Atomansvarighetslagen m.m.

Betänkande 1991/92:LU12

Lagutskottets betänkande 1991/92:LU12

Atomansvarighetslagen m.m.

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Motionerna
• Utskottet
• Hemställan

1991/92

LU12

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet förslag från regeringen
(prop. 1991/92:31) om att riksdagen dels skall godkänna ett
protokoll rörande tillämpningen av två internationella
överenskommelser på atomansvarsområdet, nämligen
Wienkonventionen och Pariskonventionen, dels skall anta ett
förslag till ändring i den svenska atomansvarighetslagen.
Lagförslaget innebär att det högsta skadeståndsbelopp för vilket
innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs från 800
milj.kr. till 1200 milj.kr. Vidare behandlas två motioner (c
resp. v) som väckts med anledning av propositionen och vari
framförs önskemål om höjning av gränsen för skadeståndsansvaret.

Utskottet tillstyrker bifall till regeringens förslag och
avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats
meningsyttring från v-suppleanten i utskottet.

Propositionen

I proposition 1991/92:31 föreslår regeringen
(justitiedepartementet) att riksdagen antar i propositionen
framlagda förslag till

1. att riksdagen godkänner det gemensamma protokollet rörande
tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen,

2. att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget
till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45).

Motionerna

1991/92:L3 av John Andersson m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
atomansvarighetslagen skall ändras så att obegränsat
skadeståndsansvar inträder för reaktorinnehav,
2. att riksdagen -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att
svenska staten vid ett eventuellt reaktorhaveri i Sverige tar på
sig det fulla skadeståndsansvaret enligt vad som sägs i
motionen.

1991/92:L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om det önskvärda i en höjning av
reaktorägarnas ekonomiska ansvar.

Utskottet

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som
orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad
konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område
(Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963 avslutat
tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i
dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av
Sverige jämte 13 andra västeuropeiska stater.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning
ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av
anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund.
Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka
och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande
statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns
tilläggskonventionen, är ett komplement till
Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964
avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera
tillträtts av elva av Pariskonventionens stater.
Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig reglering av
frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt
tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel
i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår
till full ersättning åt de skadelidande. Ersättningssystemet
verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det
första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika
konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där
innehavarens anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna
med upp till 70 miljoner särskilda dragningsrätter (en av
Internationella valutafonden använd beräkningsenhet) eller
omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget, som
omfattar intervallet 70--120 miljoner särskilda dragningsrätter,
skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen
gemensamt betala efter särskilt angiven beräkningsgrund.

År 1982 antog OECDs råd ett tilläggsprotokoll till
Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till
tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen
att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och
att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda
dragningsrätter. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige
(prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har helt nyligen
trätt i kraft.

De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna
jämte de båda tilläggsprotokollen är följande. Den stat vari den
skadevållande anläggningen är belägen ansvarar enligt
ersättningssystemets andra steg sammanlagt med ett belopp av
högst 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder
svenska kronor). Ersättning enligt tredje steget utgår med
sammanlagt högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 2,4
miljarder kronor).

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i
atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger
Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte
tilläggsprotokollen. De bestämmelser i atomansvarighetslagen som
grundar sig på 1982 års tilläggsprotokoll har dock inte satts i
kraft i avvaktan på protokollens ikraftträdande. Sedan 1982 års
tilläggsprotokoll numera trätt i kraft avser regeringen enligt
uppgift i propositionen att också sätta de angivna
bestämmelserna i atomansvarighetslagen i kraft.

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att
atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i
kraft den 1 januari 1989 -- svarar med ett belopp på 800
milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 500
miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk
försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller
av någon annan ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda
ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första--tredje
steget) är i enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna
begränsad till 120 miljoner dragningsrätter eller ca 960
miljoner kronor per olycka. Gränsen mellan andra och tredje
steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen eftersom
gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes
förhållandet mellan konventionsstaterna.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om
betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde
steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten.
Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda
beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på
grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3miljarder
kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller
vissa i atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar. Av
33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall
ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att
uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare
gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild
gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en
regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett
mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention
som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats
inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Wienkonventionen
har hittills tillträtts av 14 stater, varav endast tre
europeiska, nämligen Jugoslavien, Polen och Ungern. Liksom
Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt
skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De båda konventionerna
överensstämmer i många avseenden men det finns också åtskilliga
skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt
Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde
till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska
problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda
Wienkonventionen (se prop. 1968:25 med förslag till
atomansvarighetslag m.m. s. 58 f.).

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien-
och Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats
av ett tjugotal stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och
Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de
båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena
konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i
stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. I
protokollet har intagits en lagvalsregel som anger vilken av
konventionerna som skall tillämpas vid varje särskilt skadefall.

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av
Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEAs
ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid
kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av
Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för
närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECDs särskilda
atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid
har aktualiserats är gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar.
NEA har år 1990 rekommenderat de stater som är anslutna till
Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i möjlig mån
skall höja det belopp med vilket anläggningsinnehavaren skall
ansvara till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter eller
ca 1,2 miljarder svenska kronor. NEA har också rekommenderat
staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa
ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på
försäkringsmarknaden.

