Ändring av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart

Betänkande 1992/93:TU32

Trafikutskottets betänkande 1992/93:TU32

Ändring av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Propositionen
• Utskottet
• Hemställan
• Bilaga 1

1992/93

TU32

Sammanfattning

Genom olika s.k. luftfartspaket med nya förordningar m.m.
(rättsakter) på luftfartsområdet m.m. har luftfarten successivt
avreglerats inom den europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG).

I december 1991 godkände riksdagen ett på luftfartspaket nr 2
grundat avtal mellan Sverige, Norge och europeiska ekonomiska
gemenskapen (EEG) om civil luftfart, varigenom Sverige och Norge
jämställdes med EEG:s medlemsstater såvitt gäller rättigheter
och skyldigheter på den civila luftfartens område. Riksdagen
antog samtidigt lagen (1992:138) om tillämpning av avtal mellan
Sverige, Norge och EG om civil luftfart (prop. 1991/92:29, bet.
TU4, rskr. 111). Mot bakgrund av att Danmark var medlem i EG var
det med tanke på det skandinaviska luftfartssamarbetet inom
främst konsortiet Scandinavian Airlines System (SAS) angeläget
att samma regler skulle gälla i de skandinaviska länderna.

I proposition 1992/93:202 föreslås nu att riksdagen godkänner
ett tillägg till luftfartsavtalet, som bygger på EG:s fr.o.m.
den 1 januari 1993 gällande luftfartspaket nr 3, samt antar
ändringar i tillämpningslagen som föranleds av tilläggsavtalet.
Tillägget till luftfartsavtalet föranleder vidare ändringar i
luftfartslagen (1957:297) och i lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), vilka ändringar
också föreslås i propositionen.

Utskottet tillstyrker propositionsförslagen.

Propositionen

Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i
proposition 1992/93:202
1. att riksdagen godkänner ett förslag till tilläggsavtal
mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart i huvudsaklig
överensstämmelse med den blandade kommitténs förslag,
2. att riksdagen godkänner den blandade kommitténs beslut av
den 26 mars 1993,
3. att riksdagen antar det i propositionen föreslagna
förslaget till lag om ändring i lagen (1992:138) om tillämpning
av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart,
4. att riksdagen antar det i propositionen föreslagna
förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),
5. att riksdagen antar det i propositionen föreslagna
förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES).

Lagförslagen är som bilaga 1 fogade till detta betänkande
(s. 9--15).

Den blandade kommitténs beslut av den 26 mars 1993 i
preliminär svensk översättning -- med undantag för de
EEG-förordningar och EEG-direktiv som omfattas av beslutet
(rättakterna nr 21--29) -- är som bilaga 2 fogat till
betänkandet (s. 16--20). Förordningarna (EEG) nr 1284/91 och nr
2410/92 (rättsakterna nr 24 och nr 25) är i preliminära svenska
översättningar fogade som bilaga till förslaget till lag om
ändring i lagen (1992:138) om tillämpning av avtal mellan
Sverige, Norge och EEG om civil luftfart (i bilaga 1).

Förslaget till tilläggsavtal är i preliminär svensk
översättning fogat som bilaga 3 till betänkandet (s.
21--22).

Bakgrund

EG:s luftfartspolitik och "luftfartspaket"

Enligt artikel 3 i det i Rom år 1957 undertecknade fördraget
om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) skall
EEG införa en gemensam politik på transporternas område.

Länge rådde en motvilja mot reglering inom EG av
lufttransporter. Kommissionen hos EG inledde emellertid år 1986
en undersökning huruvida tio flygföretag inom EG -- däribland
SAS -- hade överträtt EEG:s konkurrensbestämmelser genom
arrangemang för fördelning av kapacitet och intäkter, m.m. Det
inledda förfarandet avbröts emellertid genom antagandet år 1987
av EEG:s s.k. luftfartspaket nr1, som omfattade fyra
rättsakter -- två förordningar, ett direktiv och ett beslut --
av EEG:s ministerråd den 14 december 1987. Direktivet, som avsåg
frågan om biljettpriser för regelbunden luftfart mellan
medlemsstaterna, syftade till friare prisfastställelse. Genom
beslutet, som avsåg frågorna om delning av passagerarkapaciteten
mellan lufttrafikföretag i regelbunden trafik mellan
medlemsstaterna och om tillträde för lufttrafikföretag till
luftfartslinjer mellan medlemsstaterna, luckrades den
traditionella kapacitetsdelningen 50/50 mellan resp. lands
flygföretag upp.

År 1990 antog ministerrådet luftfartspaket nr2, som
omfattade tre förordningar av den 24 juli 1990. Detta
luftfartspaket innebar ökade flygrättigheter, friare
prissättning och kapacitetsfördelning i förhållande till
luftfartspaket nr 1.

År 1992 antog ministerrådet luftfartspaket nr3, som
trädde i kraft den 1 januari 1993. Genom förordningar av den 23
juli 1992 avregleras luftfarten inom EG ytterligare och
lufttrafikföretag inom EG ges rätt att fritt trafikera de linjer
de önskar mellan orter inom gemenskapen. Vidare innehåller
paketet, tillsammans med de övriga förordningar och direktiv som
har tillkommit på området under senare tid, regler om
tillståndskrav för lufttrafikföretag, prissättning,
harmonisering av tekniska krav och administrativa procedurer,
erkännande av certifikat för flygpersonal samt om fördelning av
ankomst- och avgångstider vid större flygplatser. Slutligen ger
paketet möjlighet till en utvidgad och förstärkt kontroll av
konkurrensförhållandena inom den civila luftfarten.

Avtalet mellan Sverige, Norge och Europeiska ekonomiska
gemenskapen (EEG) om civil luftfart (luftfartsavtalet), m.m.

Genom den i slutet av 1980-talet påbörjade avregleringen av
luftfarten inom EG blev situationen för skandinaviskt
vidkommande följande.
Danmark var medlem av EG och måste följa den
luftfartspolitik som gällde inom gemenskapen. SAS hade erkänts
som ett EG-lufttrafikföretag och var, såvitt gäller trafiken
mellan Danmark och andra EG-länder, underkastat EG:s regelverk.
En stor del av trafiken mellan Danmark och andra länder inom
gemenskapen härrörde emellertid från Sverige och Norge. De
möjligheter som den allt öppnare marknaden gav danska
flygföretag gällde inte för norska och svenska flygföretag eller
för SAS trafik direkt från Sverige eller Norge till EG. Detta
kunde komma att medföra att trafiken i ökad grad kanaliserades
via Danmark och att det blev färre direkta linjer och
charterflygningar från Sverige och Norge till kontinenten. Genom
att Danmark hade att följa EG:s regler på luftfartsområdet hade
förutsättningarna för den gemensamma skandinaviska
luftfartspolitiken ändrats på ett avgörande sätt. Det var
tveksamt om denna i längden skulle kunna upprätthållas utan att
Sverige och Norge likställdes med Danmark såvitt gäller
förhållandet till EG på luftfartsområdet.

Sverige och Norge begärde mot denna bakgrund i juni 1988 --
med stöd av Danmark -- förhandlingar med EEG i syfte att på
luftfartsområdet få samma ställning i förhållande till EEG som
Danmark hade. Förhandlingarna avslutades den 20 mars 1991, då
enighet om ett avtal uppnåddes. Det sålunda träffade avtalet
mellan Sverige, Norge och Europeiska ekonomiska gemenskapen om
civil luftfart (i det följande kallat luftfartsavtalet) bygger
på EG:s luftfartspaket nr 2. Luftfartsavtalet paraferades den 5
april 1991, godkändes av Norges storting i juni 1991, av
riksdagen i december 1992 (prop. 1991/92:29, bet. TU4, rskr.
111) samt av EG:s ministerråd den 23 juli 1992. Det trädde i
kraft den 6 juli 1992.

Luftfartsavtalet jämställer Sverige och Norge med EEG:s
medlemsstater såvitt gäller rättigheter och skyldigheter på den
civila luftfartens område. Avtalet består av en huvuddel, en
bilaga och tre protokoll. Huvuddelen innehåller främst
bestämmelser som riktar sig mot konkurrensbegränsande avtal och
missbruk av dominerande ställning på marknaden samt mot
konkurrenssnedvridande stödåtgärder med allmänna medel. I
bilagan förtecknas 20 EG-direktiv och förordningar (rättsakter)
som i väsentliga delar görs till avtalsinnehåll. Rättsakterna
rör konkurrensregler och regler som inte i första hand avser
konkurrensfrågor inom luftfarten men som ändå har betydelse för
denna. Protokollen -- nr 1, 2 och 3 -- innehåller uppräkning av
lagstiftningsområden som avses införlivas med avtalet,
uttalanden om tolkningen av vissa bestämmelser resp. en
avsiktsförklaring om anslutning till det nya
flygledningssystemet Eurocontrol.

