ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder

Kommittédirektiv 1997:103

ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder

Dir. 1997:103

Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda frågan om Sverige kan ratificera ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga för att Sverige skall kunna efterleva bestämmelserna.

Konventionens innehåll

ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder utgör en revision av en äldre ILO-konvention i ämnet, 1957 års konvention nr 107 med tillhörande rekommendation nr 104 om skydd för och integration av infödda och andra i stammar levande folkgrupper.

Ett av de grundläggande kriterierna för att enligt den nya konventionen betraktas som stamfolk eller ursprungsfolk är att folket självt identifierar sig som ett sådant. Uttrycket "folk" i konventionen skall inte tolkas så att det ger upphov till rättigheter som kan vara förknippade med begreppet "folk" i folkrätten.

Regeringarna skall, under medverkan av berörda folk, se till att dessa folks rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Ursprungsfolk skall utan hinder och fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Särskilt poängteras att konventionen skall utan diskriminering tillämpas på såväl manliga som kvinnliga medlemmar av dessa folk.

Särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda ursprungsfolkens institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. Vidare skall de ha samma möjligheter och samma rättigheter som enligt den nationella lagstiftningen tillkommer den övriga befolkningen.

Regeringarna skall samråda med folken i fråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner och andra organ. Ursprungsfolken skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna har ett ansvar för att skydda och bevara miljön i de områden som dessa folk bebor.

Ursprungsfolken skall ha rätt att behålla sina sedvänjor och institutioner när detta inte är oförenligt med det nationella rättssystemet och internationellt erkända mänskliga rättigheter.

Enligt konventionen skall ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor erkännas. Åtgärder skall vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem. Regeringarna skall vidare vidta åtgärder för att identifiera den mark som traditionellt bebos av dessa folk samt inrätta lämpliga förfaranden inom det nationella rättssystemet för att ta ställning till anspråk på mark från berörda folk.

Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som hör till deras mark skall särskilt skyddas. De skall ha rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av dessa tillgångar.

Som en huvudregel får ursprungsfolk eller stamfolk inte förflyttas från den mark som de bebor.

Andra områden som berörs i konventionen är bl.a. sysselsättning och anställningsvillkor, yrkesutbildning, hantverk och landsbygdsindustri, social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning och kommunikation samt kontakter och samarbete över gränserna.

Konventionen trädde i kraft år 1991 och har hittills ratificerats av tio länder, däribland Norge och Danmark.

Tidigare överväganden om svensk ratificering

Det största hindret för en svensk ratificering har varit uppfattningen att Sverige inte uppfyller förpliktelserna i artikel 14 i konventionen. Enligt denna artikel skall ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor erkännas och åtgärder skall vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem.

Genom en skrivelse den 20 december 1990 (skr. 1990/91:101) förelade regeringen riksdagen ILO:s konvention nr 169. I skrivelsen anfördes att Sverige inte då borde tillträda konventionen. Som en omständighet som gjorde det svårt för Sverige att tillträda konventionen anfördes bestämmelserna i artikel 14 om markrättigheter. Vid behandlingen i riksdagen gjordes inte något tillkännagivande med anledning av skrivelsen (bet. 1991/92:UU7, rskr. 1991/92:35).

Frågan om ratificering av konventionen behandlades därefter i propositionen 1992/93:32 Samerna och samisk kultur m.m. Regeringen gjorde samma bedömning som tidigare. Man konstaterade att svenska rättsförhållanden inte överensstämde med bestämmelserna i artikel 14.

Frågan har varit uppe till behandling i riksdagen vid upprepade tillfällen, senast vid riksmötet 1994/95, varvid riksdagen med anledning av konstitutionsutskottets betänkande (bet. 1994/95:KU37, rskr. 1994/95:244) konstaterade att frågan om svensk ratificering kunde komma i ett annat läge om vad som sägs i konventionen om äganderätt och besittningsrätt vid tillämpningen i allt väsentligt innebär samma sak som bruksrätt. Av särskilt intresse i detta avseende var hur ILO bedömde Norges tillämpning av konventionen. Utskottet sade sig därför utgå från att regeringen följer utvecklingen i frågan.

Uppdraget

Regeringen anser det önskvärt att Sverige kan tillträda en konvention som vi varit med om att utarbeta och som fyller en viktig funktion för skyddet av ursprungsfolkens fri- och rättigheter.

Utredaren skall utreda frågan om Sverige kan ratificera den aktuella konventionen samt om vilka lagstiftnings- och andra åtgärder som i sådant fall är nödvändiga för att Sverige skall kunna efterleva bestämmelserna.

Allmänna utgångspunkter

Regeringen har haft kontakt med ILO i fråga om tillämpningen och innebörden av artikel 14 och även följt skriftväxlingen mellan ILO och Norge i bl.a. denna fråga. ILO:s expertkommitté har uttalat att den norska bruksrätten, som liknar de svenska rättsförhållandena, inte är oförenlig med konventionen.

Ett uttalande från ILO om hur konventionen torde kunna komma att tillämpas kan inte anses som auktoritativt, men det kan emellertid ge en indikation på att svenska rättsförhållanden inte är uppenbart oförenliga med bestämmelserna i artikel 14.

Utredaren skall bl.a. beakta den norska samerättsutredningens betänkanden Naturgrunnlaget for samisk kultur (NOU 1997:4) och Urfolks landrettigheter etter folkrett og utenlendsk rett - bekgrunnsmateriale for Samerettsutvalget (NOU 1997:5).

Utredaren skall vidare inhämta synpunkter från företrädare för berörda myndigheter och organisationer.

Övrigt

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 1998.