt utskottets
mening att dataskyddet är otillräckligt och att konventionen medför risk för
splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar
prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem har erkänts som
konventionsflykting. En familj som flytt undan kriget i Bosnien och skiljs åt
under flykten kan riskera att aldrig kunna återförenas. Antag att pappan och
ett barn får stanna av humanitära skäl i Österrike och mamman och ett annat
barn får stanna i Sverige av humanitära skäl. Enligt Dublinkonventionen kan
denna familj inte återförenas därför att inte någon erhållit konventionsstatus
i något av länderna. Sistnämnda konsekvens innebär en konflikt med artikel 8 i
Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna, som kräver respekt för familjelivet.
Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt rättsmedel för den som vill
klaga på utlämnande av personliga uppgifter. Utskottet vill slutligen
framhålla det förhållandet att det nederländska parlamentet har motsatt sig
konventionen på grund av att man ser behov av en överstatlig domstol för de
asylsökande. Sammanfattningsvis anser således utskottet att riksdagen bör
avslå propositionens förslag.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26
avslår propositionen.
I propositionen framlagda lagförslag

Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en
ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska
gemenskaperna

Förteckning över ändringar av den svenska översättningen i bilaga 1 till
proposition 1996/97:87
Den svenska översättningen av konventionstexten som bilagts propositionen
behöver korrigeras på en del punkter. Korrigeringarna är av formell eller
redaktionell karaktär.
Artikel 6: Meningen i andra stycket delas upp i två meningar enligt följande:
Den staten upphör emellertid att vara ansvarig, om det visas att sökanden har
uppehållit sig i den medlemsstat där asylansökan gavs in i minst sex månader
innan ansökan gavs in. I så fall är den senare medlemsstaten ansvarig för
prövningen av asylansökan.
Artikel 15.12: Strasbourg-konventionen skall betecknas Strasbourg-konventionen
den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av
personuppgifter.
Artikel 16.2: "Europeiska Gemenskapen" skall bytas mot "Europeiska Ekonomiska
Gemenskapen".
Artikel 19: I andra stycket skall "republiken" bytas mot "Republiken". I
tredje stycket skall "Holland" bytas mot "Nederländerna" och i fjärde stycket
skall "Storbritannien" bytas mot "Förenade Konungariket".

Innehållsförteckning

Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................1
Utskottet.............................................2
Propositionen.......................................2
Övrigt............................................5
Motionerna..........................................5
Utskottet...........................................5
Hemställan..........................................6
Reservation...........................................6
Bilaga 1: Propositionens lagförslag...................8
Bilaga 2: Förteckning över ändringar i den svenska översättningen av
bilaga 1 till proposition 1996/97:87
11