Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken

Betänkande 2024/25:JuU7

Justitieutskottets betänkande

2024/25:JuU7

Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ny lag om försöksverksamhet med rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken och till ändringar i kustbevakningslagen och tullbefogenhetslagen. Syftet med förslagen är att stärka kontrollmöjligheterna för att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken och lagföra brottsligheten. Förslagen innebär att ögonundersökningar ska få genomföras rutinmässigt, dvs. även om det inte finns en misstanke om brott.

Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2025 och gälla t.o.m. utgången av februari 2030.

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:16 Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om försöksverksamhet med rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken,

2. lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32),

3. lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32),

4. lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000),

5. lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2024/25:16 punkterna 1–5.

Stockholm den 14 november 2024

På justitieutskottets vägnar

Richard Jomshof

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Richard Jomshof (SD), Teresa Carvalho (S), Mikael Damsgaard (M), Annika Strandhäll (S), Adam Marttinen (SD), Anna Wallentheim (S), Katja Nyberg (SD), Mattias Vepsä (S), Fredrik Kärrholm (M), Gudrun Nordborg (V), Torsten Elofsson (KD), Ulrika Liljeberg (C), Pontus Andersson Garpvall (SD), Rasmus Ling (MP), Martin Melin (L), Sanna Backeskog (S) och Ludvig Ceimertz (M).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:16 Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken. I propositionen föreslår regeringen att ögonundersökningar ska få genomföras rutinmässigt för att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken, dvs. även om det inte finns en misstanke om brott. Regleringen föreslås införas på försök i en ny tidsbegränsad lag.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Utskottets överväganden

Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ny lag om försöksverksamhet med rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken och till ändringar i kustbevakningslagen och tullbefogenhetslagen. Förslagen innebär att ögonundersökningar ska få genomföras rutinmässigt under perioden den 1 mars 2025 t.o.m. den 28 februari 2030 för att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken, dvs. även om det inte finns en misstanke om brott.

Bakgrund

Straff och återkallelse av körkort för narkotikapåverkade förare

Den som framför ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha intagit narkotika som avses i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i blodet döms för rattfylleri till böter eller fängelse i högst sex månader (4 § andra stycket lagen [1951:649] om straff för vissa trafikbrott). Detta gäller dock inte om narkotikan intagits i enlighet med läkares eller annan behörig receptutfärdares ordination. Om brottet är att anse som grovt, ska föraren dömas för grovt rattfylleri till fängelse i högst två år (4 a § samma lag).

Körkortstillstånd får beviljas endast för den som med hänsyn till sina personliga och medicinska förhållanden kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon. Lämplighet med hänsyn till de personliga förhållandena förutsätter att sökanden inte är opålitlig i nykterhetshänseende (3 kap. 2 § körkortslagen [1998:488]). Detta är alltså ett krav för att ett körkort över huvud taget ska kunna utfärdas. Dessutom ska ett redan utfärdat körkort återkallas om innehavaren gör sig skyldig till rattfylleribrottslighet eller om körkortshavaren på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende inte bör ha körkort (5 kap. 3 § körkortslagen). Den som har gjort sig skyldig till rattfylleribrott och som har körkort döms alltså inte bara till en straffrättslig påföljd, utan hans eller hennes körkort kan dessutom komma att återkallas.

Regleringen om kroppsbesiktning i trafiken

Den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa får kroppsbesiktigas för vissa särskilt angivna ändamål, bl.a. för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om ett brott (28 kap. 12–13 a §§ rättegångsbalken). Med kroppsbesiktning avses en undersökning av människokroppens yttre och inre samt att prov tas från människokroppen och undersöks. Ett alkoholutandningsprov och en ögonundersökning utgör en form av kroppsbesiktning, precis som t.ex. ett salivprov eller ett blodprov. Det får endast fattas beslut om en kroppsbesiktning om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Åtgärden måste i varje enskilt fall vara proportionerlig. En kroppsbesiktning får inte genomföras om den innebär ett alltför stort intrång eller men för den enskilde.

Enligt nuvarande ordning får en ögonundersökning göras på bl.a. en förare av ett motordrivet fordon för att ta reda på om han eller hon är påverkad av något annat medel än alkohol (lagen [1999:216] om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken). En förutsättning är att det kan misstänkas att föraren gjort sig skyldig till vissa angivna trafikbrott, såsom rattfylleri, och att undersökningen kan ha betydelse för utredningen om brottet. Det är alltså fråga om ett något lägre beviskrav än det som gäller för att få genomföra en kroppsbesiktning enligt rättegångsbalkens regler. Samtidigt är lagens tillämpningsområde betydligt mer begränsat. En ögonundersökning som görs med stöd av den nämnda lagen får bara avse yttre iakttagelser av ögats utseende och funktion. Som hjälpmedel vid undersökningen får en pupillometer, en penna eller ett liknande föremål och en mindre ljuskälla användas.

Om resultatet av en ögonundersökning, ensamt eller tillsammans med andra omständigheter, leder till att det finns en skälig misstanke om brott kan ett beslut om kroppsbesiktning fattas med stöd av rättegångsbalken. Det kan t.ex. handla om att ta ett urin- eller blodprov. Det är det efterföljande urin- eller blodprovet som används som bevisning om åtal väcks (s.k. bevisprov). Om den som är skyldig att genomgå en ögonundersökning inte medverkar till undersökningen eller inte kan genomgå en sådan undersökning på grund av att han eller hon varit inblandad i en trafikolycka, får ett blodprov tas på personen trots att förutsättningarna för att göra en kroppsbesiktning enligt rättegångsbalken inte är uppfyllda (5 § lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken).

Skyddet för enskildas fri- och rättigheter

Av regeringsformen följer bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 § första stycket). Som kroppsligt ingrepp räknas t.ex. läkarundersökningar och tagande av blodprov och fingeravtryck. Den rättigheten får begränsas bara genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 20 och 21 §§).

Även genom Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) tillförsäkras enskilda i Sverige ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Var och en har enligt Europakonventionen rätt till respekt för sitt privatliv (artikel 8). En viktig aspekt av skyddet för privatlivet är skyddet för den fysiska integriteten.

Sedan 2020 gäller även Förenta nationernas (FN) konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som svensk lag. För svenskt vidkommande avses med barn personer som inte har fyllt 18 år. Inget barn får enligt barnkonventionen utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv (artikel 16).

Propositionen

En ökad mängd narkotika i samhället

Regeringen anför att narkotika medför stora skadeverkningar för liv och hälsa och genererar omfattande kostnader för samhället. Tillgången till narkotika i samhället har ökat över tid. Handeln med narkotika utgör dessutom en av den organiserade brottslighetens huvudsakliga inkomstkällor och är en av flera drivande komponenter i det dödliga våldet mellan kriminella nätverk. Därutöver utgör narkotikahandeln en inkörsport för unga till en kriminell livsstil. Enligt regeringen är det därför mycket angeläget att med kraft trycka tillbaka den narkotikarelaterade brottsligheten och den kriminella ekonomin. För att bekämpa den narkotikarelaterade brottsligheten behöver brottsbekämpande åtgärder kombineras med ett förebyggande arbete för att minska efterfrågan på narkotika.

Narkotikapåverkade förare i trafiken

Narkotikapåverkade förare utgör ett reellt problem för trafiksäkerheten. Intag av narkotiska ämnen har i allmänhet verkningar som inte är förenliga med att framföra fordon på ett trafiksäkert sätt, särskilt om preparaten intas i missbrukssyfte. Av den anledningen gäller sedan 1999 en nollgräns för narkotika i trafiken i Sverige. Antalet omkomna i alkoholrelaterade trafikolyckor har minskat något under det senaste decenniet. Motsvarande utveckling kan däremot inte ses när det gäller de narkotikarelaterade trafikolyckorna, som i stället har ökat. Även antalet lagförda drograttfyllerier har ökat sett över en tioårsperiod.

Behovet av stärkta kontrollmöjligheter

Regeringen anför att nykterhetskontroller i trafiken som avser både alkohol och narkotika utgör ett viktigt led i det svenska trafiksäkerhetsarbetet. Sådana kontroller är också mycket betydelsefulla för det brottsbekämpande arbetet mot rattfylleri. Kontrollerna har en dokumenterat förebyggande effekt och bidrar till att upptäcka brott, som därmed kan avbrytas och lagföras. Den som påträffas onykter i trafiken kan även erbjudas hjälp och stöd från beroendevården. Eftersom antalet drograttfyllerier och drogrelaterade trafikolyckor med dödlig utgång har ökat över tid finns det enligt regeringen anledning att överväga ytterligare åtgärder för att vända utvecklingen. Ett effektivt trafiksäkerhetsarbete förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna har ändamålsenliga kontrollmöjligheter och i övrigt rätt verktyg för att upptäcka och lagföra brottsligheten. Utökade kontrollmöjligheter i trafiken kan utgöra ett viktigt led i att stärka arbetet mot narkotikapåverkade förare i trafiken. En möjlighet att rutinmässigt kontrollera förare för narkotika i trafiken har under en längre tid efterfrågats av Polismyndigheten och av andra aktörer som arbetar med trafiksäkerhet. Det finns enligt regeringen därför skäl att på nytt överväga om det bör införas en sådan möjlighet.

