Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfonds bidrag till svensk forskning

Betänkande 2016/17:UbU4

Utbildningsutskottets betänkande

2016/17:UbU4

Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfonds bidrag till svensk forskning

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning till handlingarna.

Riksrevisionen har i enlighet med 2 § 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Resultatet av granskningen har med tillämpning av 9 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen överlämnats som en redogörelse till riksdagen. Granskningen visar att stiftelsen uppfyller syftet med verksamheten och ger väsentliga bidrag till svensk forskning.

Behandlade förslag

Redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

Redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning

Granskningsrapportens huvudsakliga innehåll

Förteckning över behandlade förslag

Redogörelsen

Stadgar för Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning

Riksdagen lägger redogörelse 2015/16:RR6 till handlingarna.

Stockholm den 13 oktober 2016

På utbildningsutskottets vägnar

Lena Hallengren

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lena Hallengren (S), Christer Nylander (L), Camilla Waltersson Grönvall (M), Caroline Helmersson Olsson (S), Stefan Jakobsson (SD), Michael Svensson (M), Håkan Bergman (S), Ulrika Carlsson i Skövde (C), Elisabet Knutsson (MP), Erik Bengtzboe (M), Gunilla Svantorp (S), Robert Stenkvist (SD), Daniel Riazat (V), Annika Eclund (KD), Roza Güclü Hedin (S) och Maria Stockhaus (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har i enlighet med 2 § 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Resultatet av granskningen har med tillämpning av 9 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen överlämnats som en redogörelse till riksdagen (redog. 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsform bidrar till svensk forskning). Granskningsrapporten har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är.

Det har inte väckts någon motion med anledning av redogörelsen.

Bakgrund

Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond (RJ) instiftades av riksdagen 1964 till minne av Riksbankens 300-årsjubileum. Riksdagen beslutade om stadgar för RJ den 2 december 1964 (det s.k. stiftelseförordnandet). Syftet var att stödja vetenskaplig forskning med anknytning till Sverige. Vid bildandet framhöll riksdagen att styrelsen skulle få möjlighet att ompröva stiftelsens verksamhet i ljuset av vunna erfarenheter och med hänsyn till utvecklingens krav.[1] Stiftelsens medel förvaltades ursprungligen av Riksbanken, som tillgodogjorde stiftelsen avkastningen.

Verksamheten lyder under stiftelselagen och styrs av stiftelsens stadgar som antas av stiftelsen och fastställs av riksdagen. Nu aktuella stadgar finns i bilaga 2[2].

Riksdagen beslutade 1987 att Riksbanken skulle överföra 1,5 miljarder kronor (i 2015 års penningvärde) till RJ. Riksbankens förvaltning av RJ:s tillgångar upphörde därmed. Förvaltningen överläts på fonden, som därmed frigjordes helt från Riksbanken (förs. 1986/87:22, bet. FiU 1986/87:33, rskr. 1986/87:364). I och med att Riksbankens förvaltning upphörde beslutade riksdagen 1988 om bl.a. ändringar i stadgarna som innebar att riksdagen inte längre skulle besluta om ändringar i stiftelsens stadgar utan endast fastställa, eller förkasta, sådana stadgeändringar som fondens styrelse antagit dessförinnan. Skälet var att markera fondens ställning som självständigt rättssubjekt (se förs. 1987/88:6, bet. FiU 1987/88:4, rskr. 1987/88:67). År 1993 fick RJ ytterligare medel i form av en kulturvetenskaplig donation på 1,93 miljarder kronor (i 2015 års penningvärde). Donationen ska främja utvecklingen av starka forskningsmiljöer av högsta internationella klass.

Riksdagens krav på stiftelsens placeringspolicy slopades 2006. I stället beslöts att närmare föreskrifter för stiftelsens placeringar skulle preciseras i stiftelsens placeringspolicy som varje år skulle revideras och beslutas av styrelsen (bet. 2005/06:UbU17, rskr. 2005/06:310, rskr. 2005/06:311).

RJ stöder i dag framför allt samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. RJ förvaltar ett kapital på 11,7 miljarder kronor och delade 2015 ut 543 miljoner kronor till forskning.

Av riksdagsordningen framgår att stiftelsen årligen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksdagen (tilläggsbestämmelse 13.23.1) och att var och en av riksrevisorerna får lämna redogörelser till riksdagen om revisionsberättelserna över årsredovisningen för bl.a. Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond (tilläggsbestämmelse 9.17.6). Stiftelsens årliga berättelse över fondens verksamhet och förvaltning och Riksrevisionens revisionsberättelse över stiftelsens årliga berättelse bereds av utbildningsutskottet.

Utskottets överväganden

Redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning till handlingarna. 

Granskningsrapportens huvudsakliga innehåll

Granskningens omfattning och syfte

I redogörelsen framgår att det finns flera motiv till Riksrevisionens granskning av Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond (RJ). Riksrevisionen konstaterar bl.a. att riksdagen utser RJ:s styrelse och fastställer dess stadgar. RJ förvaltar också ett stort kapital och äger fastigheter.

Syftet med granskningen är att genomlysa RJ:s verksamhet. Följande frågeställningar har använts i granskningen:

•       Uppfyller RJ:s forskningsfinansiering syftet med verksamheten?

•       Präglas RJ:s kapitalförvaltning av god hushållning?

•       Arbetar RJ:s styrelse ändamålsenligt?

Granskningens resultat

RJ:s forskningsfinansiering uppfyller syftet med verksamheten

Under de senaste tio åren har RJ utvecklat olika stödformer. De stödformer som används är främst projekt, program, områdesgrupper, infrastruktur för forskning, forskningsinitiering, internationellt samarbete och riktade insatser. Fram till 2006 var projekt, dvs. finansiering som löper över tre år, den dominerande stödformen, men nya stöd har tillkommit sedan dess. De stödformer som ökat mest är programfinansiering, som löper över åtta år, och riktade insatser. Det innebär att styrelsen har nyttjat möjligheten att utveckla verksamhetens inriktning ”i ljuset av vunna erfarenheter och med hänsyn till utvecklingens krav”, som riksdagen uttalade 1964[3].

RJ:s stadgar anger att stiftelsen ska ge företräde åt forskningsområden vilkas medelsbehov inte är så väl tillgodosedda på annat sätt. RJ:s tolkning av detta har sedan 1990-talet i praktiken varit att nästan uteslutande stödja samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. Riksrevisionen menar att det är en rimlig tolkning men att såväl en vidare som en snävare tolkning är möjlig. Stadgarna anger vidare att RJ särskilt ska stötta stora och långsiktiga forskningsprojekt, stötta nya forskningsuppgifter som kräver snabba och kraftiga insatser och främja kontakter med internationell forskning. Genom stödformer som program, riktade insatser mot särskilt angelägna forskningsområden och finansiering av gästprofessurer uppnås dessa syften. Riksrevisionens bedömning är därför att RJ uppfyller syftet med verksamheten. Forskare uppskattar även det faktum att RJ i hög grad tillhandahåller fria forskningsmedel, som inte är inriktade mot en viss forskningsfråga.

Återkoppling till forskarna och beviljandegrad

Stiftelsens styrelse fattar beslut om forskningsanslag, men de inkomna ansökningarna bedöms och prioriteras i RJ:s beredningsgrupper[4].  Beredningsgrupperna föreslår vilka projekt som ska beviljas medel.

Det finns ett ansökningstillfälle per år för projekt. När ansökningstiden har gått ut rensas ofullständiga ansökningar och ansökningar som inte uppfyller de formella kraven ut och avslås. Vanliga anledningar till direktavslag är att forskare inte har avlagt doktorsexamen vid ansökningstillfället eller att de inte har slutredovisat tidigare forskningsprojekt till RJ när ansökningstiden har gått ut. Beredningsprocessen sker i två steg. I den första omgången väljer beredningsgrupperna ut de ansökningar som ska gå vidare till en andra bedömningsomgång. RJ:s bedömningskriterier är den vetenskapliga kvaliteten i forskningsinnehållet och forskningens internationella anknytning.

De projektledare vars ansökningar inte går vidare till andra omgången får ett meddelande om det via e-post; däremot ges inga skriftliga utlåtanden om ansökan. De projektledare vars ansökningar väljs ut av beredningsgrupperna för fortsatt beredning skickar i ett andra steg in en längre, fördjupad projektansökan.

Granskningen visar att de motiv som används för avslag i beredningsgrupperna är relevanta utifrån kriteriet om vetenskaplig kvalitet. Men beredningsgrupperna arbetar delvis olika, och diskussioner om kriterier, t.ex. forskningens internationella anknytning, fördes inte i alla beredningsgrupper.

Akademins uppfattning om RJ:s beredningsprocess är generellt sett positiv, men det efterfrågas en återkoppling vid avslag i första steget, där den sökande vill veta om det är värt att arbeta vidare med förslaget eller inte. RJ har infört en begränsning i forskares möjligheter att söka projektfinansiering som innebär att om en sökande fått avslag två år i rad på en projektansökan får han eller hon inte ansöka året därpå. Denna begränsning har förstärkt behovet av att RJ ska ge återkoppling till den som inte beviljats finansiering. Forskaren kan därmed få veta om det är värt att arbeta vidare med forskningsförslaget eller inte.

På grund av ett högt ansökningstryck är beviljandegraden överlag låg – i genomsnitt var den 6,4 procent under perioden 2000–2015. Beviljandegraden varierar dessutom mellan ämnesområden och lärosäten. Till exempel har områdena sannolikhetsteori och statistik en beviljandegrad på 24 procent, medan utbildningsvetenskap har en beviljandegrad på 2,5 procent. Den låga beviljandegraden kan i sig utgöra en utmaning, eftersom forskare investerar en ansenlig mängd tid i framgångslösa ansökningar samtidigt som sannolikheten att en ansökan beviljas kan bero på små skillnader i kvalitet.

Jämställdhetsarbetet

RJ har tagit fram riktlinjer för jämställdhetsarbetet där man uttrycker följande: ”RJ:s utgångspunkt är att kvinnor och män har lika stor förmåga såväl att bidra till och att bedriva som att bedöma vetenskaplig forskning. Strävan efter att uppnå jämställdhet är därför en fråga om kvalitet och rättvisa.” För att följa upp jämställdhetsarbetet har RJ formulerat följande mål:

•       RJ ska ha en jämn könsfördelning i sina beredande och beslutande organ, dvs. styrelse, finanskommitté, beredningsgrupper, områdesgrupper och liknande. Målsättningen är densamma vid rekryteringen av externa sakkunniga.

•       RJ ska både möjliggöra och försäkra sig om att andelen kvinnor och män bland dem som söker anslag motsvarar andelen kvinnor och män bland de potentiellt sökande forskarna.

•       Kvinnor och män ska ha en beviljandegrad som står i relation till söktrycket, liksom samma storlek på anslagsbeloppen i jämförbara situationer.

•       Stödformer och utlysningar liksom bedömningskriterier och beredningsformer ska utformas på sådant sätt att forskare oberoende av kön har samma möjligheter att erhålla anslag[5].

Riksrevisionen konstaterar att RJ har en tydlig jämställdhetspolicy med mätbara mål och att samtliga beredningsgrupper har en jämn könsfördelning.