I avtalet åtog sig Norge och Sverige att se till att avtalets
bestämmelser om konkurrens och bestämmelserna i de i bilagan
upptagna EG-rättsakterna tillämpas inom deras territorier och
genomförs med samma verkan som inom EG. Införlivandet av
bestämmelserna i svensk rätt har, när det gäller bestämmelser av
lagkaraktär, skett genom att konkurrensrättsliga m.fl.
bestämmelser i avtalet "transformerades" som paragrafer i en ny
lag (1992:138) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Norge
och EEG om civil luftfart (i det följande kallad
tillämpningslagen 1992:138) samt genom att bestämmelser i fem
rättsakter förklarades (i 2§ första stycket i den nya lagen)
gälla som lag i vårt land, dvs. "inkorporerades" i vår rätt.
Förslaget till den nya lagen behandlades av riksdagen samtidigt
med luftfartsavtalet. Den kompletterades med förordningen
(1992:588) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Norge och EEG
om civil luftfart (i det följande kallad
tillämpningsförordningen 1992:588), varigenom de bestämmelser i
avtalet och rättsakterna som inte krävde lagform införlivades i
vår rätt.

Enligt artikel 13 i luftfartsavtalet har upprättats en blandad
kommitté för att ta det administrativa ansvaret för avtalet och
för att se till att det tillämpas på ett riktigt sätt.
När en avtalspart har ändrat sin interna lagstiftning skall
den blandade kommittén enligt artikel 12.3 i luftfartsavtalet
antingen (a) anta ett beslut som reviderar bestämmelserna i
avtalet så att de ändringar som har gjorts i lagstiftningen i
fråga integreras i avtalet, om nödvändigt på grundval av
ömsesidighet, eller (b) anta ett beslut med den innebörden att
ändringarna i lagstiftningen i fråga skall anses vara i
överensstämmelse med avtalet, eller (c) besluta sig för någon
annan åtgärd för att säkra det rätta fullgörandet av avtalet.

Enligt artikel 19.3 skall luftfartsavtalet upphöra att gälla
den dag då en överenskommelse mellan EEG- och EFTA-länderna om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) träder i kraft.

EES-avtalet och EES-lagen

Den 18 november 1992 godkände riksdagen det den 2 maj 1992
undertecknade avtalet mellan EEG -och EFTA-länderna om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt antog lagen
(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)
(prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18).
EES-avtalet har ännu inte trätt i kraft. Schweiz har
nämligen efter folkomröstning inte kunnat tillträda avtalet.
EES-lagen, som skall träda i kraft den dag regeringen
bestämmer, har inte heller trätt i kraft. I
ikraftträdandebestämmelserna till EES-lagen är vidare
föreskrivet att genom EES-lagen upphävs lagen (1992:138) om
tillämpning av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil
luftfart.

På förslag i proposition 1992/93:225 har EES-utskottet i sitt
nyligen avgivna betänkande 1992/93:EU3 bl.a. föreslagit att
riksdagen skall godkänna protokoll med justeringar av
EES-avtalet, som föranletts av att Schweiz har sagt nej till
avtalet, samt ändringar i EES-lagen. Bl.a. föreslås vissa
ändringar i ikraftträdandebestämmelserna.

Ändringar i 2 kap. 2 § och 7 kap. 3 § luftfartslagen
(1957:297)

I den av riksdagen behandlade propositionen 1992/93:93 (bet.
TU5, rskr. 90) togs vissa luftfartsfrågor upp med anledning av
EES-avtalet.
För att anpassa luftfartslagen (1957:297) till krav i
EES-avtalet på fri etableringsrätt antog riksdagen ändringar
avseende dels bestämmelser om registrering av luftfartyg i 2
kap. 2 § av innebörd att ett luftfartyg får registreras i
Sverige även om det ägs av medborgare i ett land inom EES eller
av dödsbo efter sådan person eller av juridisk person som har
sitt säte i ett land som omfattas av EES-avtalet, dels
bestämmelser om tillstånd till luftfartsverksamhet i 7kap. 3 §
av innebörd att med svensk medborgare skall i paragrafen
likställas medborgare i ett land inom EES samt att tillstånd
till luftfart i inrikes trafik får lämnas till lufttrafikföretag
som har sin centrala administration och sitt huvudkontor i en
EES-stat, om aktiemajoriteten i lufttrafikföretaget ägs och
kontrolleras av EES-staten eller av medborgare i en EES-stat.
Lagändringarna skall träda i kraft den dag regeringen
bestämmer. De har ännu inte trätt i kraft.

Utskottet

Den blandade kommitténs beslut

Med anledning av att EEG antagit luftfartspaketet nr3 beslöt
den blandade kommittén den 26 mars 1993 dels att nio i beslutet
angivna EG-förordningar och EG-direktiv skall införlivas med
luftfartsavtalet och läggas till de i listan i bilagan till
luftfartsavtalet angivna 20 förordningarna och direktiven som
rättsakterna nr 21--29, dels att rekommendera parterna att ändra
luftfartsavtalet på sätt som framgår av bilaga till beslutet.
Den viktigaste nyheten i luftfartspaket nr3 är att
möjlighet öppnas till inrikes luftfart på annat lands område.
Genom förordningen (EEG) nr 2408/92 om EG-lufttrafikföretags
tillträde till flyglinjer inom gemenskapen öpppnas stegvis
rätten för lufttrafikföretag inom EG att öppna flyglinjer inom
gemenskapen, dvs. även mellan två orter i andra stater än den i
vilket lufttrafikföretaget har sitt säte. Vidare öppnas rätten
till inrikes trafik i annat land än det där lufttrafikföretaget
har sitt säte, vilket innebär rätt till s.k. cabotage. Från den
1 januari 1993, då förordningen trädde i kraft och fram till den
1 april 1997 får cabotagerättigheten begränsas till att gälla
endast för en förbindelse som utgör en förlängning av en
internationell linje, och högst 50% av säsongkapaciteten på
flyglinjen får utnyttjas för inrikestrafik i annan stat. Från
och med den 1 april 1997 skall inga restriktioner längre råda
för ett EG-lufttrafikföretag att utföra inrikes trafik i
regelbunden luftfart i vilket land som helst inom gemenskapen.

Propositionens förslag

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett
förslag till tilläggsavtal mellan Sverige, Norge och EEG om
civil luftfart i huvudsaklig överensstämmelse med det förslag
av den blandade kommittén som är fogat vid kommitténs beslut av
den 26 mars 1993.
Vidare föreslås riksdagen godkänna den blandade kommitténs
beslut av den 26 mars 1993.

I den blandade kommitténs beslut är bl.a. angivna
förordningarna (EEG) nr 1284/91 och 2410/92 (rättsakterna nr 24
och nr 25) som båda utgör ändringar av den i bilagan till
luftfartsavtalet intagna förordningen (EEG) nr 3975/87 om
förfarandet för tillämpning av konkurrensreglerna på företag
inom luftfartssektorn (rättsakt nr 5). Artiklar i denna
förordning skall enligt 2 § första stycket punkt 2 i
tillämpningslagen (1992:138) gälla som lag här i landet.
Då de båda ändringsförordningarna avser delar av
förordningen (EEG) nr 3975/87 som skall gälla som lag läggs i
propositionen fram ett förslag till lag om ändring i
tillämpningslagen (1992:138), varigenom de aktuella delarna av
ändringsförordningarna "inkorporeras" i vår rätt. Riksdagen
föreslås anta förslaget till lagändring. De övriga rättsakterna
som är angivna i den blandade kommitténs beslut beräknas komma
att införlivas i vår rätt genom en ändring i
tillämpningsförordningen 1992:588.

