En socialt hållbar bostadsförsörjning
Kommittédirektiv 2020:53
En socialt hållbar bostadsförsörjning
Innehåll
- Sammanfattning
- Bakgrund
- Pågående arbete
- Behovet av fortsatt arbete
- Uppdraget att utreda uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken
- Utredaren ska därför
- Uppdraget att utreda vissa verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning
- Utredaren ska därför
- Bostadsförmedlingar och förturssystem
- Utredaren ska därför
- Allmännyttan
- Utredaren ska därför
- Markinnehav
- Utredaren ska därför
- Kommunala stöd för att inneha en bostad
- Utredaren ska därför
- Kommunala stöd för att skaffa en bostad och villkor som påverkar förstagångsköpare
- Utredaren ska därför
- Konsekvensbeskrivningar
- Kontakter och redovisning av uppdraget
Sammanfattning
En särskild utredare ges i uppdrag att utreda dels den uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan 1940-talet, dels vissa bostadspolitiska verktyg, och vid behov lämna förslag som ökar deras effektivitet. Syftet med utredningen är att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning som underlättar situationen för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor, bl.a. strukturellt hemlösa. Samtidigt ska boendesegregation motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras. I det sammanhanget är det angeläget att det finns en tydlig uppgiftsfördelning inom det allmänna och att de bostadspolitiska verktygen är effektiva och ändamålsenliga. Utredaren ska kontinuerligt föra en dialog med, och inhämta synpunkter från, Sveriges Kommuner och Regioner. Vidare ska en parlamentariskt sammansatt referensgrupp knytas till utredningen. Utredaren ska bl.a. . vid behov föreslå hur uppgiftsfördelningen inom det allmänna kan tydliggöras för att säkra att ändamålsenliga åtgärder vidtas, . analysera systemet med hyresgarantier och bedöma om det är ett ändamålsenligt och effektivt stöd för enskilda hushåll som söker bostad och vid behov föreslå en mer kostnadseffektiv utformning, . analysera hur de kommunala bostadsförmedlingarna och förturssystemen fungerar som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning och vid behov föreslå hur det allmännas roll i förmedlingsfrågor kan utvecklas, . analysera skillnader i arbetet med bostadsförsörjningsfrågor mellan de kommuner där det finns ett allmännyttigt bostadsaktiebolag eller en bostadsstiftelse och de kommuner där sådana saknas och vid behov föreslå åtgärder som utvecklar bolagens arbete för en socialt hållbar bostadsförsörjning och åtgärder som leder till att förutsättningarna för en socialt hållbar bostadsförsörjning även finns i kommuner som i dag saknar allmännyttiga bostadsföretag, . analysera hur mark som det allmänna äger, och som är lämplig för bostadsbyggande, kan användas som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning och vid behov föreslå hur verktyget kan utvecklas, . analysera hur den kommunala befogenheten att lämna ekonomiskt stöd till enskilda hushåll i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad används och vid behov föreslå förändringar, . kartlägga kreditgivares villkor för förstagångsköpare och i vilken utsträckning undantaget från amorteringskrav vid nyproduktion används av kreditgivarna och analysera orsakerna till det som kartläggningen visar, och . analysera villkoren för den icke-spekulativa bostadsmarknaden och lämna förslag på hur den delen av bostadsmarknaden kan öka i Sverige. Uppdraget ska redovisas senast den 8 november 2021.Bakgrund
Utmaningar på bostadsmarknaden
Regeringen gav i juli 2017 en utredare i uppdrag att kartlägga hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehoven hos grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden (dir. 2017:85). I betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) beskrivs att inkomstskillnaderna och bostadspriserna har ökat de senaste 20 åren, att antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och att tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har därmed ökat samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat. Därför får allt fler hushåll svårt att etablera sig på bostadsmarknaden och att anpassa sin boendesituation efter ändrade livsförhållanden. Boverkets bostadsmarknadsenkät 2019 förstärker betänkandets bild av utmaningarna på bostadsmarknaden. Av enkäten framgår att det saknas bostäder för hushåll med låga inkomster eller som av andra anledningar har en svag ställning på bostadsmarknaden, även i kommuner som inte har en generell brist på bostäder. Det kan handla om hushåll som saknar kötid, fast inkomst eller referenser. Det finns även utmaningar i form av ökad trångboddhet och osäkra boendeförhållanden som bl.a. riskerar att leda till negativa konsekvenser för barns och ungas hälsa och skolgång. Kommunernas socialtjänster upplever ofta en ansträngd situation. Allt fler utan social problematik, s.k. strukturellt hemlösa, vänder sig dit för att få hjälp med sin boendesituation. Kostnaderna för akuta boendelösningar är höga. Boendesegregationen är ett problem i flera delar av Sverige och inte längre bara i storstäderna.Pågående arbete
