Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s regelverk

Betänkande 1992/93:LU3

Lagutskottets betänkande 1992/93:LU03

Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s regelverk

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan
• Bilaga 1

1992/93
LU3

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett förslag från regeringen
(prop. 1991/92:167) om vissa ändringar i hemförsäljningslagen
(1981:1361). Ändringarna innebär att reglerna i enlighet med
EES-avtalet anpassas till ett av EG:s ministerråd år 1985
antaget direktiv om konsumentskydd vid avtal som ingås utanför
näringsidkares fasta försäljningsställe (85/577/EEG).

Sedan Konsumentverket i en skrivelse till utskottet framfört
synpunkter på förslaget har en hearing ägt rum inför utskottet
den 13 oktober 1992 med företrädare för Justitiedepartementet,
Finansinspektionen, Konsumentverket, Finansbolagens förening och
Svenska bankföreningen.

Utskottet förordar -- med anledning av framförda önskemål från
konsumentverket -- en ändring i det framlagda lagförslaget. Den
av utskottet föreslagna ändringen innebär att
hemförsäljningslagen skall tillämpas också beträffande avtal om
tjänster som konsumenten ingår vid telefonsamtal med ett
kreditinstitut.

Med den förordade ändringen tillstyrker utskottet förslaget i
propositionen. Någon motion har inte väckts i ärendet.

Propositionen

I proposition 1991/92:167 föreslår regeringen
(Justitiedepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att
riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag
om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361).

Lagförslaget har intagits i bilaga 1 till betänkandet.

Utskottet

EG:s ministerråd antog den 20 december 1985 ett direktiv om
konsumentskydd vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta
försäljningsställe (85/577/EEG). Direktivet tillhör de EG-regler
som ingår i EES-avtalet (prop. 1991/92:170 Del II bilaga 2, bet.
1992/93:EU1). Huvudinnehållet i direktivet är detsamma som i
hemförsäljningslagen (1981:1361), nämligen att en konsument
skall ha en frist på minst sju dagar att ångra avtalet
(ångerrätt och ångervecka). Hemförsäljningslagen uppfyller i
stor utsträckning redan nu EG-direktivet, och på en del punkter
ger lagen ett bättre skydd för konsumenten än det som följer av
direktivet. Avtal som ingås per telefon omfattas t.ex. inte av
EG-direktivet medan hemförsäljningslagen är tillämplig inte bara
vid hembesök utan också vid telefonsamtal som utgör led i
försäljning. Något hinder för Sverige att behålla sådana för
konsumenten förmånligare regler föreligger inte. EG-direktivet
är nämligen ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att
medlemsstaterna kan upprätthålla eller införa regler som ger
konsumenterna ett starkare skydd än vad direktivet gör. I några
avseenden uppfyller dock hemförsäljningslagen inte fullt ut
EG-direktivet. Detta gäller i huvudsak lagens
tillämpningsområde. I propositionen föreslås att reglerna i
direktivet införlivas i svensk rätt genom att
hemförsäljningslagen ändras så att dess regler kommer att
uppfylla direktivets krav.

Till grund för propositionen ligger en inom
Justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria (Ds
1991:68) Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s
regelverk, vilken har remissbehandlats.

De ändringar som EG-direktivet aktualiserar rör -- som ovan
nämnts -- framför allt hemförsäljningslagens tillämpningsområde.
I motsats till den gällande hemförsäljningslagen omfattar
direktivet inte bara köpeavtal utan även andra avtal om
överlåtelse eller upplåtelse av egendom. Det betyder att också
sådana avtalstyper som t.ex. hyra och leasing omfattas av
direktivet. EG-direktivet innefattar även en vidare reglering än
hemförsäljningslagen när det gäller tjänster. Sålunda omfattar
lagen endast s.k. abonnemangsavtal -- åtaganden att utföra
tjänster av visst slag vid periodiskt återkommande tillfällen --
medan direktivet omfattar i princip tjänster i allmänhet
(artikel 1).