En narkotikapåverkad person som framför ett fordon innebär en fara för både sig själv och andra. Med dagens reglering finns en risk för att påverkade förare undgår upptäckt och rättsligt ingripande enbart för att polisen vid sin inledande bedömning inte finner skäl att misstänka påverkan. En möjlighet att, på samma sätt som för alkohol, rutinmässigt genomföra sållningsprov för narkotika i trafiken skulle öka möjligheterna att upptäcka påverkade förare och lagföra dem för brott. En ökad upptäcktsrisk har även en preventiv effekt och kan på sikt leda till färre påverkade förare i trafiken. Det innebär en förbättrad trafiksäkerhet för alla trafikanter. En sådan möjlighet skulle också kunna utgöra en viktig beståndsdel i ett effektivt narkotikaförebyggande arbete. De personer med beroendeproblematik som påträffas kan slussas vidare in i missbruks- och beroendevård. Ett effektivt narkotikaförebyggande arbete är av stor vikt för att minska efterfrågan på narkotika i samhället.

Vid en sammantagen bedömning anser regeringen, i likhet med en stor andel av remissinstanserna, att det finns ett konkret och påtagligt behov av att stärka möjligheterna att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken genom rutinmässiga kontroller. En sådan möjlighet kan förväntas vara en effektiv åtgärd i trafiksäkerhetsarbetet och brottsbekämpningen i stort.

En ny reglering införs i en tidsbegränsad lag

Regeringen framhåller att behovet och nyttan av en möjlighet att rutinmässigt kontrollera förare för narkotika i trafiken måste vägas mot det ingrepp i enskildas fri- och rättigheter som en sådan möjlighet kan förväntas innebära. Det finns redan långtgående möjligheter för polisen att stoppa fordon i trafiken för att genomföra olika kontroller, t.ex. av fordonets trafikduglighet eller förarens nykterhet. En möjlighet att rutinmässigt kontrollera förare för narkotika i trafiken, dvs. utan att det finns en misstanke om brott, kommer enligt regeringen därför inte nödvändigtvis att innebära att fler personer kommer att stoppas i trafiken. Däremot kan en sådan möjlighet innebära att fler av de personer som stoppas blir föremål för undersökning och, om det finns en skälig misstanke om brott, att fler personer tas med till en polisstation för ytterligare kroppsbesiktning i form av t.ex. urin- eller blodprov. Enligt regeringen är ändamålet med den inskränkning som det innebär av enskildas fri- och rättigheter med en möjlighet till rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken i syfte att upptäcka narkotikapåverkade förare godtagbart i ett demokratiskt samhälle. För att inskränkningen ska vara tillåten krävs därutöver att den inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som motiverat den, eller med andra ord att den är proportionerlig. Regleringen behöver därför ha ett tillämpningsområde och en omfattning som är ändamålsenlig och väl avvägd.

Regeringens utgångpunkt är att den utökade kontrollmöjlighet som övervägs endast får användas i trafiksammanhang där det uppställs särskilda krav på nykterhet. Det är inte fråga om att införa en rutinmässig kontrollmöjlighet på ett mer allmänt plan i samhället. Redan detta förhållande innebär en tydlig begränsning av regleringens tillämpningsområde.

När det sedan gäller frågan om vilka metoder som ska få användas för att rutinmässigt kontrollera förare för narkotika i trafiken har utredningen föreslagit att både ögonundersökning och salivprov ska få användas. Regeringen instämmer i vad Integritetsskyddsmyndigheten anför om att ett salivprov framstår som en mer ingripande åtgärd än en ögonundersökning. Vid en avvägning mellan brottsbekämpningens behov och det integritetsintrång som en utökad kontrollmöjlighet skulle innebära för enskilda anser regeringen att det i nuläget finns skäl att begränsa regleringen till att avse endast ögonundersökning.  

När det gäller de farhågor som Integritetskyddsmyndigheten för fram om risken för att enskilda utsätts för obefogade kroppsbesiktningar, i form av t.ex. blodprovstagning, framhåller regeringen bl.a. att ett sådant blodprov förutsätter att den som utför ögonundersökningen försäkrar sig om att det finns en skälig misstanke om brott på vilket fängelse kan följa (28 kap. 12 § rättegångsbalken). Den som utför en ögonundersökning behöver göra en bedömning av om det finns tecken på påverkan hos den som undersöks. Sådana tecken kan vara av olika styrka. Faktorer som hur påverkad eller samarbetsvillig den som undersöks är, ljus- och väderförhållanden på platsen liksom den erfarenhet den som utför undersökningen har kan ha betydelse. Ibland krävs det ytterligare omständigheter, som t.ex. förarens sätt att framföra sitt fordon, hans eller hennes uppträdande i övrigt eller andra omständigheter, för att det ska anses finnas en skälig misstanke om brott (prop. 1998/99:43 s. 33). I samtliga fall där användning av tvångsmedel kommer i fråga ska även en proportionalitetsbedömning göras. Skälen för att använda tvångsmedlet måste väga upp det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den person som åtgärden riktas mot eller för något annat motstående intresse för att tvångsmedlet ska få användas (28 kap. 3 a och 13 §§ rättegångsbalken). Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden.

