Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Betänkande 2016/17:JuU10

Justitieutskottets betänkande

2016/17:JuU10

Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar som syftar till att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den som misstänks för brott.

Lagändringarna innebär bl.a. att dokumentationen av förundersökningar ska förbättras genom att förhör i större utsträckning ska spelas in med ljud eller med både ljud och bild. I ett sådant inspelat förhör ska sekretess gälla för bilduppgiften.

Vidare innebär regeringens förslag att bestämmelserna om vilken rätt misstänkta, tilltalade och redan dömda personer har att ta del av utredningsmaterialet tydliggörs. Det klargörs att rätten att ta del av de omständigheter som har betydelse för åtalet är ovillkorlig. I annat utredningsmaterial kan insynsrätten begränsas. Det klargörs också i vilken utsträckning misstänkta har rätt att få en egen kopia av utredningsmaterialet. Det införs en möjlighet att ställa upp förbehåll som inskränker rätten att fritt förfoga över sekretesskyddade uppgifter. Om rätten att ta del av utredningsmaterial har inskränkts, eller om det har ställts upp ett förbehåll som inskränker rätten att utnyttja eller lämna en uppgift vidare, ska den misstänkte kunna begära prövning av ett sådant beslut i allmän domstol.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2017.

Behandlade förslag

Proposition 2016/17:68 Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare,

3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:68 punkterna 1–3.

Stockholm den 16 februari 2017

På justitieutskottets vägnar

Beatrice Ask

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Annika Hirvonen Falk (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Arhe Hamednaca (S), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (L), Linda Snecker (V), Lawen Redar (S), Ellen Juntti (M), Runar Filper (SD) och Tuve Skånberg (KD).

Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare,

3. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:68 punkterna 1–3.

Stockholm den 16 februari 2017

På justitieutskottets vägnar

Beatrice Ask

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Annika Hirvonen Falk (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Arhe Hamednaca (S), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (L), Linda Snecker (V), Lawen Redar (S), Ellen Juntti (M), Runar Filper (SD) och Tuve Skånberg (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2016/17:68 Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

Utskottets överväganden

Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens föreslagna lagändringar.

Bakgrund

Utredningsmaterial som har betydelse för åtalet ska sammanställas i ett förundersökningsprotokoll. Förundersökningsprotokollets huvudsakliga betydelse är att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvudförhandlingen i domstol (prop. 1994/95:23 s. 83). Protokollet ska alltså ge en rättvisande bild av vad som förekommit av betydelse för åtalet under förundersökningen.

Dokumentationen av förundersökningen är av stor betydelse också för den som misstänks för brott. Att utredningsmaterial och de åtgärder som vidtas under förundersökningen dokumenteras gör det möjligt för den misstänkte och hans eller hennes försvarare att kontrolleras hur förundersökningen bedrivs och att förbereda försvaret. Detta är en central del i den rätt till en rättvis rättegång som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Regleringen av rätten att ta del av vad som förekommit vid förundersök-ningen – insynsrätten – är central för den enskildes rättssäkerhet och möjligheter att på ett adekvat sätt försvara sig mot misstankarna eller anklagelserna. Det har uttryckts som att förundersökningen, genom att den misstänkte underrättas om brottsmisstanken enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken, förkortad RB, får en mer ackusatorisk karaktär i och med att den misstänkte såsom part gentemot åklagaren får insyn i utredningen och möjlighet att påkalla utredningsåtgärder (jämför SOU 1926:32 s. 48). Som framgår av 23 kap. 18 § RB är emellertid insynsrätten inte konstant till sin omfattning utan den varierar beroende på i vilket skede en förundersökning befinner sig.

Enligt 23 kap. 18 § RB har en person som underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Under pågående förundersökning anses insynsrätten inte innebära en rätt att läsa eller på motsvarande sätt få tillgång till primärmaterial, förhörsutsagor, undersökningsprotokoll eller annat förundersökningsmaterial. Det är alltså inte fråga om någon rätt till aktinsyn. Inte heller kan den misstänkte göra gällande någon rätt att få kopior av materialet.

När förundersökningen enligt förundersökningsledarens mening är färdig ska den misstänkte få tillfälle att ta del av utredningsmaterialet och få skäligt rådrum att ange önskvärd utredning och anföra vad han eller hon anser är nödvändigt. En särskild underrättelse om detta måste göras, och beslut i åtalsfrågan får, utom i vissa undantagsfall, inte fattas innan denna frist löpt ut. Vid slutdelgivningen blir den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet ovillkorlig enligt rättegångsbalken. Hela utredningsmaterialet omfattas således av insynsrätten vid slutdelgivningen.

Det är i dag inte reglerat i lag i vilken utsträckning en misstänkt har rätt att läsa handlingar och lyssna på inspelningar m.m. som ingår i sidomaterialet. Med sidomaterial avses sådant utredningsmaterial som inte tagits med i förundersökningsprotokollet.

Att en misstänkt har en rätt till insyn i utredningsmaterialet enligt rättegångsbalken hindrar inte att det undantagsvis kan finnas hinder mot att lämna ut sådant material till honom eller henne. I 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – den s.k. kollisionsbestämmelsen – regleras hur konflikten ska lösas mellan den rätt till insyn i ett mål och ärende som kan följa av regleringen om partsinsyn och sekretess som följer av offentlighets- och sekretesslagen.

Om en misstänkt under en pågående förundersökning, med hänvisning till sin rätt till partsinsyn, begär att få ta del av utredningsmaterial är det förundersökningsledaren som prövar om uppgifter kan lämnas till den misstänkte utan men för utredningen. Ett beslut från förundersöknings-ledaren om att begränsa den misstänktes rätt till insyn kan inte överklagas enligt något särskilt förfarande i rättegångsbalken. Däremot är det troligen möjligt för den misstänkte att begära s.k. överprövning hos högre åklagare enligt 7 kap. 5 § RB. Om beslutet har fattats vid en polismyndighet eller någon annan brottsutredande myndighet kan beslutet prövas av en åklagare vid en åklagarkammare (jämför 23 kap. 3 § RB).

Propositionen

Dokumentera förundersökningar

Regeringen föreslår att det ska införas grundläggande bestämmelser i lag om möjligheten att spela in förhör under en förundersökning med ljud eller med både ljud och bild. Regeringen bedömer att förhör under en förundersökning i brottmål bör spelas in med ljud eller med både ljud och bild oftare än vad som görs i dag. Det bör dock inte vara obligatoriskt med sådana inspelningar, utan förhör bör endast spelas in i de fall då det är särskilt motiverat.

Enligt regeringens förslag ska man vid bedömningen om ett förhör bör dokumenteras genom en ljudupptagning eller ljud- och bildupptagning särskilt beakta brottets beskaffenhet, utsagans förväntade betydelse och den hördes personliga förhållanden.

Regeringen anför (s. 44) att det framför allt är vid utredningar av allvarligare brott som det normalt sett finns starka skäl för att spela in förhör. Sådana utredningar är ofta till sin karaktär omfattande och tidskrävande. Att förhör blir noggrant dokumenterade kan därför många gånger förväntas förbättra förundersökningens kvalitet. För den misstänkte som riskerar ett strängt straff kan det också antas vara särskilt viktigt med en så exakt dokumentation som möjligt. Även när den misstänkte inte riskerar ett särskilt strängt straff kan omständigheterna kring brottet tala för att spela in ett förhör. Det kan t.ex. vara fråga om särskilt svårutredda brott där det finns starka skäl att noggrant dokumentera förhör. En annan viktig omständighet att beakta vid bedömningen av om ett förhör ska spelas in är förhörsutsagans förväntade betydelse för utredningen.

Ytterligare en viktig omständighet som kan göra att en förhörsutsaga får stor betydelse för utredningen är, anför regeringen (s. 44), om förhörspersonen i senare förhör ändrar sina uppgifter. Det finns då stora utredningsmässiga fördelar med att den tidigare förhörsutsagan är noggrant dokumenterad. En annan omständighet som särskilt bör beaktas vid bedömningen av om förhöret ska spelas in är den hördes personliga förhållanden. Redan i dag leder den omständigheten att förhörspersonen är minderårig i stor utsträckning till att förhöret spelas in med både ljud och bild. Avsikten är då att upptagningen ska spelas upp vid huvudförhandlingen i stället för att barnet hörs där. Denna ordning ska enligt regeringens förslag gälla även i fortsättningen.

Regeringens förslag innebär att sekretess ska gälla för uppgifter i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Sekretessen ska gälla hos både den brottsutredande myndigheten och domstolen, även om uppgiften lämnas till domstolen med anledning av åtal och om upptagningen spelas upp vid en offentlig förhandling.

Regeringen föreslår även att det ska införas en särskild reglering om hur sidomaterial ska bevaras.

Misstänkts insyn i förundersökningar

Regeringen föreslår att det ska tydliggöras i rättegångsbalken att den misstänktes fortlöpande rätt till insyn i förundersökningen inträder vid den tidpunkt då han eller hon underrättas om skälig misstanke om brott. Rätten att ta del av förundersökningen gäller i detta skede endast i den mån det kan ske utan men för utredningen. När det finns en rätt till insyn enligt rättegångsbalken ska den undantagsvis kunna begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Vidare ska det göras tydligt i rättegångsbalken och offentlighets- och sekretesslagen att den misstänkte, efter att ha underrättats om att förundersökningen slutförts, har en ovillkorlig rätt till insyn i allt förundersökningsmaterial som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Rätten till insyn i sidomaterialet ska i detta skede undantagsvis kunna begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Rätten till insyn i förundersökningsmaterialet, inklusive sidomaterialet, ska bestå efter att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligen har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts.

Regeringens förslag innebär också att det införs ett förtydligande av kollisionsbestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen. Det ska dessutom införas en kompletterande bestämmelse som reglerar kollisionen mellan sekretess och misstänkts rätt till insyn i förundersökningen från det att undersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig och den misstänkte har underrättats om rätten att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Av bestämmelsen ska det framgå att den misstänktas rätt till insyn i förundersökningsmaterialet från denna tidpunkt endast kan begränsas om det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för åtalsfrågan och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför den misstänktes intresse att få del av uppgiften.

Regeringen bedömer att de generella förslagen som gäller insynsrättens omfattning bör gälla även för uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare, verklig identitet bakom en kvalificerad skyddsidentitet, kontaktuppgifter till bevispersoner och olika utredningsåtgärder.

Regeringen föreslår att det vid förhör i domstol ska införas ett frågeförbud för sekretesskyddade uppgifter som kan röja en informatör eller någon annan uppgiftslämnares identitet. Frågeförbudet ska inte gälla uppgiftslämnare vars uppgifter åberopas till stöd för ett allmänt åtal, om det finns tillstånd eller samtycke till att lämna ut uppgifterna, om uppgifterna kan röjas utan att uppgiftslämnarens eller dennes närståendes säkerhet till liv eller hälsa riskeras och utan att den brottsbekämpande verksamhetens intressen riskeras, eller om rätten anser att det finns synnerlig anledning att höra vittnet om uppgiften.

Regeringen föreslår även bestämmelser om prövningen av de begränsningar i den misstänktes insyn i förundersökningsmaterialet som beslutats av förundersökningsledaren. Regeringen föreslår att förundersökningsledaren ska pröva frågor om den misstänktes rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. När förundersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig ska en allmän domstol, på begäran av den misstänkte, pröva förundersökningsledarens beslut att begränsa eller genom förbehåll inskränka den misstänktes rätt att få del av utredningsmaterial. För rättens prövning ska samma regler gälla som när förundersökningsledaren avslagit en misstänkts begäran om att vidta utredningsåtgärder.

Hur ska den misstänkte få del av utredningsmaterial?

Regeringens förslag innebär att det av lagen ska framgå att den misstänkte och hans eller hennes försvarare har en ovillkorlig rätt till en papperskopia av förundersökningsprotokollet. Kopior av sådant utredningsmaterial som inte ingår i förundersökningsprotokollet ska, efter ett positivt åtalsbeslut, på begäran lämnas ut till den misstänkte och hans eller hennes försvarare, om inte förundersökningsledaren anser att det finns risk för att en sekretessbelagd uppgift obehörigen kommer att lämnas vidare eller att det finns hinder mot det med hänsyn till materialets omfattning eller karaktär.

Vidare föreslår regeringen att det ska införas en möjlighet att meddela förbehåll när man tillhandahåller material i förfaranden enligt rättegångsbalken. Ett sådant förbehåll inskränker mottagarens möjligheter att förfoga över en viss uppgift, men det får inte begränsa mottagarens möjlighet att ta till vara sina intressen i målet eller ärendet.

Misstänktas och tilltalades rätt att ta del av material i avslutade förfaranden

Regeringen föreslår även bestämmelser som ska reglera en misstänkts rätt att ta del av utredningsmaterial i nedlagda förundersökningar och andra avslutade brottsutredningar.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 1 april 2017.

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottet kommer regeringens förslag att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den som misstänkts för brott.

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under ärendets beredning. Utskottet anser att förslagen är ändamålsenligt utformade och att de därför bör antas av riksdagen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2016/17:68 Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Proposition 2016/17:68 Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag