Analysgrupp för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder

Kommittédirektiv 1997:105

Analysgrupp för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder

Dir. 1997:105

Beslut vid regeringssammanträde den 18 september 1997.

Sammanfattning av uppdraget

M/S Estonias förlisning den 28 september 1994 och händelserna därefter har väckt många allvarliga frågor om samhällets beredskap för att hantera sådana katastrofer.

En analysgrupp tillsätts med uppgift att granska olika myndigheters, men också andra organs, agerande med anledning av katastrofen. Analysen skall omfatta såväl myndigheters, inklusive regeringens och Regeringskansliets, agerande som åtgärder av berörda kommuner och landsting. Även andra offentliga organs och enskildas insatser bör belysas. Det gäller t.ex. Svenska kyrkan och andra trossamfund samt olika frivilligorganisationer. De insatser som gjorts av organisationer för anhöriga till omkomna och för överlevande skall särskilt beaktas.

Analysgruppen skall fästa särskild vikt vid frågor om rätt myndighet agerat och på vilket underlag detta skett. Gruppen skall vidare analysera informationsfrågorna och myndigheternas insatser för de överlevande och för de omkomnas anhöriga. Internationella erfarenheter på området bör därvid beaktas.

Analysgruppen skall ha stor frihet när det gäller granskningsarbetets inriktning och omfattning men måste i sitt arbete ta hänsyn till de långsiktiga effekterna för de överlevande och för de omkomnas anhöriga.

Den internationella haveriutredningens arbete och uppdrag skall inte omfattas av granskningen.

Bakgrund

M/S Estonias förlisning natten till den 28 september 1994 var en av de största katastrofer som drabbat vårt land i modern tid. Av 550 svenskar ombord förolyckades 501. Totalt omkom 852 personer från 16 länder. Passagerarfärjan seglade under estnisk flagg och förliste på internationellt vatten.

Ännu tre år efter förlisningen är det svårt att förstå katastrofens vidd. Anhöriga lever fortfarande i djup sorg och det öde som drabbade dem som var ombord och deras anhöriga berör oss alla.

Utöver det mänskliga lidandet har katastrofen också inneburit en prövning för det svenska samhället i stort. Frågor och problem som vi aldrig tidigare ställts inför har krävt svar och lösningar. Ofta har frågorna varit komplexa och många beslut har föregåtts av mycket svåra överväganden.

De beslut som har fattats och det arbete som har utförts av olika myndigheter, inklusive regeringen, med anledning av olyckan har i flera fall kritiserats. Många anhöriga anser att kontakterna med beslutsfattare haft brister, vilket resulterat i ett minskat förtroende för myndigheterna. De anhöriga menar att beslut tagits utan att de haft rimliga möjligheter att lämna synpunkter och påverka beslutsfattarna.

En annan diskussion som förts är om den svenska förvaltningen är lämpligt uppbyggd för att kunna hantera katastrofer. De självständiga myndigheterna har det primära ansvaret inom sina respektive områden. Men i sådana extraordinära situationer som denna uppstår ofta krav på att även regering och riksdag skall agera.

Den samlade kritiken har resulterat i krav på en oberoende granskning av hur myndigheter, inklusive Regeringskansliet, och regeringen samt olika enskilda organ har agerat under hela händelseförloppet från förlisningen och fram till i dag.

Regeringen och företrädare för samtliga riksdagspartier är överens om att en sådan granskning skall komma till stånd.

Tidigare utredningsarbete m.m.

Ett omfattande arbete, som på olika sätt direkt belyser hur samhället agerat vid och efter olyckan såväl i vid bemärkelse som vad avser information till och bemötande av överlevande och anhöriga till omkomna, har utförts efter Estoniakatastrofen.

I januari 1997 lämnade den särskilde utredaren Peter Nobel sin rapport Efter Estonia (SOU 1996:189). Utredaren hade regeringens uppdrag att vara till hjälp för överlevande och anhöriga till de omkomna vid Estonias förlisning genom att lämna information och allmän vägledning om hur de kunde ta till vara sina intressen med anledning av katastrofen. Rapporten utmynnar i ett antal förslag. Bland annat förordar utredaren att regeringen skall tillsätta en arbetsgrupp för att se över rutinerna inom Regeringskansliet vid inträffade eller hotande katastrofer, särskilt avseende informationsfrågorna. Vidare föreslår utredaren att regeringen låter utreda krisberedskapen i vårt land.

Regeringen uppdrog den 21 oktober 1996 åt Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) att vara statens organ för kontakter med anhöriga till dem som omkom vid passagerarfärjan Estonias förlisning (K96/3742/RS). SPF skall dels förmedla information till de anhöriga, dels ta emot deras synpunkter i olika frågor som har anknytning till katastrofen. En delredovisning från SPF avseende genomfört informationsarbete till maj 1997 lämnades den 30 maj 1997.

Regeringen har vidare den 19 juni 1997 med hänvisning till bl.a. Peter Nobels rapport uppdragit åt Socialstyrelsen och Statens räddningsverk att klargöra myndigheternas uppgifter och ansvar i fråga om psykiskt och socialt omhändertagande vid bl.a. svåra påfrestningar på samhället i fred (S97/5097/S).

I rapporten Det ser verkligen illa ut... (rapport 168-1) från Styrelsen för psykologiskt försvar behandlas frågor om information och kommunikation med anknytning till Estonias förlisning.

En medicinsk rapport med anledning av Estoniaolyckan har utarbetats av Socialstyrelsen. I rapporten beskrivs bl.a. räddnings- och vårdinsatserna. Även Stockholms läns landsting har bedömt sjukvårdens medicinska arbete i landstinget med anledning av Estoniakatastrofen. En utredning pågår också om hur socialtjänsten bör organiseras i krissituationer. Socialstyrelsen har dessutom reviderat sina allmänna råd (1991:2) om psykiskt och socialt omhändertagande vid stora katastrofer.

Överstyrelsen för civil beredskap arbetar för närvarande med en studie som skall vara klar i november 1997 och som skall visa vilka lärdomar som kan dras bl.a. ur beredskapssynpunkt av Estonias förlisning.

Också i andra myndigheter, bl.a. Rikspolisstyrelsen, har rutinerna i katastrofsituationer gåtts igenom.

Uppdraget

En analysgrupp skall tillsättas med uppgift att granska samhällets agerande med anledning av katastrofen. Analysen skall i första hand omfatta myndigheters, inklusive regeringens och Regeringskansliets, agerande samt åtgärder av berörda kommuner och landsting. Även andra offentliga organs och andras insatser bör belysas. Det gäller t.ex. Svenska kyrkan, andra trossamfund, olika frivilligorganisationer samt massmedierna. De insatser som gjorts av organisationer för anhöriga till omkomna och överlevande skall särskilt beaktas.

Analysgruppen skall fästa särskild vikt vid frågor om rätt myndighet agerat och på vilket underlag detta skett. Gruppen skall vidare analysera informationsfrågorna och myndigheternas bemötande och omhändertagande av de överlevande och de omkomnas anhöriga i samband med förlisningen och därefter. Internationella erfarenheter på området bör därvid beaktas.

Estoniakatastrofen saknar motsvarighet i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseförlopp av detta slag.

En granskning är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas.

Gruppen skall ha stor frihet när det gäller granskningsarbetets inriktning och omfattning och kan behandla ämnet även från andra infallsvinklar än de ovan nämnda. Den måste dock i sitt arbete ta hänsyn till effekterna av olyckan på längre sikt för de överlevande och de omkomnas anhöriga.

Granskningen skall inte omfatta den internationella haveriutredningens arbete och uppdrag.

Viktigt i sammanhanget är att betona att analysgruppen inte har någon kontroll- eller tillsynsfunktion av det slag som t.ex. konstitutionsutskottet, JO eller JK utövar. Granskningen skall vara mer principiell och systeminriktad.

Referensgrupp

Analysgruppen skall knyta en referensgrupp till sig bestående av företrädare för de överlevande och anhöriga till omkomna.

Analysgruppen skall kontinuerligt sammanträffa med referensgruppen för att diskutera olika frågor om uppläggningen av arbetet och analysen.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Analysgruppens arbete skall präglas av öppenhet och insyn. Detta kan åstadkommas t.ex. genom att gruppen arrangerar offentliga seminarier och hearings, till vilka bl.a. de anhöriga till omkomna och de överlevande bjuds in, samt genom samrådet med referensgruppen.

Vid de överväganden som gruppen gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

En redovisning av uppdraget i form av ett samlat betänkande är inte ändamålsenlig. I stället bör analysgruppen löpande lämna rapporter i enskilda ämnen samt presentera en slutrapport med redovisning av gruppens analys av händelserna efter Estoniakatastrofen.

Uppdraget skall vara slutfört den 1 december 1998.