Översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet

Kommittédirektiv 2022:103

Översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet

Beslut vid regeringssammanträde den 7 juli 2022

Sammanfattning

En särskild utredare ska genomföra en översyn av kultursamverkansmodellen. Syftet med översynen är att modellen ska utvecklas så att den i ökad grad kan bidra till kultur i hela landet och till att de nationella kulturpolitiska målen uppfylls. I översynen ska regionernas frihet och ansvar beaktas.

Utredaren ska bl.a.

. föreslå hur roller, ansvar och samverkan inom modellen kan utvecklas och förtydligas,

. föreslå hur modellen kan bidra till ökad tillgång till kultur och till breddat deltagande i kulturverksamhet i hela landet,

. föreslå vilka statligt stödda områden som bör ingå i modellen, och

. lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2023.

Kultursamverkansmodellen - en modell för kultur i hela landet

Staten, regionerna och kommunerna har sedan lång tid tillbaka ett gemensamt ansvar för kulturområdet. Kultursamverkansmodellen, som har varit i kraft sedan 2011, är en modell för fördelning av statliga medel till regional kulturverksamhet. Det är även en modell för ökad samverkan mellan de parter som berörs av modellen kring frågor inom kulturområdet. Syftet med kultursamverkansmodellen är att den ska bidra till ökad uppfyllelse av de nationella kulturpolitiska målen och föra kulturen närmare medborgarna. Syftet är även att ge regionerna och Gotlands kommun (som nedan omfattas av begreppet regionerna) ökade möjligheter till regionala prioriteringar och variationer samtidigt som staten fortsatt har ett övergripande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitiken. De nationella kulturpolitiska målen är styrande för statliga aktörer och vägledande för andra offentliga aktörer. Kultur är i hög grad en frivillig uppgift för regioner och kommuner. Vissa obligatoriska uppgifter följer dock av lagstiftning och rör museer, bibliotek, arkiv och kulturmiljö. Möjligheterna till samverkan för kommuner och regioner förbättrades fr.o.m. den 1 juli 2018 då en generell rätt till kommunal avtalssamverkan infördes i kommunallagen (2017:77). Genom avtalssamverkan kan en kommun eller en region överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller en annan region utan att lokaliseringsprincipen hindrar det.

Kultursamverkansmodellen är en viktig del i regeringens arbete för kultur i hela landet. Inom modellen sker samverkan mellan staten, regioner, kommuner, det civila samhället och de professionella kulturskaparna. Syftet med samverkan är att de nationella kulturpolitiska målen tillsammans med regionernas prioriteringar och mål ska uppnås i ökad grad. Samverkan är viktig för en stark kulturell infrastruktur i hela landet och omfattar både finansieringsfrågor och övriga frågor som främjar det kulturpolitiska områdets kvalitet, bevarande och konstnärliga förnyelse. Det statliga stödet inom modellen bidrar till att jämna ut skillnader i fråga om tillgång till kultur som beror på bl.a. geografi och demografi. Kultursamverkansmodellen och andra statliga kulturpolitiska insatser kompletterar varandra i syfte att stärka kultur i hela landet. Även det generella statsbidraget till regioner och kommuner kan användas för insatser inom kulturområdet. Kulturpolitiska insatser bidrar på olika sätt till Sveriges genomförande av Agenda 2030, såsom bl.a. framgår av skrivelsen Sveriges genomförande av Agenda 2030 (skr. 2021/22:247).

Kultursamverkansmodellen regleras genom såväl lag som förordning. Enligt lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet får en region fördela vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet om regionen har upprättat en regional kulturplan och kulturplanen överensstämmer med de föreskrifter som regeringen utfärdar. I förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet finns närmare bestämmelser om bidragsgivningen. Det framgår bl.a. att det statliga stödet ska fördelas till sju olika konst- och kulturområden och att regionerna ska utarbeta de regionala kulturplanerna i samverkan med kommunerna i länet och efter samråd med det civila samhället och professionella kulturskapare. De sju konst- och kulturområdena som anges i förordningen är professionell teater-, dans- och musikverksamhet, museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete, biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet, professionell bild- och formverksamhet, regional enskild arkivverksamhet, filmkulturell verksamhet och främjande av hemslöjd. Statligt stöd kan även lämnas för konst- och kulturfrämjande insatser inom dessa områden samt till länsövergripande samverkan. Staten får även lämna bidrag till organisationer som företräder det civila samhället och de professionella kulturskaparna för deras medverkan i och genomförande av de regionala kulturplanerna.

Det statliga stödet kan lämnas till mottagare oavsett organisationsform, dvs. till institutioner, fria kulturutövare, aktiebolag och stiftelser samt till aktörer inom det civila samhället. Stöd enligt kultursamverkansmodellen kan inte gå till verksamheter där staten är huvudman. Bidragsgivningen ska främja en god tillgång för länets invånare till samtliga konst- och kulturområden som anges i förordningen. Inför beslut om den statliga länsvisa fördelningen av de statliga medlen har ett samverkansråd vid Statens kulturråd i uppgift att samordna de nationella kulturpolitiska intressena inom ramen för kultursamverkansmodellen.

År 2020 uppgick den offentliga finansieringen som fördelats som verksamhetsbidrag inom kultursamverkansmodellen till totalt cirka

4,7 miljarder kronor. Sedan modellen trädde i kraft har de offentliga aktörernas finansiering ökat med totalt 22 procent i fasta priser. Regionernas och kommunernas finansiering har dock ökat mer än statens. Statens kulturråds uppföljning för år 2020 visar att regionerna stod för den största andelen, 47 procent, av de totala medel som fördelades som verksamhetsbidrag inom modellen. Staten och kommunerna stod för cirka 27 procent vardera. De offentliga finansieringsandelarna uppvisar tämligen stora variationer mellan länen, vilket bl.a. återspeglar de offentliga aktörernas olika roller och ansvar i respektive län.

När det gäller de offentliga aktörernas finansiering av hela kulturområdet ser finansieringsandelarna annorlunda ut. Staten står för cirka 45 procent, regionerna för 15 procent respektive kommunerna för 40 procent av den totala finansieringen, enligt Myndigheten för kulturanalys rapport Kulturfakta 2021:3. Denna fördelning har legat fast mellan 2011 och 2019. I och med covid-19-pandemin och de statliga krisstöden som betalades ut i samband med pandemin ökade statens finansieringsandel år 2020 till cirka 50 procent.

Behoven av och intresset för samverkan har ökat, både inom konst- och kulturområdena och även över kommun- och länsgränser. För att uppnå de nationella kulturpolitiska målen är det även angeläget att kulturpolitiken främjar internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan. Efter pandemins verkningar finns fortsatt stora behov av att stärka kulturområdet.

Uppdraget att se över hur kultursamverkansmodellen kan utvecklas för att i ökad grad bidra till kultur i hela landet

Stora samhällsförändringar har skett sedan modellen infördes och det finns därför skäl för att se över hur kultursamverkansmodellen kan vidareutvecklas för att möta och motsvara kulturverksamheters behov av att utvecklas inom länet, över länsgränser och även utifrån den nationella och internationella betydelse som verksamheterna har.

Bidragsgivningen inom kultursamverkansmodellen går till institutioner, verksamheter och aktörer som sammantaget utgör viktiga delar av den kulturella infrastrukturen i Sverige. Det är angeläget att modellens stöd fortsatt kan lämnas till både institutioner, fria kulturutövare och aktörer inom det civila samhället som alla är delar av denna infrastruktur.

Den länsvisa fördelningen av det statliga stödet ska även fortsättningsvis göras av Statens kulturråd och regionerna ska även fortsättningsvis fördela detta stöd till verksamheter inom länet. Det är fortsatt angeläget att modellens insatser följs upp och utvärderas och att den administrativa bördan av dessa inte är onödigt betungande.

Det är viktigt att de samlade resurserna och kompetenserna hos berörda aktörer inom modellen i ökad grad kan samverka så att kvalitet, bevarande och konstnärlig utveckling främjas.

Det är vidare angeläget att konstens frihet och principen om armlängds avstånd beaktas inom kultursamverkansmodellen liksom inom övriga kulturområdet.

Föreslå hur samverkan inom kultursamverkansmodellen kan utvecklas och förtydligas

Kultursamverkansmodellen infördes för att öka samverkan mellan viktiga aktörer inom kulturområdet i hela landet. Samtliga regioner förutom Region Stockholm har valt att ingå i modellen. Sveriges län och kommuner har olika geografiska och demografiska förutsättningar. I de fyra nordligaste länen som täcker mer än halva Sveriges yta bor cirka 9 procent av befolkningen. I de tre kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö bor 18 procent av befolkningen. Gotlands län har den minsta befolkningen med dryga 61 000 invånare. Det största länet, Stockholms län, har mer än 2,4 miljoner invånare. Det är angeläget att modellen framöver får bästa möjliga förutsättningar att omfatta samtliga län, även Stockholms län, så att bl.a. ett enhetligt system kan skapas för statens fördelning av statliga medel. Vidare är det angeläget att modellen fungerar väl både för stora och små kommuner samt för storstadskommuner och i lands- och glesbygder. Modellen bör även i ökad grad belysa och beakta den betydelse som kommunerna har i form av resurser och kompetens för kulturens utveckling i hela landet.

I det nuvarande systemet är de regionala kulturplanerna och de årliga äskandena är viktiga utgångspunkter inför den statliga länsvisa medelsfördelningen, för den fortsatta samverkan inom modellen och för att de regionala och nationella kulturpolitiska målen ska uppnås. Statens kulturråd genomför årligen ett flertal dialoger och konferenser med regioner och berörda myndigheter och aktörer inom ramen för modellen. Det finns också en politisk dialog om kultursamverkansmodellen som kulturministern bjuder in till där kulturpolitiker från samtliga regioner medverkar.

Behov av tydligare former för samverkan har lyfts av bl.a. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) i rapporten Ståndpunkter om kultursamverkansmodellen från 2020. Myndigheten för kulturanalys betonar bl.a. otydligheter mellan olika politiska nivåer och mellan politik och förvaltning i sitt remissvar till betänkandet Från kris till kraft (SOU 2021:77), där en översyn av modellen föreslås. I sitt remissvar gällande samma utredning redogör Statens kulturråd för att myndigheten ser behov av att förbättra samverkansrådets samordning i syfte att bl.a. underlätta regionernas samverkan med staten. Vissa regionala institutioner har under årens lopp också framfört önskemål om stärkt dialog med staten, bl.a. utifrån behoven om en stark kulturell infrastruktur i hela landet. Vidare bedömer flera aktörer att kommunernas betydelse och roll i modellen och även det civila samhällets roll bör lyftas fram på ett tydligare sätt. Statens kulturråd har 2021 redovisat ett regeringsuppdrag om konstnärers villkor och konstnärspolitiska perspektiv inom kultursamverkansmodellen (Ku2021/02534) där det bl.a. framgår att regionerna kommit att ta ett stort ansvar för utveckling och genomförande av konstnärspolitiken samt att det behövs ett samspel mellan stat, regioner och kommuner. Vidare bedöms ansvar och roller mellan parter inte vara tydligt avgränsade.

Kultursamverkansmodellen rymmer många sakfrågor och perspektiv som bidrar till och påverkar kulturens utveckling. Det är angeläget att goda exempel, metoder och kunskaper kan utvecklas och få ökad spridning. Genom modellen finansieras verksamheter som i vissa fall har stor kulturpolitisk betydelse, inte bara i en enskild region, utan även för ett större område, ibland även för hela landet. Det statliga stödet kan lämnas till länsövergripande samverkan. Det är angeläget att verksamheterna kan ges goda förutsättningar att utvecklas, både när det gäller bredd och spets.

Det är angeläget att modellens insatser fortsatt följs upp av regioner och ansvariga myndigheter samt utvärderas av Myndigheten för kulturanalys. Det är även viktigt att den administrativa bördan inte är onödigt betungande.

Sammantaget bedömer regeringen att det finns behov av ökad tydlighet vad gäller roller, ansvar och former för samverkan. Det är t.ex. angeläget att undersöka erfarenheterna av statens och regionernas olika metoder för samråd med det civila samhället och de professionella kulturskaparna så att dessa kan vidareutvecklas och stärkas.

Utredaren ska därför

. föreslå hur roller, ansvar och samverkan mellan berörda aktörer inom modellen kan utvecklas och förtydligas så att resurser och kompetenser tillvaratas i syfte att främja kvalitet, bevarande och konstnärlig utveckling inom både bredd- och spetsverksamheter,

. föreslå hur samverkan inom modellen i ökad grad kan beakta kommunernas betydelse inom kulturområdet,

. föreslå hur det samverkansråd som finns inrättat vid Statens kulturråd och dess uppgift kan vidareutvecklas,

. undersöka möjligheterna till att kultursamverkansmodellen kan komma att omfatta samtliga län,

. föreslå vilka dialogforum och plattformar, både för förtroendevalda och tjänstemän, som bör finnas och hur de kan utvecklas för att åstadkomma en god samverkan mellan aktörerna inom modellen,

. bedöma behovet av gemensamma kompetenshöjande insatser inom modellen och vem eller vilka aktörer som bör ansvara för att genomföra dessa, och

. lämna nödvändiga författningsförslag.

Föreslå hur kultursamverkansmodellen i högre grad kan bidra till ökad tillgång till kultur och ett breddat deltagande i kulturverksamhet

Sedan kultursamverkansmodellen infördes 2011 har stora samhällsförändringar skett. Befolkningen har vuxit med mer än 1 miljon invånare och andelen utrikes födda har ökat från 15 till 20 procent av befolkningen. Samtidigt har den socioekonomiska segregationen i samhället blivit ett allt större problem och skillnaderna mellan stad och land har ökat.

En sammanhållen landsbygdspolitik för en långsiktigt hållbar utveckling av Sveriges landsbygder har tagits fram. I regeringens Nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021-2030 (skr. 2020/21:133) framgår kulturens roll och betydelse för en hållbar regional utveckling i hela landet. Inom kulturområdet har ny politik tillkommit för bl.a. filmområdet, gestaltad livsmiljö och kulturarv med ny museilag och nationella mål för de statliga insatserna för den kommunala kulturskolan. Även politiken för det fria kulturlivet och det civila samhället har stärkts, liksom rättigheterna för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar, tornedalingar och för samerna, som också är ett urfolk. Digitaliseringen har medfört nya sätt att producera, förmedla och konsumera kultur och globaliseringen har ökat. Vidare har en ny strategi för systematisk uppföljning av funktionshinderspolitiken under 2021-2031 beslutats där bland annat kultur utgör ett prioriterat samhällsområde. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har blivit svensk lag. Arbetet med Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling pågår runt om i landet.

Flera rapporter och utvärderingar, bl.a. Statens kulturråds rapport Göra allt möjligt (2021) och Myndigheten för kulturanalys rapport En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen (2020:1), visar att deltagandet i kulturlivet är ojämnt när det gäller demografiska, geografiska och socioekonomiska faktorer. Att verka för ett breddat deltagande är därför viktigt bl.a. för att bidra till ökad integration, social sammanhållning och motverka segregation. Det bedrivs ett omfattande arbete i regioner, kommuner och av det civila samhället i syfte att minska och motverka segregation, men arbetet behöver utvecklas ytterligare. I dessa sammanhang har kulturen stor betydelse och potential. Ett breddat deltagande är också en förutsättning för att uppnå det nationella kulturpolitiska målet om att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Hela kulturområdet har på senare tid drabbats mycket hårt av coronapandemin. Regeringen har därför utformat både generella och riktade ekonomiska krisstöd som kulturens aktörer har kunnat ta del av. Effekterna är långtgående och dess konsekvenser ännu inte helt överblickbara.

Utredaren ska därför

. föreslå hur modellen kan bidra till ökad tillgång till kultur och ett breddat deltagande i kulturlivet i hela landet,

. lämna förslag som gör att kultursamverkansmodellen i ökad grad bidrar till de nationella kulturpolitiska målen, och

. lämna nödvändiga författningsförslag.