Regeringen har gett Boverket i uppdrag att lämna förslag på hur bostadsbristen i landet fortlöpande ska beräknas och presenteras. Avsikten är att beräkningarna ska kunna användas av det allmänna i sitt arbete med bostadsförsörjningsfrågor (Fi2019/02440/BB). Uppdraget är ett steg på vägen för att möta behovet av en för det allmänna gemensam problembeskrivning som identifierats i betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. Samma betänkande innehåller ett förslag om en ny bostadsförsörjningslag som ska reglera ett samlat arbetssätt för stat, kommun och region. Förslaget har kritiserats av flera remissinsatser som bl.a. anfört att det skulle bidra till en otydlig ansvarsfördelning.Behovet av fortsatt arbete
En socialt hållbar bostadsförsörjning handlar om att utifrån en gemensam problembeskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlighet att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov samtidigt som boendesegregationen motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras. Av betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar framgår att ingen kommun har uttömt alla de möjligheter som ryms inom den kommunala kompetensen. Det framgår också att bostadsförsörjningen har en historiskt stark koppling till finansieringen av och planeringen för nybyggande. Detta har gjort att planering för nyproduktion ibland uppfattas som en bostadsförsörjningsåtgärd oberoende av dess effekter och att ett bristande marknadsintresse inte leder till några särskilda åtgärder från kommunen. Sammantaget skapar det oklarheter om vem som ska vidta åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för hushåll som inte på marknadens villkor kan skaffa en bostad som svarar mot deras behov. Det finns därför anledning att analysera och överväga åtgärder som dels tydliggör uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken, dels bidrar till att de bostadspolitiska verktygen används, är effektiva och ändamålsenliga. Det är centralt att de förslag till ändringar som lämnas ställs i relation till varandra för att de sammantaget ska ha potential att tillgodose behoven på bostadsmarknaden och avhjälpa bostadsbristen.Uppdraget att utreda uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken
Enligt regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa (1 kap. 2 § andra stycket). Bestämmelserna är målsättningsstadganden som, utan att anses rättsligt bindande, kan sägas innebära en skyldighet för det allmänna - staten, kommunerna och regionerna - att verka för att målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt. Målet för bostadsmarknaden är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Såväl regeringsformens målsättningsstadganden som målet för bostadsmarknaden utgår från den enskilde. Traditionellt vilar den svenska bostadspolitiken dock på en uppgiftsfördelning mellan staten och kommunerna där bostadsbyggandet står i centrum. Staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggande medan kommunerna ansvarar för planering och genomförande. Uppgiftsfördelningen har sin grund i hur bostadspolitiken formades på 1940-talet (prop. 2000/01:26, bet. 2000/01:BoU2, rskr. 2000/01:91). Sedan uppgiftsfördelningen formulerades har det skett stora förändringar både i samhället och inom bostadspolitiken. Förutsättningarna för bostadsfinansiering ändrades under 1990-talet, vilket påverkade såväl enskilda hushåll och företag som kommunernas möjligheter att genomföra den nationella bostadspolitiken. Inte minst ändrades förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen. I dag ställer urbaniseringen, regionförstoringen, den demografiska utvecklingen och de ökade inkomstskillnaderna, tillsammans med svårigheten för enskilda hushåll att skaffa en bostad, det allmänna och bostadspolitiken inför stora utmaningar.Utredaren ska därför
. analysera uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan 1940-talet och bedöma dess ändamålsenlighet för att åtgärda utmaningarna på bostadsmarknaden, och . vid behov föreslå hur uppgiftsfördelningen inom det allmänna kan tydliggöras för att säkra att ändamålsenliga åtgärder vidtas som underlättar situationen för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor.Uppdraget att utreda vissa verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning
Hyresgarantier
Hyresvärdar ställer ofta krav för att en bostadssökande ska få teckna ett kontrakt. Det kan handla om krav på en viss inkomst eller att den bostadssökande inte får ha några betalningsanmärkningar. Så länge hyresvärden inte bryter mot diskrimineringslagstiftningen finns inga begränsningar i vilka krav som får ställas. Kommunerna har befogenhet att ställa säkerhet för att ett avtal om att hyra en bostadslägenhet fullgörs, en s.k. hyresgaranti. Syftet är att enskilda hushåll ska kunna få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med en rätt till förlängning. En förutsättning är att det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på annat sätt, se 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Befogenheten infördes 2007 för att ge kommuner en möjlighet att lämna stöd till hushåll som har behov av stöd för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden utan att befinna sig i en så svår situation att de har rätt till bistånd för sitt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453). Samtidigt infördes ett statligt stöd till kommuner som har lämnat hyresgarantier, se förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier. Stödet har dock utnyttjats sparsamt. Boverket fick 2013 i uppdrag att se över systemet med hyresgarantier och statligt stöd. Av rapporten Etableringshinder på bostadsmarknaden framgår att orsakerna till det sparsamma utnyttjandet är att kommunerna av tradition arbetar med dels andra verktyg (t.ex. sociala kontrakt), dels andra målgrupper (t.ex. de som har försörjningsstöd). Boverket föreslår att ett system med statliga hyresgarantier ska införas, främst i syfte att göra garantierna tillgängliga i hela Sverige (rapport 2014:33). Av Boverkets rapport Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster framgår att det har skett lättnader främst när det gäller hyresvärdarnas inkomstkrav. Samtidigt skiljer det sig mycket åt mellan hyresvärdarna. Så många som vart femte bostadsbolag har ett inkomstkrav om tre gånger årshyran (rapport 2017:30). Det indikerar att det fortsatt finns ett behov av att garantera hyran för att underlätta enskildas inträde på hyresrättsmarknaden.Utredaren ska därför
. analysera systemet med hyresgarantier och bedöma om det är ett ändamålsenligt och effektivt stöd för enskilda hushåll som söker bostad, . vid behov föreslå en kostnadseffektiv utformning av ett system med hyresgarantier, och . lämna de författningsförslag som bedöms nödvändiga. Utredarens överväganden om uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken bör avspeglas i de konkreta förslag som lämnas.Bostadsförmedlingar och förturssystem
Det finns inget enhetligt system för att söka hyresbostäder i Sverige. I stället sker det på flera olika sätt t.ex. genom direktkontakt med en hyresvärd, en hyresvärds bostadskö eller en bostadsförmedling. I de flesta kommunerna har det kommunala bostadsbolaget en egen bostadskö. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2019 finns en sådan i 255 kommuner. Många kommuner erbjuder också annan service till dem som söker bostad - 169 kommuner anger att de listar olika hyresvärdar på sin webbplats och 33 kommuner har en särskild bostadsportal på webbplatsen. Enligt samma enkät finns sex kommunala bostadsförmedlingar i Sverige. Dessa finns i Stockholm, Malmö, Uppsala, Luleå, Kungsbacka och Växjö. Antalet förmedlingar har varit relativt konstant de senaste åren. Sammanlagt elva kommuner, de flesta av dem belägna i Stockholms län, är anslutna till en annan kommuns bostadsförmedling. Från och med den 1 september 2019 fungerar även Boplats Göteborg som en bostadsförmedling. I lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar regleras att en kommun ska anordna en bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Regleringen har varit oförändrad sedan 2001 och innebär en lagreglerad skyldighet, till skillnad från de kommunala befogenheterna. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling ska dessa kommuner anordna en sådan bostadsförmedling. En kommunal förmedling får ta ut en köavgift om den förmedlar lägenheter efter kötid. Kravet på förmedling efter kötid hindrar inte att en avgift kan tas ut även om ett begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem. Det är få kommuner, utöver de som redan har eller är ansluta till en kommunal bostadsförmedling, som överväger att införa en sådan och som bedömer att den skulle vara till hjälp för hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden (se SOU 2018:35). Enligt bostadsmarknadsenkäten 2019 uppger 209 kommuner att de har någon form av förturssystem. Flest kommuner uppger att förtur har getts till nyanlända, personer som fått arbete i kommunen och personer med lättare funktionsnedsättning som behöver en bättre tillgänglighet. Därutöver förekommer förturer för bl.a. hemlösa, studenter, ungdomar, äldre, trångbodda familjer, hushåll som av ekonomiska skäl behöver en billigare bostad, hushåll som på grund av separation behöver en ny bostad eller kvinnor i behov av ett skyddat boende. Det saknas dock en samlad bild av hur förturssystemen i kommunerna är organiserade och på vilka grunder förturer erbjuds.Utredaren ska därför