Regeringen anför att risken för att obefogade kroppsbesiktningar kommer att utföras till följd av förslagen bedöms vara låg och åtminstone inte större än med den nuvarande regleringen. Det är fortfarande regleringen om kroppsbesiktning i rättegångsbalken som kommer att tillämpas vid bedömningen av den efterföljande blodprovstagningen. Det finns därmed inte skäl att avstå från att införa en sållningsmöjlighet på den grunden.

Eftersom viss försiktighet bör iakttas när det är fråga om att inskränka enskildas fri- och rättigheter anser regeringen dock att den nya regleringen bör införas i en särskild tidsbegränsad lag. På så sätt minimeras risken för att en permanent ordning med rutinmässiga kontroller införs utan att det finns ett fullgott underlag. En sådan tidsbegränsning innebär också att det finns en naturlig tidsfrist inom vilken den nya regleringen kan utvärderas. Den nya lagen om rutinmässiga ögonundersökningar ska i huvudsak knyta an till de rekvisit och definitioner som finns i lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. För att uppnå en mer renodlad och effektiv försöksverksamhet anser regeringen att det är lämpligt att begränsa försöksverksamheten till att endast avse vägtrafiken och därmed inte låta den omfatta även spårtrafik och luftfart så som utredningen föreslagit.

Regeringen anser sammantaget att det är motiverat att införa en möjlighet att göra rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken i syfte att kontrollera förare för narkotika. Det finns ett konkret och påtagligt behov av en sådan möjlighet, och den kan förväntas vara en effektiv åtgärd i såväl trafiksäkerhetsarbetet som brottsbekämpningen. Möjligheterna att upptäcka och lagföra narkotikapåverkade förare i trafiken bedöms förbättras avsevärt med en sådan reglering. Regleringen föreslås införas i en särskild tidsbegränsad lag och med ett tillämpningsområde som är ändamålsenligt och tydligt avgränsat. Det ringa obehag som en ytlig ögonundersökning innebär för den enskilde vägs upp av den ökade upptäcktsrisk och den förbättrade trafiksäkerhet som förslaget innebär. Regeringen bedömer att en sådan reglering uppfyller grundläggande krav på legalitet och proportionalitet och är väl avvägd. Regeringen gör ingen annan bedömning i det avseendet när det gäller barn och unga i åldern 15–17 år.

Verkställigheten av en rutinmässig ögonundersökning

En rutinmässig ögonundersökning ska utföras på samma sätt som en ögonundersökning enligt lagen om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. Det innebär att undersökningen endast får omfatta yttre iakttagelser av ögonens utseende och funktion. Undersökningen ska genomföras på ett sätt som inte utsätter den som undersöks för allmän uppmärksamhet och företrädesvis i ett täckt fordon eller inomhus i ett avskilt rum. En ögonundersökning får göras av en polisman, en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman.

Eftersom en ögonundersökning föreslås få utföras utan att det finns en misstanke om brott anser regeringen att det är angeläget att med förfaranderegler begränsa ingreppet i den enskildes rättssfär. Som huvudregel bör därför gälla att en rutinmässig ögonundersökning ska utföras på eller i nära anslutning till platsen för kontrollen eller ingripandet. Undersökningen ska endast få utföras med hjälpmedel som kan användas omedelbart. Dessutom ska det på den undersöktes begäran föras ett protokoll vid undersökningen och utfärdas ett bevis om utförd åtgärd. Det ska även vara möjligt att ta ett blodprov om den som är skyldig att genomgå en rutinmässig ögonundersökning vägrar eller inte kan medverka.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen anser att den föreslagna regleringen bör träda i kraft så snart som möjligt. Samtidigt måste det finnas tid för de myndigheter som omfattas av försöksverksamheten att förbereda sig för införandet av den nya lagen. Det bör även finnas tid för att upplysa allmänheten om regleringen. Regeringen föreslår därför att lagstiftningen ska träda i kraft den 1 mars 2025. Giltighetstiden bör enligt regeringen bestämmas till fem år. 

Regeringen anser inte att det behövs några övergångsbestämmelser.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet anser att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och att de bör antas av riksdagen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2024/25:16 Stärkta möjligheter att upptäcka narkotikapåverkade förare i trafiken:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med rutinmässiga ögonundersökningar i trafiken.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32).

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32).

4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000).

5. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag