Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen

Betänkande 2016/17:SkU8

Skatteutskottets betänkande

2016/17:SkU8

Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag att det införs en ny definition av begreppet fastighet i mervärdesskattelagen. Förslaget innebär också att begreppet verksamhetstillbehör i lagen slopas. Som en följd införs även ändringar i reglerna om undantag och skatteplikt på fastighetsområdet och om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn. Slutligen införs en justering av reglerna om tillhandahållanden som ingår i upplåtelsen av nyttjanderätt till fastigheter. Ändringarna görs med anledning av att en unionsrättslig definition av fast egendom träder i kraft den 1 januari 2017. Syftet är att uppnå en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatt på fastighetsområdet och därmed förenkla mervärdesskattehanteringen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

Vidare föreslår utskottet med anledning av motionen ett tillkännagivande till regeringen. Enligt utskottet bör regeringen kort efter utgången av 2017 följa upp hur de ändrade bestämmelserna har påverkat företagens administrativa börda, särskilt i relation till mervärdesskatteredovisningen. Regeringen bör också återkomma med förslag på de åtgärder som kan visa sig behövas för att förhindra orimligt ökade administrativa svårigheter med ökade kostnader för företagen som följd.

Behandlade förslag

Proposition 2016/17:14 Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdes-skattelagen.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets övervägande

Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen

Bakgrund

Propositionen

Utskottets ställningstagande

Uppföljning av effekter för företagen

Motionen

Propositionen

Utskottets ställningstagande

Särskilt yttrande

Uppföljning av effekter för företagen, punkt 2 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:14.

2.	Uppföljning av effekter för företagen

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen kort efter utgången av 2017 bör följa upp hur de ändrade bestämmelserna har påverkat företagens administrativa börda, särskilt i relation till mervärdesskatteredovisningen, och återkomma med förslag på de åtgärder som kan visa sig behövas för att förhindra orimligt ökade administrativa svårigheter med ökade kostnader för företagen som följd, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen delvis motion

2016/17:3502 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD).

Stockholm den 17 november 2016

På skatteutskottets vägnar

Per Åsling

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Åsling (C), Jörgen Hellman (S), Maria Malmer Stenergard (M), Maria Strömkvist (S), Helena Bouveng (M), Peter Persson (S), Olle Felten (SD), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Rasmus Ling (MP), Adnan Dibrani (S), David Lång (SD), Mathias Sundin (L), Larry Söder (KD), Patrik Lundqvist (S), Erik Ezelius (S) och Jörgen Warborn (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlar utskottet proposition 2016/17:14 Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har en motion väckts: 2016/17:3502 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD). Förslaget i motionen återges i bilaga 1.

Utskottets övervägande

Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen.

Bakgrund

Reglerna för mervärdesskatt är i stor utsträckning harmoniserade inom EU. Grunden för regelverket finns huvudsakligen i Europeiska unionens råds (rådets) direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet). Medlemsstaterna är skyldiga att genomföra mervärdesskattedirektivets regler i den nationella rätten. I Sverige har det skett främst genom mervärdesskattelagen. I syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning av reglerna i mervärdesskattedirektivet har rådet beslutat om tillämpningsföreskrifter för direktivet i den s.k. tillämpningsförordningen. Tillämpningsförordningen är bindande och direkt gällande i samtliga medlemsstater. Föreskrifterna i förordningen ska följaktligen inte genomföras i nationell lagstiftning.

I de ändringar i tillämpningsförordningen som beslutades i oktober 2013 ingår emellertid en definition av begreppet fast egendom som medför behov av ändringar i mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. 

I en promemoria från Finansdepartementet, Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen, lämnades lagförslag till följd av de nya bestämmelserna om fast egendom i tillämpningsförordningen.

I den aktuella propositionen behandlas promemorians förslag om de ändringar i mervärdesskattelagen som behövs med anledning av tillämpningsförordningens nya bestämmelser om fast egendom. Någon fullständig översyn av mervärdesskattelagens struktur och begreppsanvändning på fastighetsområdet görs dock inte i detta lagstiftningsärende. Sådana frågor väntas i stället hanteras inom ramen för den kommande översynen av mervärdesskattelagen (kommittédirektiv Översyn av mervärdesskattelagstiftningen [dir. 2016:58] som beslutades vid regeringssammanträdet den 22 juni 2016).

Lagrådet har lämnat förslagen utan invändningar.

Propositionen

I propositionen föreslås att det införs en ny definition av begreppet fastighet i mervärdesskattelagen. Förslaget innebär också att begreppet verksamhetstillbehör i lagen slopas. Som en följd föreslås även ändringar i reglerna om undantag och skatteplikt på fastighetsområdet och om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn. Slutligen föreslås en justering av reglerna om tillhandahållanden som ingår i upplåtelsen av nyttjanderätt till fastigheter. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.

Ändringarna görs med anledning av att en unionsrättslig definition av fast egendom träder i kraft den 1 januari 2017. Syftet är att uppnå en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatt på fastighetsområdet och därmed förenkla mervärdesskattehanteringen.

Mervärdesskattedirektivet innehåller ingen definition av begreppet fast egendom. Av EU-domstolens praxis framgår emellertid att begreppet ”uthyrning av fast egendom” (och därmed ”fast egendom”) är ett självständigt unionsrättsligt begrepp och att det ska tolkas oberoende av den civilrättsliga lagstiftningen i medlemsstaterna. I syfte att uppnå en enhetlig tillämpning av de gemensamma mervärdesskattereglerna på fastighetsområdet har rådet kommit överens om en definition av begreppet fast egendom. Definitionen har förts in i tillämpningsförordningen och den träder i kraft den 1 januari 2017. Definitionen har sin grund i EU-domstolens tolkning.

Enligt definitionen avses med fast egendom följande:

a) Varje bestämd del av jorden, på eller under dess yta, som det är möjligt att äga eller besitta.

b) Varje byggnad eller konstruktion som har fästs vid eller i marken, ovan eller under havsnivån, och som varken kan monteras ned eller flyttas med lätthet.

c) Varje föremål som har installerats och ingår som en integrerad del av en byggnad eller konstruktion och utan vilken byggnaden eller konstruktionen är ofullständig, exempelvis dörrar, fönster, tak, trappor och hissar.

d) Varje föremål, utrustning eller maskin som är varaktigt installerad i en byggnad eller konstruktion och som inte kan flyttas utan att byggnaden eller konstruktionen förstörs eller förändras.

Mervärdesskattelagens definition av fastighet utgår från och är till viss del knuten till det civilrättsliga fastighetsbegreppet enligt jordabalken.

I promemorian har bedömningen gjorts att den unionsrättsliga definitionen av begreppet fast egendom får till följd att mervärdesskattelagens fastighetsbegrepp inte längre framstår som ändamålsenligt. För att underlätta tolkning och tillämpning av mervärdesskattereglerna görs i promemorian bedömningen att utformningen av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen bör ändras. Regeringen instämmer i denna bedömning.

Begreppet fastighet i mervärdesskattelagen föreslås stå kvar men den nuvarande definitionen i 1 kap. 11 § ML ersätts med en hänvisning till tillämpningsförordningens definition, se ovan.

Regeringen gör bl.a. följande bedömningar och föreslår nedanstående:

Det nya fastighetsbegreppet bör inte innebära någon större förändring i sak. I undantagsfall kan vissa föremål som i dag anses utgöra fastighet komma att inte längre omfattas av fastighetsbegreppet och tvärtom. Eftersom bedömningen måste göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet får den närmare avgränsningen överlämnas till rättstillämpningen.

Begreppet ”verksamhetstillbehör” ersätts med uttrycket ”maskiner och utrustning som har installerats varaktigt”.

Bestämmelsen om tillhandhållande av el m.m. som ett ”led i nyttjanderätten till en fastighet” ändras så att där i stället talas om ”underordnade tillhandahållanden”.

Av nuvarande bestämmelser i mervärdesskattelagen framgår det att för vissa särskilt uppräknade tjänster som avser ”fastighet, byggnad eller anläggning” är det förvärvaren, i stället för den som tillhandahåller tjänsten, som är skyldig att betala skatten, s.k. omvänd skattskyldighet. Orden ”byggnad eller anläggning” slopas i bestämmelsen om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn.

Reglerna i mervärdesskattelagen om omsättningsland för tjänster med anknytning till en fastighet behöver inte ändras med anledning av det nya fastighetsbegreppet.

Definitionen av ingående skatt i 8 kap. 2 § mervärdesskattelagen justeras för att korrigera en felaktig hänvisning. Det har uppmärksammats att en av hänvisningarna i definitionen av ingående skatt i 8 kap. 2 § fjärde stycket ML sedan årsskiftet är felaktig. I paragrafen hänvisas till 8 kap. 4 § första stycket 6 ML. Någon sådan punkt finns inte längre i mervärdesskattelagen. Regeln som hänvisningen åsyftar återfinns numera i 8 kap. 4 § 5 ML. Regeringen föreslår därför att hänvisningen i 8 kap. 2 § fjärde stycket ML ska ändras för att återspegla detta.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har inte något att invända mot regeringens förslag och tillstyrker propositionen.

Uppföljning av effekter för företagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen kort efter utgången av 2017 bör följa upp hur de ändrade bestämmelserna har påverkat företagens administrativa börda, särskilt i relation till mervärdesskatteredovisningen, och återkomma med förslag på de åtgärder som kan visa sig behövas för att förhindra orimligt ökade administrativa svårigheter med ökade kostnader för företagen som följd och tillkännager detta för regeringen.

Jämför särskilt yttrande (SD).

Motionen

I motion 2016/17: 3502 begär Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD) ett tillkännagivande om att regeringen bör följa upp hur lagförslagen ökar företagens administrativa börda, i synnerhet mervärdesskatteredovisningen, och vidta åtgärder för att förhindra orimligt ökat regelkrångel med ökade kostnader för företagen som följd.

Propositionen

Regeringen bedömer att förslagen inte får några offentligfinansiella effekter. De allmänna förvaltningsdomstolarna påverkas inte. För Skatteverket uppkommer vissa kostnader för anpassning till de nya reglerna. Inledningsvis kan ökade administrativa kostnader uppkomma för vissa företag. I ett längre perspektiv kan den ökade harmoniseringen medföra vinster för företagen eftersom tillämpningen förenklas.

Regeringen anför bl.a. följande under rubriken Effekter för företagen, s. 43.

Det är svårt att uppskatta antalet företag som skulle kunna beröras av förändringen. Den nya fastighetsdefinitionen i mervärdesskattelagen bedöms inte innebära någon större materiell förändring vid bedömningen av vad som ska anses utgöra fastighet. I undantagsfall kan det dock bli så att vissa föremål som enligt nu gällande lagstiftning anses utgöra fastighet inte längre kommer att omfattas av fastighetsbegreppet. Det kan också i undantagsfall bli så att vissa föremål som i dag anses falla utanför fastighetsbegreppet kommer att utgöra fastighet. Den nya definitionen av fastighetsbegreppet skulle, som diskuterats i avsnitt 6.3, exempelvis i undantagsfall kunna innebära att sådant som i dag utgör industri- eller verksamhetstillbehör kommer att anses som fastighet och att sådant som i dag är verksamhetstillbehör inte längre omfattas av fastighetsbegreppet. Detta får konsekvenser i mervärdesskattehänseende vid en överlåtelse eller upplåtelse. I praktiken begränsas dock effekten av förändringarna av den helhetsbedömning som sker om de aktuella föremålen är del i en sammansatt omsättning och därmed ges samma skattemässiga behandling som den huvudsakliga delen samt det undantag som finns för föremål som ingår i en verksamhetsöverlåtelse.

Sammantaget bedöms förslagen, utöver att påverka de administrativa kostnaderna för företag som redovisar med omvänd skattskyldighet, inte påverka andra kostnader för berörda företag.

Förändringarna kommer endast undantagsvis påverka hur företagen behöver förhålla sig till omvänd skattskyldighet eller skatteplikt. I ett längre perspektiv bör anpassningen till unionsrätten generellt sett medföra vinster för företagen i form av förenklingar av tillämpningen, även för de företag som i dag inte utför gränsöverskridande transaktioner. Hur förändringarna påverkar i det längre perspektivet är i mångt och mycket också en fråga för den framtida rättstillämpningen.

Utskottets ställningstagande

Den nya definitionen föreslås införas från och med den 1 januari 2017. Tiden för de som berörs för att hinna ställa om it-system m.m. är mycket kort. Det är viktigt att göra det enkelt för företag att följa de nya reglerna när nya skatteregler införs. Det är angeläget att företag ska förstå hur de nya reglerna påverkar deras rutiner. Detta ställer stora krav på reglernas utformning. Otydligheter i förslagen riskerar att drabba företag i alla branscher och av alla storlekar men kan antas ha större konsekvenser för mindre företag som generellt har mindre resurser för att hantera större förändringar av den karaktär som lagförslaget innehåller.

Utskottet vill understryka vikten av heltäckande och grundliga konsekvensanalyser. Brister i konsekvensanalyser kan i slutändan leda till en betydande ökning av den administrativa bördan för skattebetalaren, och det riskerar i sin tur att på sikt medföra konsekvenser för skattesystemets legitimitet.

Det finns anledning att tro att den föreslagna lagändringen kan få stora konsekvenser för företagen, och en genomgripande konsekvensanalys av den ökade administrationen vid mervärdesskatteredovisningen är angelägen. Regeringen bör därför kort efter utgången av 2017 följa upp hur de ändrade bestämmelserna har påverkat företagens administrativa börda, särskilt i relation till mervärdesskatteredovisningen, och återkomma med förslag på de åtgärder som kan visa sig behövas för att förhindra orimligt ökade administrativa svårigheter med ökade kostnader för företagen som följd. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. Ställningstagandet innebär i allt väsentligt ett bifall till motionen.

Särskilt yttrande

Uppföljning av effekter för företagen, punkt 2 (SD)

Olle Felten (SD) och David Lång (SD) anför:

Sverige har att anpassa sig till mervärdesskattedirektivet och dess tillämpningsföreskrifter på, i huvudsak, det sätt som regeringen föreslår. Vi har därför inte fört fram något motförslag till propositionen. Däremot instämmer vi i det krav på konsekvensutvärdering som Alliansen framfört i sin motion. Vi ser därför positivt på att hela utskottet nu ställt sig bakom detsamma. Att regeringen uppmanas återkomma med förslag på lämpliga åtgärder för att rätta till brister är också bra. Vi vill dock redan nu peka på några förhållanden som vi menar bör kunna ligga till grund för en konsekvensanalys.

I propositionen föreslås en anpassning av begreppet fastighet till den definition som används i tillämpningsföreskrifterna till mervärdesskattedirektivet. Det är en nödvändig åtgärd för att vi ska kunna följa EU-direktivet. Anpassningen innebär dock en rad problem, bl.a. att mervärdeskattelagen kommer att ges en ny betydelse, som många måste kunna sätta sig in i och förstå utan alltför omfattande administrativa insatser. Regeländringen kommer att behöva förstås och tillämpas av ett stort antal aktörer: allt från småföretag utan stora administrativa resurser till större aktörer med egen utredningskapacitet.

Flera remissinstanser pekar på riskerna med förfaringssättet att hänvisa till en omfattande och ibland svårtillgänglig tillämpningsföreskrift för ett EU-direktiv, i stället för att explicit ange både en referens och den faktiska definitionen i mervärdesskattelagen. Huvudargumentet för att man vill ha definitionen inskriven i ML är att regeringens metod riskerar att medföra onödigt svåra tillämpningsproblem för näringsliv, Skatteverket och domstolar och därmed följande administrativa kostnader. Vi menar att man bör ta denna typ av synpunkter på ett större allvar än vad regeringen gör i sin proposition. Detta riskerar att skapa en onödig och omfattande byråkrati, varför denna fråga bör beaktas särskilt i konsekvensutredningen.

För att reda ut dessa förhållanden och för att anpassa regelverket till svensk tradition, anser vi att regeringen borde ha ägnat betydligt större möda åt att utforma den svenska anpassningen av ML än vad som gjorts, varför även denna fråga bör beaktas särskilt i konsekvensutredningen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:14 Ny definition av fastighetsbegreppet i mervärdesskattelagen:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200).

Följdmotionen

2016/17:3502 av Per Åsling m.fl. (C, M, L, KD):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen före utgången av 2017 bör följa upp hur lagförslaget ökar företagens administrativa börda, i synnerhet mervärdesskatteredovisningen, och vidta åtgärder för att förhindra orimligt ökat regelkrångel med ökade kostnader för företagen som följd, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag