Ändring i riksbankslagen

Betänkande 2007/08:FiU13

2007/08:FiU13 Ändring i riksbankslagen

Finansutskottets betänkande

2007/08:FiU13

Ändring i riksbankslagen

Sammanfattning

I betänkandet föreslår finansutskottet en ändring i 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Förslaget innebär att en ledamot i Riksbankens direktion kan tillsättas för en mandatperiod om antingen fem eller sex år.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2008.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Mandatperiodens längd för ledamöter i Riksbankens direktion

Riksdagen antar utskottets förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Stockholm den 3 april 2008

På finansutskottets vägnar

Stefan Attefall

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Stefan Attefall (kd), Thomas Östros (s), Anna Lilliehöök (m), Sonia Karlsson (s), Lars Elinderson (m), Monica Green (s), Hans Hoff (s), Peder Wachtmeister (m), Agneta Gille (s), Göran Pettersson (m), Ulla Andersson (v), Tommy Ternemar (s), Emma Henriksson (kd), Mikaela Valtersson (mp), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (m), Per Åsling (c) och Gunnar Andrén (fp).

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

EG-regler: det europeiska centralbankssystemet (ECBS)

När det europeiska centralbankssystemet (ECBS) upprättades den 1 januari 1999 blev medlemsstaterna skyldiga att följa reglerna i ECBS-stadgan. De länder som vid denna tidpunkt var medlemmar i EU och de länder som senare anslutit sig till EU och som valt att inte fullt ut delta i det tredje steget i valutasamarbetet eller som inte uppfyllt de kriterier för deltagande som ställts upp, och därmed inte använder euron som nationell valuta, omfattas inte av vissa av reglerna i ECBS-stadgan. Samtliga medlemsländer omfattas dock av de regler som syftar till att säkerställa centralbankernas oberoende i förhållande till medlemsstaternas regeringar, EU-institutioner och andra organ. Det finns t.ex. bestämmelser i ECBS-stadgan om att personer i de nationella centralbankernas ledning ska inneha sina poster under en viss minimiperiod, och att de enbart ska kunna avsättas på vissa grunder som framgår av ECBS-stadgan.

Reglerna om mandatperioder för personer i de nationella centralbankernas ledning finns i ECBS-stadgans artikel 14. Mandatperioden ska enligt artikel 14.2 inte understiga fem år. I bestämmelsen talas det om att ”centralbankschefen” (eng. governor) ska tillsättas för en period av minst fem år. Som bestämmelsen tolkats av Europeiska centralbankens föregångare, det Europeiska monetära institutet (EMI), gäller dock minimikravet på fem år för samtliga medlemmar i en centralbanks beslutande organ. För den svenska Riksbankens del gäller därför kravet på minst femåriga mandatperioder för samtliga ledamöter i direktionen.

De nuvarande reglerna om mandatperiodens längd för ledamöter i Riksbankens direktion

Bestämmelser om mandatperiodens längd för direktionsledamöter finns i 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Av 1 kap. 4 § första stycket framgår att direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av sex år. Den sexåriga mandatperioden för direktionsledamöter infördes den 1 januari 1999. Mandatperiodens längd sattes då ”av praktiska skäl” till sex år när antalet direktionsledamöter bestämdes till sex personer (prop. 1997/98:40 s. 71).

I samband med att mandatperioden på detta sätt bestämdes till sex år uttalade regeringen i förarbetena att det vore lämpligt om en ledamot av direktionen valdes varje år, för att uppnå kontinuitet i direktionen. Därför infördes också särskilda övergångsregler som innebar att de första sex direktionsledamöterna tillsattes för perioder av ett till sex år. Dessa övergångsregler innebar att vissa direktionsledamöter – de fyra personer som tillsattes på ett, två, tre respektive fyra år – satt under kortare tid än de fem år som enligt ECBS-stadgan utgör minimiperioden för medlemmar i centralbankers beslutande organ. Regeringen anförde dock i propositionen att liknande övergångsarrangemang tidigare hade accepterats inom EU, bl.a. i fråga om Europeiska centralbanken (prop. 1997/98:40 s. 71). EMI hade också avgett ett yttrande över den föreslagna svenska lagstiftningen och delade då uppfattningen att denna typ av övergångsregler kunde godtas (EMI:s yttrande CON/97/26 om Riksbankens ställning, återgivet i prop. 1997/98:40 s. 160).

I propositionen tog regeringen även upp frågan om vad som händer om en direktionsledamot avgår i förtid. Under beredningen av ärendet hade det i lagrådsremissen framställts förslag på att riksbanksfullmäktige i dessa fall ska utse en ny ledamot, som träder in och tjänstgör under resten av den innevarande mandatperioden. Lagrådet anförde till detta att förslaget kunde leda till att ersättarna tillsattes för kortare tider än de fem år som är minimikravet enligt ECBS-stadgan. För att undvika att den föreslagna ordningen kom i strid med EG:s regelverk föreslog Lagrådet att riksbankschefen, som i egenskap av centralbankschef omfattades av kravet på minst fem års mandatperiod, skulle undantas från denna regel. Regeringen anförde i propositionen att EMI tolkat ECBS-stadgans artikel 14.2 så att inte enbart riksbankschefen, utan även övriga direktionsledamöter, omfattades av kravet på minst fem års mandatperiod. Enligt detta synsätt skulle förslaget i lagrådsremissen inte vara genomförbart heller i fråga om övriga direktionsledamöter. Dessutom anmärkte regeringen att Lagrådets lösning innebär att effekten av de ursprungliga, saxade, valen förloras, samtidigt som den föreslagna förändringen strider mot ECBS-stadgan som den tolkats av EMI. Mot bakgrund av detta fann regeringen att det saknades skäl att införa en bestämmelse om att en direktionsledamot som avgår i förtid ska ersättas av en ny ledamot för återstoden av innevarande mandatperiod (prop. 1997/98:40 s. 71).

Detta innebar i praktiken att alla nya ledamöter – även de som tillsattes för att ersätta en tidigare ledamot som avgått i förtid – kom att tillsättas för en mandatperiod på sex år.

I propositionen uttalade regeringen också att det i normala fall inte torde bli aktuellt att ersätta en ledamot före utgången av dennes mandatperiod, och att det åtminstone föreföll mycket osannolikt att den ursprungliga saxningen av mandatperioderna skulle störas i nämnvärd omfattning (prop. 1997/98:40 s. 72).

Ärendet och dess beredning

Den penningpolitiska utvärderingen – Giavazzi–Mishkin-rapporten

I den oberoende utvärderingen av den svenska penningpolitiken 1995–2005 som finansutskottet låtit utföra anmärker Francesco Giavazzi och Frederic Mishkin att vissa ledamöter har fått förlängd mandattid, medan andra har avgått innan deras mandatperiod löpt ut (2006/07:RFR1 s. 76). Enligt Giavazzi och Mishkin innebär denna rubbning av det rullande schemat att ett politiskt parti som råkar ha parlamentarisk majoritet ett visst år kan få ett oproportionerligt stort inflytande på direktionens sammansättning. För att komma tillbaka till det ursprungliga rullande schemat – och därigenom undvika att flera tillsättningar sker samtidigt – rekommenderar utvärderarna att ersättare för de ledamöter som avgår i förtid endast förordnas för resten av den avgående ledamotens mandatperiod. Samtidigt föreslår de att denna ordning inte ska gälla för riksbankschefen, som i stället ska tillsättas för en hel mandatperiod även om han eller hon ersätter en i förtid avgången företrädare. Rekommendationen motsvarar det förslag som Lagrådet framförde vid tillkomsten av den nuvarande bestämmelsen.

Riksbanksfullmäktiges remissvar på utvärderingsrapporten

Riksbanksfullmäktige anförde i sitt remissvar att Giavazzis och Mishkins förslag strider mot kravet i ECBS-stadgans artikel 14.2 på minst femåriga mandatperioder för alla direktionsledamöter. Fullmäktige föreslog i stället en alternativ lösning för att kunna återgå till en ”saxad” ordning där tillsättningen av nya direktionsledamöter sker mer utspritt över tid. Enligt fullmäktiges uppfattning borde reglerna ändras så att mandatperioden för en direktionsledamot sätts till fem eller sex år och fullmäktige inom dessa ramar tillåts att efterhand åstadkomma en spridning av mandatperioderna. De föreslagna alternativen – fem respektive sex års mandatperiod – motiverade fullmäktige med att fem år är minimitid enligt ECBS-stadgan, medan mandatperioderna å andra sidan inte bör vara för långa. Den övre gränsen bör därför även i fortsättningen vara sex år.

Finansutskottets ställningstagande i betänkande 2006/07:FiU27 Utvärdering av penningpolitiken

Finansutskottet behandlade utvärderingsrapporten med remissvar under våren 2007 och lämnade ett betänkande i maj 2007 (bet. 2006/07:FiU27 Utvärdering av penningpolitiken).

Utskottet konstaterade, med hänvisning till såväl utvärderingsrapporten som fullmäktiges remissvar, att den nuvarande situationen innebär en rubbad ordning. När betänkandet skrevs, våren 2007, hade fyra direktionsledamöter avgått i förtid sedan den 1 januari 1999 (bet. 2006/07:FiU27 s. 24).1 [ Detta innebär ytterligare en förändring jämfört med situationen då utvärderingen togs fram. Giavazzi och Mishkin hade förutsett en situation där en ledamot skulle behöva tillsättas våren 2007, två ledamöter hösten 2008 och tre ledamöter hösten 2011. I skrivande stund gäller att två ledamöter fick tillsättas samtidigt under våren 2007 och att det förutses att en ny ledamot tillsätts hösten 2008 (tillträde den 1 januari 2009) samt tre nya ledamöter inklusive ny riksbankschef hösten 2011 (tillträde den 1 januari 2012).]

Utskottet stödde riksbanksfullmäktiges förslag att ändra mandatperioderna för direktionsledamöter till antingen fem eller sex år. För att bl.a. säkerställa kontinuitet i direktionen bör denna förnyas successivt och med jämna mellanrum. Det rullande schemat bör därför återställas. Utskottet anslöt sig till riksbanksfullmäktiges tolkning av ECBS-stadgans artikel 14.2 och fann därför att det inte är möjligt att genomföra utvärderarnas förslag på förändringar eftersom detta skulle strida mot EU:s regelverk (bet. 2006/07:FiU27 s. 24).

Utskottet ställde sig positivt till riksbanksfullmäktiges förslag att ändra 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank så att en direktionsledamot kan utses för en tid av fem eller sex år och höll också med om att sex år bör vara den övre gränsen. Utskottet aviserade i betänkandet ett utskottsinitiativ till en sådan lagändring och att utskottet avsåg att behandla frågan under riksmötet 2007/08 (bet. 2006/07:FiU27 s. 24).

Finansutskottets förslag till ändring i lagen om Sveriges riksbank

I oktober 2007 upprättade finansutskottet en promemoria med förslag om ändring i 1 kap. 4 § lagen om Sveriges riksbank så att en direktionsledamot kan utses för en tid av fem eller sex år. Promemorian, som bifogas till betänkandet (bilaga 2), remitterades till Riksbanken, riksbanksfullmäktige, Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Riksgäldskontoret, Konjunkturinstitutet och Svenska Bankföreningen. Utskottet begärde även ett yttrande från Europeiska centralbanken i enlighet med reglerna i ECBS-stadgans artikel 4 (a). Remissvaren bifogas till betänkandet (bilaga 3).

Utskottet har även övervägt huruvida Lagrådet bör ges tillfälle att yttra sig över förslaget. Vid en sammanvägd bedömning finner utskottet att den föreslagna lagändringen inte framstår som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Enligt utskottets mening bör därför inte något yttrande från Lagrådet inhämtas.

I detta betänkande väcker utskottet förslag till ändring i lagen om Sveriges riksbank, i enlighet med riksdagsordningens 3 kap. 7 § första stycket.

Utskottets överväganden

Mandatperiodens längd för ledamöter i Riksbankens direktion

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar utskottets förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Utskottet föreslår att riksbankslagens 1 kap. 4 § ändras så att ledamöter i Riksbankens direktion utses för en tid av fem eller sex år.

Promemorians förslag

Promemorians förslag överensstämmer med utskottets förslag.

Remissinstansernas synpunkter

Europeiska centralbanken anför att alla medlemmar i de nationella centralbankernas beslutande organ i princip bör ha samma mandatperiod, men att undantag från detta kan vara lämpligt i vissa fall. ECB noterar att det i det aktuella fallet anges klart och tydligt i motiveringen att avsikten med ändringen är att upprätta ett system där ett direktionsmandat förnyas varje år. ECB motsätter sig inte en sådan lösning.

Riksdagens ombudsmän (JO) och Svea hovrätt har inte några invändningar mot förslagen i promemorian.

Riksbanksfullmäktige konstaterar att promemorians förslag helt överensstämmer med vad fullmäktige tidigare anfört i sitt remissvar på Giavazzi–Mishkin-rapporten, och tillstyrker förslagen i promemorian.

Riksgäldskontoret (Riksgälden) välkomnar åtgärder för att återställa ordningen att en ledamot i direktionen utses varje år. Riksgälden menar dock att det, även om ledamöter fortsättningsvis tillsätts på antingen fem eller sex år, kommer att ta sex år längre tid än vad som framgår av promemorian innan ordningen med en utnämning per år återställs. Enligt Riksgälden skulle en snabbare återgång till den avsedda ordningen – att en ledamot ska utnämnas varje år – vara möjlig om fullmäktige ges möjlighet att, när så behövs, ge en ledamot en mandatperiod på sju år. Alternativet med sjuåriga mandatperioder avvisas i finansutskottets promemoria, men Riksgälden menar att närmare motivering till detta ställningstagande saknas. En regel som möjliggör sjuåriga mandatperioder skulle främst utgöra en övergångsbestämmelse som bara behöver tas i anspråk för att rätta till den nuvarande situationen. Riksgälden noterar vidare att ledamöter kan avgå vid en tid på året som gör att en ersättare inte lämpligen kan utses med tillträde den 1 januari. Om mandatperioden är bestämd till hela år kan följden bli att mandat löper ut när som helst under året. Riksgälden föreslår att fullmäktige ska kunna utse en ledamot för en mandatperiod på mellan fem och sju år, och att det i motivtexten till bestämmelsen ska anges att den exakta mandatperioden ska bestämmas så att den löper ut vid ett årsskifte. Detta möjliggör för fullmäktige att bereda och besluta om val av ny direktionsledamot under samma period varje år, vilket borde underlätta fullmäktiges arbete.

Konjunkturinstitutet och Svenska Bankföreningen avstår från att yttra sig över promemorian.

Utskottets ställningstagande

I nuvarande 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank anges att fullmäktige utser sex ledamöter i Riksbankens direktion. Ledamöterna utses för en tid av sex år. Fullmäktige har därmed inte någon handlingsfrihet när det gäller mandatperiodens längd vid utnämningarna.

Samtidigt framgår av såväl den oberoende utvärderingen av Riksbankens penningpolitik som riksbanksfullmäktiges remissvar över utvärderingen att den ursprungligen avsedda ordningen, där en ny direktionsledamot ska utses varje år, har störts när ledamöter har avgått i förtid.

Finansutskottet har, mot denna bakgrund, tidigare uttalat att reglerna om direktionsledamöters mandatperioder bör ändras så att mandatperioden för en ledamot ska vara fem eller sex år (bet. 2006/07:FiU27 s. 24). Syftet med att införa en valmöjlighet för riksbanksfullmäktige är att ledamöternas mandatperioder, i möjligaste mån, ska upphöra olika år. Detta skapar bättre förutsättningar för att återställa den ordning som förutsågs när de nuvarande reglerna infördes 1999, att ett direktionsmandat ska förnyas varje år. Genom att fullmäktige ges möjlighet att utse tillträdande ledamöter för en tid av antingen fem eller sex år kan dessa ledamöters mandatperioder tidsbestämmas så att en situation där flera ledamöters mandat löper ut samtidigt undviks. Den ändring av reglerna som nu föreslås syftar enbart till att möjliggöra en återgång till en ordning där ett direktionsmandat förnyas varje år.

Riksgälden har, som framgått ovan, framställt invändningar mot förslaget i finansutskottets promemoria att mandatperioden för direktionsledamöter ska vara antingen fem eller sex år. Riksgälden föreslår i stället att direktionsledamöter ska kunna tillsättas för en tid av mellan fem och sju år.

I fråga om mandatperiodernas längd anser finansutskottet, i enlighet med vad som tidigare uttalats i den remitterade promemorian, att såväl det EG-rättsliga regelverket som intresset av att undvika alltför långa mandatperioder bör beaktas vid utformningen av reglerna. Fem års tjänstgöringstid för direktionsledamöter är minimikravet enligt ECBS-stadgan och utgör därmed en undre gräns för mandatperiodens längd. Utskottet anser samtidigt, i likhet med riksbanksfullmäktige, att direktionsledamöter inte bör utses för alltför långa tidsperioder. En så lång mandattid som sju år framstår enligt utskottets mening inte som motiverad. Dessutom anser utskottet att det inte bör förekomma alltför stor diskrepans avseende längden på olika direktionsledamöters mandatperioder, på det sätt som kan bli följden enligt Riksgäldens förslag. I detta sammanhang noterar utskottet även att Europeiska centralbanken anfört att ledamöter i centralbankers ledande organ i princip bör ha lika långa mandatperioder. Enligt utskottets mening är det angeläget att avsteg från denna princip inte görs i större utsträckning än nödvändigt.

Riksgälden föreslår även att riksbanksfullmäktige, inom det givna tidsspannet, ska kunna tillsätta ledamöter för olika långa mandatperioder. Detta innebär att ledamöter skulle kunna tillsättas för mandatperioder på mellan fem och sex år. En sådan ordning skulle enligt utskottets mening kunna ge en ökad differentiering av mandatperiodernas längd. Men som utskottet anfört ovan är det eftersträvansvärt att, i möjligaste mån, undvika avsteg från principen att direktionsledamöter ges lika långa mandatperioder, vilket även Europeiska centralbanken anfört i sitt yttrande.

Sammanfattningsvis anser utskottet, mot bakgrund av vad som ovan anförts, att ledamöter i Riksbankens direktion bör kunna utses för en tid av antingen fem eller sex år. Den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bör ändras på så sätt att den mening som i dag lyder ”Direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av sex år” i stället ges lydelsen ”Direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av fem eller sex år”. Samtidigt bör redaktionella ändringar i bestämmelsen göras, genom att ordet ”skall” genomgående ersätts med ”ska”.

Bilaga 1

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank ska ha följande lydelse.

4 §1 [ Senaste lydelse 2003:840.]

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen leds Riksbanken av en direktion, som utses av fullmäktige. Direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av sex år. Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt skall vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt skall vara vice riksbankschef. Fullmäktige skall när det behövs bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer skall tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riksbankschefen har förhinder.

Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen leds Riksbanken av en direktion, som utses av fullmäktige. Direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av fem eller sex år. Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt ska vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt ska vara vice riksbankschef. Fullmäktige ska när det behövs bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riksbankschefen har förhinder.

---

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2008.

Bilaga 2

Finansutskottets promemoria

Bilaga 3

Remissvar