I januari 1991 träffades en överenskommelse mellan
socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande
riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen, den s.k.
Partiledaröverenskommelsen om energipolitiken, tas upp bl.a.
frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en
eventuell kärnkraftsolycka. Därvid framhålls att en höjning av
ansvarsbeloppet bör genomföras. Samtidigt konstateras att det
för närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen
att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar men att
regeringen med hänsyn till frågans vikt aktivt bör driva frågan
om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang.

I propositionen föreslås att riksdagen nu skall godkänna det
gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkoventionen
och Pariskonventionen. Mot bakgrund av
partiledaröverenskommelsen och NEAs rekommendation föreslås
vidare att atomansvarighetslagen ändras så att ansvarsbeloppet
för innehavare av atomanläggningar höjs till 1200 miljoner
kronor.

I motion L3 av John Andersson m.fl. (v) hävdas att
kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för
kärnkraftsolyckor. Motionärerna är medvetna om att försäkringar
inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser
att i den situationen det endast finns två alternativ, nämligen
att staten antingen ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret
eller ser till att verksamheten upphör. Motionärerna begär ett
tillkännagivande om sådan ändring i atomansvarighetslagen att
reaktorinnehavare åläggs ett obegränsat skadeståndsansvar. I
andra hand yrkar motionärerna att riksdagen skall besluta om att
svenska staten skall ta på sig det fulla skadeståndsansvaret vid
ett reaktorhaveri i Sverige.

Även i motion L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c)
understryks det omotiverade i att kärnkraftsindustrin endast bär
ett begränsat ekonomiskt ansvar för eventuella skadeverkningar.
Motionärerna hänvisar till att den nuvarande ansvarbegränsningen
har motiverats av dels hänsynen till våra internationella
förpliktelser, dels den bristande kapaciteten på
försäkringsmarknaden. Enligt motionärerna föreskriver dock inte
de internationella överenskommelserna att anläggningsinnehavaren
måste ha en ansvarsförsäkring. Också andra former av ekonomiska
garantier är godtagbara. Vidare påpekas att kapaciteten på
försäkringsmarknaden i och för sig medger att
ansvarsförsäkringar tecknas för betydligt högre belopp än den
föreslagna beloppsgränsen för anläggningsinnehavaren. Huvuddelen
av det tillgängliga försäkringsutrymmet tas emellertid i anspråk
för försäkringar av anläggningsinnehavarnas egendom. I motionen
begärs ett tillkännagivande om det önskvärda i en höjning av
reaktorinnehavarnas ekonomiska ansvar.

Med anledning av motionerna vill utskottet understryka att det
självfallet är angeläget att skadeståndsreglerna på
atomansvarighetsområdet är utformade så att de som drabbas av en
eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning
för sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar
vid atomolyckor är också förhållandevis förmånliga för de
skadelidande vid en jämförelse med vad som gäller i många andra
länder som tillträtt Pariskonventionen. Vid varje olycka svarar,
som nämnts ovan, svenska staten och anläggningsinnehavaren
gemensamt för skadeståndsanspråk på tillhopa 3 miljarder kr.
Atomansvarighetslagen medger dessutom att skadestånd i särskilda
fall utgår med belopp som överstiger de i lagen angivna
gränserna. Grunderna för ersättningen skall då fastställas genom
lagstiftning. I Tyskland är enligt tillgängliga uppgifter det
maximala ersättningsbeloppet ca 3,6 miljarder kronor, i
Nederländerna ca 3,2 miljarder samt i Frankrike 2,5 miljarder
kronor. Beträffande svenska statens särskilda ansvar vill
utskottet erinra om att utskottet åtskilliga gånger tidigare
uttalat sig till förmån för en höjning av beloppsgränsen och
utgått från att regeringen skulle ta upp frågan (se senast bet.
1989/90:LU29). I den nu aktuella propositionen framhåller
föredragande statsrådet att resultatet av den pågående
revisionen av Wienkonventionen kan få betydelse för utformningen
av den svenska statens ansvar och att det därför finns skäl att
avvakta något innan förslag rörande statsansvaret föreläggs
riksdagen. Utskottet har i och för sig intet att erinra mot det
anförda men vill betona att det är angeläget att regeringen tar
initiativ till ändring av atomansvarighetslagen i förevarande
hänseende så snart som det föreligger ett tillfredsställande
beslutsunderlag.

Vad härefter angår den mera principiella frågan om
skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar
vill utskottet -- i linje med vad som tidigare anförts vid
behandlingen av likartade motionsyrkanden -- som sin
grundinställning uttala att ansvaret för atomskador i första
hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet ser därför med
tillfredsställelse att regeringen nu lagt fram förslag om en
höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar.
Förslaget innebär att ett större ekonomiskt ansvar lyfts över på
kärnkraftsindustrin och ligger därmed väl i linje med
tankegångarna i motionerna. Som utskottet tidigare framhållit --
och som också påpekas i partiledaröverenskommelsen -- torde
det emellertid inte vara förenligt med Pariskonventionen att
ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige
skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det
ersättningssystem som gäller i Västeuropa bör inte komma i
fråga. Vi måste därför bibehålla en begränsning av
ansvarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för frågan om var
gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir därför
möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller
andra ekonomiska garantier. Av propositionen framgår att
kapaciteten på försäkringsmarknaden för närvarande medger att
ett belopp på 1200 miljoner kronor. ansvarsförsäkras med
bibehållande av egendomsskyddet för kärnkraftsindustrin. Det
skall då också beaktas att försäkringen enligt 23 §
atomansvarighetslagen som regel måste tecknas så att den
motsvarar 120% av ansvarighetsbeloppet.

På grund av det anförda tillstyrker utskottet att den
föreslagna lagändringen genomförs. Samtidigt vill utskottet
understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på
området och efter hand som förhållandena medger ett ökat
skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren återkommer med
förslag till riksdagen i saken. En fråga som enligt utskottets
mening därvid bör ägnas särskild uppmärksamhet är det i motion
L4 upptagna spörsmålet om kärnkraftsindustrins egendomsskydd.
Sett med allmänhetens ögon kan det te sig föga rimligt om -- som
motionärerna hävdar -- den helt övervägande delen av
försäkringskapaciteten tas i anspråk för försäkringar av
själva kärnkraftsanläggningarna och endast en mindre del kan
disponeras för ansvarsförsäkringar till de skadelidandes skydd.
Mot denna bakgrund kan det finnas anledning för regeringen att
ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att
framtida kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall
ställas till förfogande för höjningar av ansvarsförsäkringarna
och därmed också möjliggöra en höjning av det belopp med vilket
anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill utskottet också
framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det
internationella planet och tar till vara de möjligheter som
finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador.

Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med
anledning av motionerna kan med hänsyn till vad som ovan anförts
inte anses nödvändigt. Utskottet avstyrker därför bifall till
motionerna L3 och L4.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om godkännande
av det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av
Wienkonventionen och Pariskonventionen. Som påpekas i
propositionen innebär det fördelar för de skadelidande att de
båda konventionssystemen länkas samman.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande atomansvarighetslagen m.m.
att riksdagen dels godkänner det gemensamma protokollet
rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen,
dels antar regeringens förslag till lag om ändring i
atomansvarighetslagen (1968:45),

2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L3 och 1991/92:L4.
men. (v)

Stockholm den 21 november 1991

På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger
Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Inger
Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar
Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström (s), Stig
Rindborg (m), Carl B Hamilton (fp), Inga-Britt Johansson (s),
Stina Eliasson (c) och Lars Stjernqvist (s).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.

John Andersson (v) anför:

Enligt min mening finns det inte någon anledning att
beträffande kärnkraftsindustrin göra några avsteg från vad som
gäller för andra företag, nämligen att de själva skall stå för
alla skador som verksamheten leder till. Sveriges anslutning
till Pariskonventionen och därmed till kravet på försäkring
innebär dock vissa komplikationer när det gäller att ålägga
kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar.
Samtidigt måste det emellertid beaktas att enorma skador kan
uppstå vid en kärnkraftsolycka. Tjernobylkatastrofen beräknas
hittills ha kostat mellan 200 och 300 miljarder kronor, och
konsekvenserna för Sveriges del enbart uppgår till 1 miljard
kronor. Naturskyddsföreningen har bedömt att skadeståndsansvaret
vid kärnkraftsolyckor inte bör understiga 800 miljarder kronor.
Med hänsyn till att skadorna sålunda vida kan överstiga
nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor och till det
principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra
undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall
bära sina egna kostnader är det synnerligen viktigt att inga
vägar som kan leda till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas
oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt
möjligt att belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar
än vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen. I vissa
andra länder har man nämligen, utan hinder av Pariskonventionen,
kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett mycket högre
belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande. I motion L4
har pekats på några andra vägar. En fråga som bör uppmärksammas
särskilt är att kapaciteten på försäkringsmarknaden väl medger
att ansvarsförsäkringar tecknas för väsentligt högre
ansvarsbelopp än 1200 miljoner kronor. Huvuddelen av
försäkringsutrymmet tas dock i anspråk för försäkring av
reaktorinnehavarnas egen egendom och endast en bråkdel blir över
för ansvarsförsäkringar. Sett med allmänhetens ögon är detta
inte rimligt, och en kraftig höjning av ansvarsförsäkringarna
bör därför genomföras. Om emellertid kärnkraftsindustrin trots
allt inte kan åläggas ett obegränsat skadeståndsansvar finns det
som anförs i motion L3 bara två alternativ, nämligen att svenska
staten tar på sig det fulla ansvaret eller att verksamheten får
upphöra.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
2 borde ha hemställt:
2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen
att riksdagen med bifall till motion 1991/92:L3 och med
anledning av motion 1991/92:L4 som sin mening ger regeringen
till känna vad som ovan anförts.

I proposition 1991/92:31 framlagt lagförslag

Bilaga