Enligt reglerna i ovannämnda förordning (EEG) nr 2408/92 om
lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen,
som föreslås fogas vid luftfartsavtalet som rättsakt nr 22, får
inrikes luftfart bedrivas av ett norskt lufttrafikföretag eller
ett EG-lufttrafikföretag. I propositionen antas emellertid
luftfartsavtalet komma att vara i kraft bara under en begränsad
tid. Därför bör enligt propositionen rätten för ett norskt
lufttrafikföretag eller ett EG-lufttrafikföretag att bedriva
inrikes luftfart tryggas för en tid därefter genom att i en ny
paragraf i luftfartslagen, 7kap. 3a§, föreskrivs att
tillstånd till luftfart i inrikes trafik får ges till ett
lufttrafikföretag som har sin centrala administration och sitt
huvudkontor i Norge eller i en stat inom EEG om företaget till
mer än hälften ägs och kontrolleras av en sådan stat eller av en
medborgare i en sådan stat. När EES-samarbetet har kommit till
stånd och utvecklats enligt planerna kan paragrafen enligt
propositionen upphävas. Från motsvarande utgångspunkt föreslås
att i en ny paragraf, 2 kap. 2a§, föreskrivs att ett
luftfartyg får registreras i Sverige om det ägs av ett
lufttrafikföretag som har sin centrala administration och sitt
huvudkontor i Norge eller i en stat inom EEG om företaget till
mer än hälften ägs och kontrolleras av en sådan stat eller av en
medborgare i en sådan stat. Detta skall dock enligt paragrafen
gälla bara så länge lagen (1992:1317) om ett europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde (EES) inte har trätt i kraft.
Paragrafen kan enligt propositionen upphävas redan den dag
EES-avtalet träder i kraft.
I propositionen föreslås ändring i luftfartslagen i enlighet
med det anförda. Ändringen föreslås träda i kraft den dag
regeringen bestämmer.

Luftfartsavtalet beräknas i propositionen komma att gälla även
efter det att EES-avtalet har trätt i kraft till dess detta
avtal har hunnit anpassas till luftfartspaket nr 3 om detta sker
inom rimlig tid. Därefter kan enligt propositionen
luftfartsavtalet upphöra att gälla. I propositionen föreslås
därför att bestämmelsen i ikraftträdandebestämmelserna till
EES-lagen -- om att tillämpningslagen 1992:138 upphävs genom
EES-lagen -- skall utgå.

Utskottets ställningstagande

Någon motion har inte väckts med anledning av propositionen.
Utskottet har inte något att erinra mot
propositionsförslagen.
Utskottet tillstyrker därför propositionsförslagen.

Ändringen av EES-lagen bör dock utformas med hänsyn till
följande.
Vid tidpunkten för riksdagens behandling av detta betänkande
beräknas riksdagen ha antagit ovannämnda av EES-utskottet i
betänkande 1992/93:EU3 föreslagen lag om ändring i EES-lagen.
Däri upprepas vid punkt 3 i ikraftträdandebestämmelserna
bestämmelsen att genom EES-lagen upphävs lagen (1992:138) om
tillämpning av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil
luftfart. Denna bestämmelse bör som nämnts utgå.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande tillägg till luftfartsavtalet, m.m.
att riksdagen godkänner
a) ett förslag till tilläggsavtal mellan Sverige, Norge och
EEG om civil luftfart i huvudsaklig överensstämmelse med den
blandade kommitténs förslag,
b) den blandade kommitténs beslut av den 26 mars 1993,

2. beträffande tillämpningslagen
att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget
till lag om ändring i lagen (1992:138) om tillämpning av avtal
mellan Sverige, Norge och EEG om civil luftfart,

3. beträffande luftfartslagen
att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget
till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),

4. beträffande EES-lagen
att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med
ändring av sitt beslut med anledning av EES-utskottets
betänkande 1992/93:EU3, såvitt gäller lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), beslutar att punkt
3 i ikraftträdandebestämmelserna till nämnda lag skall utgå.

Stockholm den 27 maj 1993

På trafikutskottets vägnar

Sven-Gösta Signell

I beslutet har deltagit: Sven-Gösta Signell (s), Rolf
Clarkson (m), Sten Andersson i Malmö (m), Håkan Strömberg (s),
Sten-Ove Sundström (s), Elving Andersson (c), Bo Nilsson (s),
Jan Sandberg (m), Anita Jönsson (s), Lars Svensk (kds), Kenneth
Attefors (nyd), Jarl Lander (s), Lars Björkman (m), Ulrica
Messing (s) och Hugo Bergdahl (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Karl-Erik Persson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Preliminär översättning av Blandade kommitténs beslut

Avtal mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen, Konungariket
Norge och Konungariket Sverige om civil luftfart

Bilaga 2

Preliminär översättning av förslaget till tillägg till
avtalet

Avtal mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen, Konungariket
Norge och Konungariket Sverige

Bilaga 3