Andelen projektansökningar med kvinnor som projektledare har ökat betydligt de senaste 15 åren och motsvarar nu andelen disputerade forskare inom humaniora och samhällsvetenskap. Samtidigt har kvinnliga forskare med en karriärålder på 20 år eller mer en lägre beviljandegrad än manliga forskare med motsvarande karriärålder, och skillnaden kan inte förklaras av akademisk position. För forskare med en karriärålder på mer än 20 år är sannolikheten att bli beviljad 3 procentenheter högre för män än för kvinnor när kontrollvariabler för akademisk position och karriärålder inkluderas. När kontrollvariabler för forskningsämnen inkluderas är skillnaden i sannolikhet att beviljas medel 2,3 procentenheter till männens fördel. De mer omfattande programbidragen som löper över åtta år beviljas dessutom oftare för program som leds av män. Skillnaden i beviljandegrad mellan i synnerhet äldre kvinnliga respektive manliga forskare förtjänar enligt Riksrevisionen ytterligare analys från RJ:s sida.

Kapitalförvaltningen präglas överlag av god hushållning

RJ förvaltar 11,7 miljarder kronor som ska bidra till att finansiera svensk forskning. Stiftelsens stadgar reglerar hur kapitalet ska förvaltas och anger att styrelsen ska förvalta stiftelsens medel i syfte att upprätthålla en långsiktig anslagskapacitet (6 § i RJ:s stadgar). RJ:s avkastning uppfyller styrelsens mål, och den långsiktiga utdelningen av medel till forskningen ligger på en sådan nivå att stiftelsens kapital bevarar sitt ursprungliga värde.

RJ har valt en aktiv förvaltningsstrategi. Förvaltningsresultatet överträffar index, och värdepappersvalet bidrar positivt till överavkastningen. I jämförelse med andra statligt bildade forskningsstiftelser och AP-fonderna (1–4) står sig RJ:s förvaltningsresultat väl. Därmed är avkastningen tillfredsställande i förhållande till den valda risknivån.

Riksrevisionen konstaterar att förvaltningskostnaderna hos RJ är i det högre spannet men ändå rimliga. Kostnaderna drivs upp av de externa förvaltningskostnaderna, där courtage och förvaltning av externa fondavgifter ingår.

Dokumentation och rapportering

Riksrevisionen har undersökt om RJ:s organisation, och styrdokument är i enlighet med best practice beaktat en kapitalförvaltare av RJ:s storlek och inriktning.

RJ:s kapitalförvaltning sköts av en relativt liten organisation, vilket gör den personberoende. Eftersom RJ har valt en aktiv förvaltningsstrategi är Riksrevisionens bedömning att bemanningen är den lägsta möjliga.

Riksrevisionens samlade bedömning är att styrdokumenten innehåller den information som bör finnas och att de är tydliga. Några avvikelser från best practice finns dock. För det första har dokumentation om och uppföljning av placeringspolicyn och finanspolicyn varit bristfällig. Detta är dock åtgärdat sedan november 2015 i och med en uppdatering av månadsrapporteringen där limitkontroller numera ingår. För det andra saknas instruktioner i arbetsbeskrivningen för back-office om, när, hur och till vem överträdelser och andra incidenter ska hanteras och rapporteras. Placerings- och finanspolicyerna saknar även instruktioner om hur överträdelser ska hanteras. Därmed finns det en risk för att styrelsen inte får information om eventuella avvikelser från placeringspolicyn och att viktig kunskap försvinner om en nyckelperson slutar sin anställning. RJ menar att i och med att månadsrapporteringen hädanefter innehåller uppgifter om kontrollimiterna borde risken vara avvärjd. Denna rapport sänds varje månad till styrelsens ordförande och finanskommittén.

Riksrevisionen menar att det är viktigt att det finns tydlig dokumentation om och rutiner för överträdelserapportering för att styrelsen ska bli informerad och för att organisationen ska ha möjlighet att dra lärdom av tidigare brister så att dessa inte upprepas. Kunskaper om rutiner ska inte försvinna om en anställd slutar.

Motpartsavtal och transaktionskostnader

RJ handlar med värdepapper via svenska och utländska motparter och betalar courtage vid finansiella transaktioner. Eftersom courtagekostnader är en betydande post har Riksrevisionen undersökt i vilken utsträckning RJ har försökt att minimera denna kostnad.