. analysera hur de kommunala bostadsförmedlingarna och förturssystemen fungerar som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning, . vid behov föreslå hur det allmännas roll i förmedlingsfrågor kan utvecklas, och . lämna de författningsförslag som bedöms nödvändiga. Utredarens överväganden om uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken bör avspeglas i de konkreta förslag som lämnas.Allmännyttan
Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2019 äger 249 kommuner sammanlagt 266 kommunala bostadsaktiebolag. Nio kommuner äger fler än ett bolag och fyra kommuner äger gemensamt ett bolag. Med ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag avses ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Vidare ska ett sådant bolag främja bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som äger bolaget och också erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Dessutom ska ett sådant bolag bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer, se 1 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den s.k. allbolagen. Kravet på att bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer utgör ett undantag från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva verksamhet i vinstsyfte enligt kommunallagen (2017:725). Det övergripande allmännyttiga syftet är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, alltså inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden. Följaktligen är syftet att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget. I de fall en kommun väljer att inte utföra en bostadsförsörjningsåtgärd i egen regi ska uppdraget att utföra åtgärden lämnas med iakttagande av bestämmelserna i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (prop. 2009/10:185, bet. 2009/10:CU24, rskr. 2009/10:374). Det allmännyttiga syftet kommer också till uttryck i hur överskott från de kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet kan användas. I allbolagen finns bestämmelser som begränsar värdeöverföringar. Begränsningen innebär att värdeöverföringar, exempelvis vinstutdelning och överföring av koncernbidrag till moderbolag, inte får överstiga vissa belopp (3 §). Vissa undantag finns. Begränsningen av värdeöverföringar gäller inte- vid överföringar efter avyttring av fastigheter (4 §),
- om överskott används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar (5 § 1), eller
- om värdeöverföringen görs mellan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inom samma koncern (5 § 2). Kommuner har enligt rättspraxis ett omfattande handlingsutrymme enligt undantaget i 5 § 1. Kommunernas styrning av det kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolaget sker formellt via bolagsordningen och ägardirektivet. Eftersom lagstiftningen lämnar ett relativt stort utrymme för tolkningar av hur bolaget ska fullgöra kraven på affärsmässighet i kombination med att vara allmännyttigt uppvisar ägardirektiven en variation i vilka krav som kommunerna ställer på sina bostadsaktiebolag (se Boverkets rapport Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, rapport 2017:29). Det innebär med andra ord att alla kommunala bostadsaktiebolag och deras ägare i stor utsträckning själva måste komma fram till en avvägning mellan det allmännyttiga syftet och de affärsmässiga principerna. Exempel på omdiskuterade frågor de senaste åren är allmännyttans avyttringar till privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar, värdeöverföringar och de krav bolagen ställer på blivande hyresgäster. Utöver de allmännyttiga bostadsaktiebolagen finns s.k. kommunala bostadsstiftelser, som primärt styrs av sitt stiftelseförordnande. Kommunen kan emellertid vanligtvis utöva ett indirekt inflytande över dem genom att tillsätta styrelseledamöter. Det finns även ett bestånd av småhus och bostadsrätter som ägs direkt av kommuner och som finns både i kommuner som har respektive saknar ett allmännyttigt bostadsföretag. Det finns även bostäder som ägs av ett kommunalt fastighetsbolag. Många kommuner samarbetar med privata fastighetsägare för att ordna boenden åt vissa utsatta hushåll. Allmännyttiga bostadsföretag beskrivs ofta som ett kraftfullt verktyg för att hantera olika former av behov som inte tillgodoses på marknaden. Samtidigt saknar ett antal kommuner detta verktyg och olika former av lösningar har utvecklats bland kommunerna. En kommun har t.ex. nyligen valt att likvidera sitt allmännyttiga bostadsaktiebolag och överföra bostäderna till ett fastighetsbolag som inte är underställt allbolagen. Det behövs mer kunskap om hur allmännyttan används och vad förändringar i enskilda kommuner innebär för möjligheterna att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning och för närliggande kommuner.