EG-direktivet tar också sikte på delvis andra
avtalssituationer än de som omfattas av hemförsäljningslagen.
Enligt artikel 1 i direktivet skall detta tillämpas på avtal som
har ingåtts under en utflykt som arrangeras av näringsidkaren
utanför dennes fasta försäljningsställe samt på avtal som har
ingåtts i samband med näringsidkarens besök hemma hos
konsumenten eller en annan konsument eller på konsumentens
arbetsplats, om inte besöket sker på konsumentens uttryckliga
begäran.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att
hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att
omfatta alla avtal om överlåtelse eller upplåtelse av varor,
t.ex. hyra och leasing, och tjänster generellt. Vidare föreslås
att hemförsäljningslagen skall tillämpas, inte bara på avtal som
träffas vid hembesök hos konsumenten, utan även på avtal som
träffas hemma hos någon annan konsument eller under en utflykt
som organiseras av näringsidkaren och som görs till en plats
utanför näringsidkarens fasta försäljningsställe.
Hemförsäljningslagen är inte tillämplig vid försäljning av
livsmedel, dvs. matvaror, dryckesvaror och andra varor som är
avsedda att förtäras av människor. EG-direktivet ger endast
möjlighet att undanta avtal om tillhandahållande av matvaror
eller drycker eller andra dagligvaror för hushållet, som
tillhandahålls genom regelbunden utkörning (artikel 3.2.b). För
det fall att en näringsidkare vid ett enstaka tillfälle besöker
konsumenter och säljer livsmedel omfattas således sådana köp av
direktivet men inte av hemförsäljningslagen. I propositionen
föreslås därför en justering av hemförsäljningslagens
tillämpningsområde när det gäller försäljning av livsmedel (1§
andra stycket 2).

Att hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att
gälla tjänster i allmänhet innebär att försäkringsavtal kommer
att falla under lagen. EG-direktivet medger emellertid att
sådana avtal undantas (artikel 3.2.d). I propositionen föreslås
att försäkringsavtal genom ett uttryckligt undantag inte heller
i fortsättningen skall omfattas av hemförsäljningslagen (1§
andra stycket 5).

Vidare föreslås att hemförsäljningslagen inte skall vara
tillämplig på avtal som ingås vid ett telefonsamtal med ett
kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7). I
propositionen påpekas att hinder inte möter mot att undanta
sådana avtal från lagens tillämpningsområde eftersom direktivet
inte omfattar avtal som sluts vid telefonsamtal.

I övrigt föreslås när det gäller lagens tillämpningsområden
att de nuvarande undantagen för prestationer understigande 300
kr och för finansiella instrument behålls, vilket EG-direktivet
i och för sig medger (1§ andra stycket 1 och 3). Vidare
föreslås i enlighet med EG-direktivet att hemförsäljningslagen
inte skall vara tillämplig på avtal om uppförande av byggnad
eller annan fast anläggning på mark eller i vatten med
hänvisning till nuvarande ordning och att lagens skyddssyfte
knappast torde ha någon tyngd när det gäller t.ex.
byggnadsentreprenader (1§ andra stycket 4).

När det gäller näringsidkarens informationsplikt innebär
förslaget att reglerna ändras så att det uttryckligen, enligt
vad som föreskrivs i direktivets artikel 4, i
hemförsäljningslagen anges att konsumenten skall underrättas,
förutom om innehållet i lagen, om namn och adress till en person
mot vilken ångerrätten kan utövas (4§).

Beträffande ångerrätten innebär förslaget att de nuvarande
reglerna om sådan rätt vid avtal om köp och om skyldighet att
återlämna köpta varor skall tillämpas även vid andra avtal om
överlåtelse eller upplåtelse av varor, exempelvis vid hyra och
leasing. Om konsumenten ångrat ett avtal om en tjänst skall
konsumenten således vara skyldig att återlämna material som har
överlämnats, om det kan ske utan att konsumenten åsamkas
olägenheter av betydelse eller kostnader (9§ tredje stycket).

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari
1993.

I likhet med föredragande statsrådet ser utskottet ett behov
av att anpassa svensk lagstiftning till gällande EG-direktiv på
området. Utskottet har för sin del ingen annan uppfattning än
föredragande statsrådet om att riksdagen bör fatta beslut om att
införliva reglerna i direktivet med svensk rätt genom ändringar
i hemförsäljningslagen.

I ärendet har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt två
spörsmål som båda gäller hemförsäljningslagens
tillämpningsområde. Det ena gäller om lagen skall tillämpas på
försäkringsavtal (1§ andra stycket 5). Det andra gäller om
lagen skall tillämpas på avtal som ingås vid telefonsamtal med
ett kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7).

Som redovisats ovan medger EG-direktivet att försäkringsavtal
undantas (artikel 3.2.d), och fråga uppkommer därför om ett
sådant undantag bör införas i den svenska lagstiftningen. I det
lagstiftningsärende som låg till grund för införandet av den
första hemförsäljningslagen år 1971 diskuterades om inte den
ackvisitionsverksamhet i form av "hemförsäljning" som bl.a.
försäkringsbolagen ägnar sig åt borde föras in under lagen.
Föredragande statsråd anslöt sig emellertid till den av det
stora flertalet remissinstanser omfattade meningen att
försäkringsavtal inte borde omfattas av lagen (prop. 1971:86 s.
66). Som skäl för denna inställning anfördes att det finns andra
regler som verkar för att försäkringsbolagens anskaffningar av
ansökningar om försäkringar sker i enlighet med god
försäkringssed. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning. I
sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1971:10) fann
utskottet med anledning av en motion med yrkande om att
hemförsäljningslagen också borde omfatta försäkringar inte skäl
att förorda någon ändring i förhållande till vad som föreslagits
i den då aktuella propositionen. Utskottet pekade därvid bl.a.
på bestämmelserna i den då gällande försäkringsrörelselagen, som
ansågs ge tillräckliga möjligheter till ingripanden om det
skulle behövas. I samband med den nuvarande
hemförsäljningslagens tillkomst år 1981 (prop. 1981/92:40, LU
1981/82:14) berördes inte frågan närmare, utan den ordning som
gällt sedan år 1971 beträffande försäkringsavtal behölls.

I den till grund för den förevarande propositionen liggande
promemorian föreslogs ingen ändring beträffande
hemförsäljningslagens tilllämpning på försäkringsavtal.
Promemorians förslag innebär således att försäkringsavtal inte
heller i framtiden skall omfattas av hemförsäljningslagen. I
propositionen uttalar föredragande statsrådet att hon inte kan
finna annat än att de skäl som anfördes år 1971 har bäring även
på dagens situation. Vidare erinrar hon om att
Finansinspektionen, som numera har tillsyn över
försäkringsverksamheten, i sitt remissvar anfört att det --
såvitt är bekant för myndigheten -- inte existerar några
missförhållanden som ger anledning till att se saken på ett
annat sätt. Hon förordar bl.a. därför att försäkringsavtal inte
heller i framtiden skall omfattas av lagen.

Inte heller utskottet kan se att det för närvarande föreligger
några missförhållanden som påkallar en ändring. Däremot kan,
såsom påpekats av bl.a. Konsumentverket, en framtida friare
hantering och förmedling av försäkringstjänster i ett vidare
europeiskt perspektiv innebära att det uppstår problem för
konsumenterna. Vidare finns det enligt utskottets mening utifrån
mer principiella utgångspunkter skäl att överväga om inte
försäkringsavtal bör omfattas av hemförsäljningslagen. Förslaget
i propositionen får nämligen till följd att konsumenten inte kan
ångra ett försäkringsavtal men däremot ett avtal om en
finansiell tjänst som konsumenten ingått i hemmet. Från
konsumentsynpunkt kan denna ordning också synas förvirrande,
särskilt i dessa tider med den pågående branschglidningen mellan
banker och försäkringsbolag och med det förhållandevis stora
utbudet av försäkringar och finansiella tjänster. Ett av
argumenten som använts för att undanta försäkringsavtal från
hemförsäljningslagen, nämligen att konsumenten skulle kunna
utöva ett slags ångerrätt genom att låta bli att betala premien
när räkningen kommer, är inte heller lyckat, utan snarast ägnat
att undergräva den allmänna betalningsmoralen.

Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund frågan om
hemförsäljningslagens tillämpning på försäkringsavtal ha
behandlats något utförligare i propositionen. Utskottet anser
sig dock kunna godta de skäl som anförts för att bibehålla den
nuvarande ordningen och finner således inte anledning för
riksdagen att nu införa någon ändring. Skulle det visa sig att
det skydd som hemförsäljningslagen ger konsumenterna behövs
också när det gäller försäkringar får emellertid frågan
övervägas ånyo. Utskottet vill därför understryka vikten av att
regeringen noga följer utvecklingen på området och tar de
initiativ som kan visa sig erforderliga. Om t.ex. den friare
handel som EES-avtalet syftar till ger upphov till
konsumentproblem i samband med gränsöverskridande förmedling av
försäkringstjänster, förutsätter utskottet att frågan blir
föremål för förnyad prövning.

Utskottet övergår härefter till att behandla den av
Konsumentverket i ärendet väckta frågan om avtal om tjänster som
ingås vid ett telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i
3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bör omfattats av
hemförsäljningslagen. I den till grund för propositionen
liggande promemorian föreslogs inte något sådant undantag utan
förslaget har tillkommit på initiativ av en del remissinstanser,
närmast Finansinspektionen, Svenska bankföreningen,
Sparbanksgruppen AB och Finansbolagens förening. Enligt dessa
remissinstanser har de skäl som åberopats för att undanta
försäkringsavtal från lagens tillämpningsområde giltighet också
för bank- och andra finansiella tjänster. Man har också pekat på
den pågående branschglidningen mellan banker och
försäkringsbolag som i viss utsträckning suddar ut gränserna
mellan dem.

I propositionen förklarar sig föredragande statsrådet ha tagit
intryck av dessa synpunkter som hon anser ha fog för sig. Om
banker och försäkringsbolag erbjuder tjänster med olika
beteckning men med samma reella innebörd, finns det enligt
statsrådets mening knappast någon anledning att i förevarande
sammanhang behandla dem på skilda sätt. Vidare konstaterar hon
att eftersom EG-direktivet inte omfattar avtal som sluts vid
telefonsamtal möter inte hinder mot att undanta avtal per
telefon om finansiella tjänster från hemförsäljningslagens
tillämpningsområde. Med hänsyn till svårigheten att precisera
begreppet finansiella tjänster föreslås att alla avtal om
tjänster som sluts med kreditinstitut blir undantagna från
lagens tillämpningsområde. Med kreditinstitut förstås enligt
3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bankinstitut, lokala
föreningsbanker, kreditaktiebolag, finansbolag med svensk
koncession, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt
Svenska skeppshypotekskassan.

Efter det att propositionen överlämnats till riksdagen har
Konsumentverket i en skrivelse till utskottet den 24 juni 1992
kritiserat det föreslagna undantaget för kreditinstitutens
telefonförsäljning. Verket har därvid anfört att det finns
starka skäl att skydda låntagarna i samband med
telefonförsäljning av krediter. Man kan, menar Konsumentverket,
inte bortse från problem som kan uppkomma i samband med ökad
skuldsättning hos hushållen om kreditgivare erbjuder lån per
telefon utan att ångerrätt finns. Det är enligt verket ett
konsumentintresse att sådan rätt finns för dessa typer av
finansiella tjänster. Möjligheten att som vid försäkringar
"ångra sig" genom att inte betala premien finns inte när det
gäller finansiella tjänster. Verket har också fäst utskottets
uppmärksamhet på att EG-kommissionen lagt fram ett
direktivförslag om konsumentskydd vid distansförsäljning.
Direktivet skall tillämpas vid bl.a. telefonförsäljning och ger
konsumenten ångerrätt vid avtal som träffas för finansiella
tjänster. Konsumentverket konstaterar vidare att det varken i
EG:s hemförsäljningsdirektiv eller i förslaget till
distansförsäljningsdirektiv görs undantag för finansiella
tjänster. Konsumenten ges här ångerrätt. I Sverige gäller
hemförsäljningslagen både vid hembesök och vid
telefonförsäljning. Konsumentverket kan inte se logiken i att
man i Sverige gör skillnad mellan fall där avtalet ingås vid
hembesök och fall där avtalet ingås vid ett telefonsamtal.

Också i denna del anser utskottet att det hade varit
värdefullt om proposition hade gett en närmare analys av frågan.
Särskilt värdefullt hade det enligt utskottet mening varit om
propositionen innehållit en närmare beskrivning av vilka
tjänster som finansinstituten erbjuder eller kan komma att
erbjuda konsumenter vid telefonsamtal. Uskottet anser sig dock
genom den i ärendet anordnade hearingen ha fått en
förhållandevis god uppfattning om frågan.

Utskottet har i och för sig förståelse för de synpunkter som
bankorganisationerna m.fl. fört fram i ärendet. Från deras
utgångspunkter kan det anses som omotiverat att inte göra
undantag för t.ex. banktjänster när samma skäl som anförts för
att undanta försäkringsavtal mycket väl kan anföras som
motivering för att också undanta andra avtal om finansiella
tjänster. Banker och kreditinstitut är på samma sätt som
försäkringsbolagen bundna att bedriva sin verksamhet i enlighet
med god banksed. Vidare står banker och andra kreditinstitut på
samma sätt som försäkringsbolag under Finansinspektionens
tillsyn.

På grund av EG-direktivets utformning är det endast möjligt
att undanta avtal om finansiella tjänster som inte är
försäkringsavtal från hemförsäljningslagens tillämpningsområde
om avtalet sluts på telefon. Enligt utskottet mening bör ett
ställningstagande till frågan om ett sådant undantag skall
införas göras med beaktande av konsumentskyddsaspekter, och om
dessa har tillräcklig tyngd bör en för Finansinspektionen och
bankorganisationerna omotiverad ordning i hemförsäljningslagen
kunna accepteras. Vid en bedömning utifrån dessa utgångspunkter
finner utskottet att det föreslagna undantaget i 1§ andra
stycket 7 bör utgå. För enskilda konsumenter måste det te sig
närmast som förvirrande om man äger ångra ett avtal om en tjänst
som man i hemmet ingått med ett kreditinstitut men däremot inte
om man ingått ett motsvarande avtal vid ett telefonsamtal. Även
om det för närvarande endast i mindre utsträckning förekommer
telefonförsäljning av finansiella tjänster kan den pågående
strukturomvandlingen på marknaden för finansiella tjänster inom
en mycket snar framtid komma att medföra att försäljningsformen
ökar. Därtill kommer att införande av en ångerrätt för
konsumenten vid telefonavtal om en finansiell tjänst knappast
torde få annat än mindre praktiska konsekvenser för
kreditinstituten. Den nuvarande ordningen att konsumenten vid
ett telefonsamtal erbjuds en tjänst och senare tillställs ett
skriftligt avtalsförslag för undertecknande kan givetvis
behållas.

Utskottet förordar mot bakgrund av det anförda att 1§ andra
stycket 7 utgår. Övriga förslag som läggs fram i propositionen
tillgodoser enligt utskottets mening till fullo det behov av
EG-anpassning som föreligger på området. Med den förslagna
ändringen tillstyrker utskottet propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
hemförsäljningslagen (1981:1361) med den ändringen att 1§
erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade
lydelse.

Stockholm den 3 november 1992

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Per Stenmarck
(m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Bengt Kindbom
(c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander
(s), Richard Ulfvengren (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg
(m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m) och Hans Stenberg
(s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Bengt Harding Olson (fp) anför:

Av särskilt konsumentintresse är ett fungerande konsumentskydd
vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta
försäljningsställe. Detta gäller oavsett om avtalet ingås vid
hembesök eller telefonledes och dessutom oberoende av avtalstyp
eller försäljarkategori.

Lagstiftningens övergripande mål måste vara att tillskapa
likvärdiga rättsregler som ger effektivt skydd för
konsumenterna. Detta resultat uppnås inte nu, men det borde så
småningom kunna ske genom den pågående europeiska utvecklingen
av konsumentskyddet. I avvaktan på en sådan bredare lösning
skulle i vår nationella lagstiftning -- efter modell från den
nya konsumentkreditlagen (se bet. 1991/92:LU28 s. 5) -- redan nu
ha kunnat införas en särskild etisk norm av innebörd att god
hemförsäljningssed skall iakttas i nu aktuella
försäljningssituationer. En sådan lagfäst etisk norm borde vara
fördelaktig för såväl konsumenter och näringsidkare som berörda
myndigheter.

Bilaga 1

Av utskottet framlagt förslag till ändring i regeringens
förslag till lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361)

Bilaga 2

Regeringens förslag
Utskottets förslag

1§1

Denna lag tillämpas då näringsidkare yrkesmässigt överlåter
eller upplåter lös egendom eller utför tjänster till konsumenter
för huvudsakligen enskilt bruk, om avtalet ingås

1. vid hembesök, varmed avses ett besök i konsumentens eller
någon annan konsuments bostad eller på någon annan plats där
konsumenten inte endast för stunden befinner sig,

2. vid telefonsamtal som utgör led i försäljning eller annan
liknande verksamhet, eller

3. under en av näringsidkaren organiserad utflykt till en
plats utanför dennes fasta försäljningsställe.

Lagen tillämpas dock inte, om

1. det pris som konsumenten sammanlagt skall betala
understiger 300 kr,

2. avtalet gäller leverans av livsmedel från näringsidkare som
regelmässigt betjänar vissa rutter,

3. avtalet gäller finansiella instrument som avses i lagen
(1991:980) om handel med finansiella instrument,

4. avtalet gäller uppförande av byggnad eller annan fast
anläggning på mark eller i vatten,

5. avtalet är ett 5. avtalet är ett
försäkringsavtal, försäkringsavtal, eller

6. avtalet ingås vid ett 6. avtalet ingås vid ett
hembesök som äger rum hembesök som äger rum
på konsumentens uttryckliga på konsumentens uttryckliga
begäran och avtalet begäran och avtalet
gäller en vara eller en gäller en vara eller en
tjänst som omfattas av tjänst som omfattas av
konsumentens begäran eller konsumentens begäran eller
som har ett direkt samband med som ett direkt samband med den
den varan eller tjänsten, varan eller tjänsten.
eller

7. avtalet ingås vid ett
telefonsamtal med ett
kreditinstitut som avses i
3§ lagen (1988:1385) om
Sveriges riksbank och avtalet
gäller en tjänst.

1 Senaste lydelse 1991:988