Motpartsavtalen beskriver de överenskommelser som parterna har ingått, t.ex. om courtage för transaktioner vid köp eller försäljning av aktier och kostnader för analyser. Motpartsavtal saknas dock i flera fall, och RJ har inte förhandlat om särskilda villkor för att sänka kostnaderna trots att stiftelsen förvaltar ett stort kapital och skulle kunna vara en stark förhandlingspartner. Samtidigt är omsättningshastigheten hög. Riksrevisionen bedömer att det därmed är möjligt att minska transaktionskostnaderna.

Styrelsen kan arbeta mer strategiskt

RJ:s styrelse har framför allt beslutat i förberedda ärenden och har inte haft tid och utrymme för strategidiskussioner, t.ex. om stiftelsens inriktning. Styrelsen sammanträder för att besluta om förberedda ärenden, t.ex. årsberättelse, budget och de forskningsbidrag som beredningsgrupperna föreslår. Styrelsen har dock tagit initiativ till bl.a. frågor om etik och hållbarhet i kapitalförvaltningen, jämställdhet i forskningsfinansieringen och utvärdering av projekt som stödform. Med tanke på RJ:s stora frihet att utforma verksamheten inom ramen för stadgarna är det motiverat att styrelsen i högre grad ägnar sig åt strategiska diskussioner om forskningsfinansieringens framtida inriktning.

Fastighetspolicy

RJ har valt att ha en del av kapitalet investerat i direktägda fastigheter. Styrelsen fastställer RJ:s fastighetspolicy, som finns sedan 2005, och enligt den beslutar vd:n om tilldelningen av lediga lägenheter. Lägenheterna ska antingen erbjudas till anställda i RJ eller lämnas till Stockholms stads bostadsförmedling.

Riksrevisionen konstaterar att fastighetsägandet innebär risker, och det är därför viktigt att det finns en aktuell fastighetspolicy som följs och att styrelsen årligen informeras om efterlevnaden av fastighetspolicyn, om antalet lediga lägenheter och om hur dessa har förmedlats.  

Utskottets ställningstagande

Utskottet har med intresse tagit del av Riksrevisionens effektivitetsrevision av Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond och noterar Riksrevisionens slutsatser. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att granskningen visar att fonden uppfyller syftet med verksamheten och att den ger väsentliga bidrag till svensk forskning, särskilt inom samhällsvetenskap och humaniora. Utskottet förutsätter att styrelsen gör nödvändiga överväganden med anledning av Riksrevisionens uttalanden i granskningen.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger redogörelsen till handlingarna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Redogörelsen

Redogörelse 2015/16:RR6 Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bidrar till svensk forskning.

Bilaga 2

Stadgar för Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond

---

[1] Bankoutskottets utlåtande med anledning av framställningen från kommittén för utredning rörande Riksbankens Jubileumsfond: bankoutskottets utlåtande nr 13 år 1964, riksdagens skrivelse nr 351–352 år 1964.

[2] Utdrag från 2015/16:RR6, bilaga 1.

[3]Bankoutskottets utlåtande med anledning av framställningen från kommittén för utredning rörande Riksbankens Jubileumsfond: bankoutskottets utlåtande nr 13 år 1964, riksdagens skrivelse nr 351–352 år 1964.

[4] Det finns fyra beredningsgrupper för projekt: beredningsgrupp 1 (ekonomi, juridik, statsvetenskap, statistik m.m.), beredningsgrupp 2 (pedagogik, psykologi, sociologi m.m.), beredningsgrupp 3 (språk, konst- och litteraturvetenskap, idéhistoria m.m.), beredningsgrupp 4 (filosofi, historiska vetenskaper och teologi). Därutöver finns beredningsgruppen för program och beredningsgruppen för infrastruktur till forskning. Beredningsgrupperna för projekt består av svenska och nordiska forskare inom respektive grupps forskningsområden. Beredningsgruppen för program består av internationella forskare som representerar hela de samhällsvetenskapliga och humanistiska forskningsfälten.

[5] http://www.rj.se/Var-organisation/Arbetssatt/Riktlinjer-for-jamstalldhetsarbetet.