Föreslå vilka statligt stödda områden som ska ingå i kultursamverkansmodellen

Kultursamverkansmodellen omfattar i dag sju konst- och kulturområden som kan tilldelas statligt stöd. De olika områdena regleras i förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Även konst- och kulturfrämjande samt länsövergripande samverkan kan tilldelas stöd. Skälen till att regeringen pekar ut de sju områdena i förordningen är att flera av områdena är relativt små och har en skör infrastruktur och att tillgången till verksamheterna är viktiga att erbjuda invånarna i hela landet. Av Statens kulturråds senaste uppföljning från 2020 framgår att fördelningen som regionerna gjort mellan de sju områdena inte har förändrats i någon större utsträckning sedan modellen infördes 2011, (Ku2021/02528). Bidragen fördelas främst till områdena professionell scenkonst och till museer och deras kulturmiljöarbete. Totalt har nära 90 procent av de offentliga medlen fördelats till dessa områden. De övriga områdena utgör därmed relativt sett små andelar av modellens medel.

Regionernas kulturplaner omfattar oftast mer än de sju områden som staten pekar ut i förordningen, exempelvis områden som gestaltad livsmiljö, kulturella och kreativa näringar samt kultur och hälsa. I vissa fall omfattas även områden som hör hemma inom andra politikområden, t.ex. studieförbundens och folkhögskolornas betydelse för kultur i hela landet. Under årens lopp har det funnits, och finns fortfarande, olika uppfattningar om huruvida modellen bör omfatta fler statligt stödda områden eller inte. Det finns även olika uppfattningar om i vilken mån regeringen bör ange vilka områden som ska tilldelas statligt stöd, eller om sådan statlig reglering inte ska förekomma. Ett exempel på statligt stöd som i dag inte ingår i modellen är det statliga stödet till icke-statliga kulturlokaler, som Boverket fördelar. Stödet ska enligt förordningen (1990: 573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler, i första hand lämnas i form av bidrag till projekt som avser lokaler för länsmuseer.

Statens kulturråd ansvarar för den länsvisa fördelningen av statens stöd till regionerna, utöver det beslutar myndigheten även om tidsbegränsade bidrag, utvecklingsbidrag, till strategiska utvecklingsinsatser av nationellt intresse. Dessa bidrag uppgår årligen till cirka 25-35 miljoner kronor och fördelas till drygt 80 projekt. Över tid har det framkommit både synpunkter om att dessa medel bör ingå i den länsvisa fördelningen och synpunkter på att den nuvarande ordningen bör behållas. För närvarande har Statens kulturråd regeringens uppdrag att följa upp resultaten av bidragsgivningen och eventuellt föreslå förändringar. Uppdraget ska redovisas till regeringen den 1 oktober 2022 (Ku 2021/0113).

Sammantaget finns det behov av att se över och tydliggöra vilka statligt stödda områden som ska ingå i kultursamverkansmodellen. I det sammanhanget bör det beaktas att statliga satsningar och stöd som gagnar regional och lokal kultur även framöver ska kunna genomföras utanför modellen.

Utredaren ska därför

. analysera och föreslå, utifrån statens roll och ansvar inom modellen, vilka statligt stödda områden som bör ingå i modellen,

. analysera och föreslå om utvecklingsbidragens syfte och hantering bör förändras, och

. lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

De förslag och beslutsunderlag som utredaren redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Förslagen som utredaren lämnar om de statligt stödda områden som föreslås ingå i kultursamverkansmodellen ska vara finansierade inom befintliga ramar. Om förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas. Förslagen ska även analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med berörda statliga myndigheter, regioner, kommuner och andra offentliga aktörer samt med aktörer inom det civila samhället och med de professionella kulturskaparna. Utredaren ska även föra dialog med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och i dialog med berörda i hela landet och även beakta de utvärderingar och uppföljningar som gjorts av kultursamverkansmodellen på senare år. Vidare bör utredaren beakta de pågående uppdrag som regeringen har lämnat till berörda myndigheter i de frågor som berörs av dessa direktiv. Utredaren bör även beakta de förslag som den pågående utredningen Nationell strategi för att främja de kulturella och kreativa näringarna (dir. 2021:100) kommer att lämna samt andra utredningar som är relevanta för verksamheter inom kultursamverkansmodellen.

Uppdraget ska redovisas senast den 29 september 2023.

(Kulturdepartementet)

Kommittédirektiv

Kommittédirektiv är riktlinjer för de utredningar, eller kommittéer, som regeringen tillsätter.