En telesamverkansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap

Betänkande 2023/24:TU10

Trafikutskottets betänkande

2023/24:TU10

En telesamverkansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändring i dels lagen om elektroniska kommunikationer, dels offentlighets- och sekretesslagen. Ändringarna innebär bl.a. att en myndighet får besluta att vissa aktörer inom beredskapssektorn för elektroniska kommunikationer ska vara skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen samt planering och samordning av åtgärder inför eller vid fredstida kriser. Förslaget innebär även att samma krets av aktörer ska vara skyldiga att, genom samverkan, stödja arbetet för att återställa infrastrukturen för elektroniska kommunikationer vid fredstida kriser eller höjd beredskap.

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2024.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:60 En telesamverkansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Propositionen

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Regeringens lagförslag

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

2. lag om ändring i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2023/24:60 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 29 februari 2024

På trafikutskottets vägnar

Thomas Morell

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Morell (SD), Gunilla Svantorp (S), Maria Stockhaus (M), Mattias Ottosson (S), Jimmy Ståhl (SD), Åsa Karlsson (S), Sten Bergheden (M), Helena Gellerman (L), Carina Ödebrink (S), Ann-Sofie Lifvenhage (M), Linda W Snecker (V), Magnus Oscarsson (KD), Oskar Svärd (M), Linus Lakso (MP), Johanna Rantsi (M), Inga-Lill Sjöblom (S) och Anders Karlsson (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:60 En telesamverkansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap. Inga motioner har lämnats in med anledning av propositionen.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att en myndighet ska få besluta om att vissa aktörer inom beredskapssektorn för elektroniska kommunikationer ska vara skyldiga att delta i dels totalförsvarsplaneringen, dels planering och samordning av åtgärder inför eller vid fredstida kriser.

Myndigheten ska även få besluta att samma krets av aktörer ska vara skyldiga att, genom samverkan, stödja arbetet för att återställa infrastrukturen för elektroniska kommunikationer i anslutning till händelser vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2024.

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i dels lagen om elektroniska kommunikationer, dels offentlighets- och sekretesslagen.

Propositionen

Gällande ordning

Elektroniska kommunikationer är en kritisk del av den digitala infrastrukturen och är av stor vikt för Sveriges säkerhet. Regeringen betonar att det därför är av mycket stor vikt att elektroniska kommunikationer fungerar även om samhället drabbas av stora påfrestningar.

I lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation finns bestämmelser om kommunikationsverksamhet vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vid höjd beredskap har regeringen rätt att enligt lagen meddela föreskrifter om elektroniska kommunikationer som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet. Regleringsmyndigheten kan även ålägga vissa tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster att under höjd beredskap beakta totalförsvarets behov. Enligt lagen får regleringsmyndigheten också meddela föreskrifter om den fredstida planeringen för totalförsvarets behov. Det handlar bl.a. om att tillhandahållare av dessa nät och tjänster ska ta fram kontinuitetsplaner för höjd beredskap och krig samt ställa personal till förfogande för samverkan.

Post- och telestyrelsen (PTS) är den förvaltningsmyndighet som har ett samlat ansvar för områdena post och elektroniska kommunikationer. Sedan den 1 oktober 2022 är PTS beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myndighet för elektroniska kommunikationer och post. Som sektorsansvarig myndighet ska PTS inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap leda arbetet med att samordna åtgärder och stödja övriga beredskapsmyndigheter inom sektorn. Det handlar t.ex. om att analysera, förebygga och ha förmåga att motstå sårbarheter, hot eller risker som kan påverka den samhällsviktiga verksamheten. PTS ska även verka för att andra aktörer, såsom statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare, utvecklar sin förmåga i dessa avseenden.

Samverkan mellan myndigheter och företag

Företag står för huvuddelen av den samhällsviktiga infrastrukturen inom området elektronisk kommunikation, t.ex. nätoperatörer, fiberleverantörer och ägare av radio- och tv-nät. Regeringen framhåller att de enskilda aktörerna generellt har en god förmåga att hantera störningar och kriser som berör det egna nätet. Regeringen pekar dock samtidigt på att hanteringen av större störningar och händelser som avviker från det normala kan underlättas av att aktörerna samverkar för att upprätthålla infrastrukturen.

Den nationella telesamverkansgruppen är ett frivilligt forum för samarbete mellan företag och myndigheter som funnits sedan 2005. Syftet med gruppen är att stödja återställandet av infrastrukturen för elektroniska kommunikationer vid allvarliga störningar i samhället. PTS leder gruppens arbete, tillhandahåller tekniska plattformar för informationsdelning och finansierar delar av verksamheten. De myndigheter som ingår i gruppen är PTS, Affärsverket svenska kraftnät, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Trafikverket. Bland de bolag som deltar ingår Teracom Group AB (statligt ägt), Telia Company AB (delvis statligt ägt), AB Stokab (kommunalt ägt), Global Connect AB, Hi3G Access AB, Netnod Internet Exchange AB, Tele2 Sverige AB och Telenor Sverige AB. Även Svenska Stadsnätsföreningen (med 90 procent kommunalt ägda medlemmar) deltar i gruppen. Gruppens uppgift är att vid en allvarlig störning sammanställa skadeläget och lämna en lägesrapport till PTS. Gruppen utarbetar även förslag till hur arbetet med återställandet ska koordineras och ser till att både inventera och förmedla de resurser som finns tillgängliga inom de olika deltagarnas organisationer. Vid behov kan gruppen även samverka med andra parter och delta i samarbetsprojekt med elsektorn, där t.ex. länsstyrelser och kommuner också kan ingå.

PTS lämnade i oktober 2018 en hemställan till regeringen om att införa en lagreglering av den nationella telesamverkansgruppen (I2019/00059). I Finland är en motsvarande samarbetsgrupp för störningssituationer inte frivillig utan reglerad i lagen, och syftet med gruppen är att underlätta koordinering mellan myndigheter och företag samt att förbättra samordnandet av de åtgärder som behövs vid hanteringen av störningssituationer.

Regeringens lagförslag

Skyldighet att delta i kris- och beredskapsarbetet inom sektorn för elektroniska kommunikationer

Regeringen understryker behovet av stabila förutsättningar för att, inom beredskapssektorn för elektroniska kommunikationer, kunna planera och samordna uppgifter, både inför och vid fredstida kriser och höjd beredskap. Regeringen anser därför att deltagandet i planering och samordning ska vara obligatoriskt för centrala aktörer och bedömer att PTS bör få utökade möjligheter att planera och samordna uppgifter inför eller vid fredstida kriser och höjd beredskap. Regeringen menar att det är lämpligt om sådant arbete kan bedrivas i redan upparbetade och väletablerade former, såsom inom den nationella telesamverkansgruppen.

Aktörer ska kunna åläggas att delta i planering och samordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer

Med stöd av lagen om elektronisk kommunikation kan PTS vid höjd beredskap ålägga tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster att beakta totalförsvarets behov. Vid fredstida kriser har PTS däremot inte samma möjligheter, även om det skulle finnas ett behov av att privata aktörer deltar i planeringen och samordningen.

I propositionen föreslår regeringen därför att regleringsmyndigheten ska få ålägga den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster att delta i totalförsvarsplaneringen samt i planering och samordning av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer. Regeringen föreslår även att aktörer med kunskaper eller resurser av betydelse för att upprätthålla funktionen av dessa nät och tjänster ska kunna åläggas att delta i sådan planering och samordning. Det kan t.ex. röra sig om aktörer som tillhandahåller service- eller reparationspersonal, eller de som har kompetens om schaktning och andra markarbeten.

Aktörer ska kunna åläggas att stödja arbetet med att återställa infrastrukturen vid både fredstida krissituationer och höjd beredskap

Regeringen menar att återställande av infrastrukturen under fredstida kriser kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Vid t.ex. en större storm är det ofta nödvändigt att koordinera och prioritera olika aktörers reparationer av näten, varför gemensam planering och samordning av insatserna är nödvändigt för att arbetet ska kunna genomföras effektivt. Regeringen framhåller även att förmågan att hantera fredstida krissituationer ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap.

Regeringen föreslår därför att regleringsmyndigheten ska få ålägga den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster, eller andra aktörer som har kunskaper eller resurser av betydelse för att upprätthålla funktionen av sådana nät eller tjänster, att genom samverkan stödja arbetet för att återställa infrastrukturen för elektroniska kommunikationer i anslutning till händelser vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap.

Närmare om ålägganden från regleringsmyndigheten

Regeringen föreslår en särskild bestämmelse om att ett åläggande ska innehålla en uppgift om vad den ålagde är skyldig att göra. Regeringen konstaterar samtidigt att det är svårt att på förhand precisera vilka åtgärder ett åläggande att återställa infrastrukturen kan innefatta. Typen av uppgifter beror på vilken typ av krissituation det rör sig om. Regeringen framhåller dock att de uppgifter som ett åläggande kan omfatta motsvarar de uppgifter som i dag utförs inom ramen för den nationella telesamverkansgruppen. Regeringen anser därför att regleringsmyndighetens ålägganden får avse att delta i den nationella telesamverkansgruppens arbete.

Vilka aktörer som behöver delta i arbetet i telesamverkansgruppen kan komma att förändras över tid. Förändrade bolagsstrukturer eller verksamhetsöverlåtelser kan t.ex. innebära att organisationer som deltar i gruppen antingen behöver tillföras eller uteslutas. Regeringen föreslår därför att regleringsmyndigheten ska upphäva eller ändra ett åläggande när det är motiverat med hänsyn till åläggandets syfte.

Regeringen föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få möjlighet att meddela föreskrifter om deltagandet i planeringen och samordningen eller samverkan för att stödja återställandet av infrastrukturen och om formerna för det. Med stöd av detta bemyndigande möjliggörs t.ex. för regeringen att i förordningen om elektronisk kommunikation (2022:511) reglera den nationella telesamverkansgruppens arbete och ersättningen för att delta i den.

Tystnadsplikt

För att telesamverkangruppens arbete ska ha förutsättningar att uppnå sitt syfte framhåller regeringen att gruppens deltagare behöver kunna dela med sig av känslig information utan att uppgifterna blir offentliga. Regeringen föreslår således att tystnadsplikt ska gälla för den som deltar eller har deltagit i (a) planeringen och samordningen av åtgärder inför eller vid fredstida krissituationer, (b) totalförsvarsplaneringen eller (c) samverkan för att stödja återställandet av infrastrukturen för elektroniska kommunikationer.

Regeringen specificerar att tystnadsplikten ska avse uppgifter om förhållanden av betydelse för (a) hanteringen eller förebyggandet av fredstida krissituationer, (b) totalförsvaret eller Sveriges säkerhet eller (c) en enskilds affärs- eller driftsförhållanden.

Att röja eller utnyttja uppgifter enligt ovan kan innebära allvarlig skada för enskilda eller offentlig verksamhet, varför regeringen menar att sådana brott mot tystnadsplikten bör straffbeläggas. Regeringen föreslår således att den som bryter mot tystnadsplikten ska kunna dömas för brott mot tystnadsplikt eller grovt brott mot tystnadsplikt enligt brottsbalken. Brottet avser gärningar som begås uppsåtligen eller av oaktsamhet.

För att tystnadsplikten ska gälla och utgöra det sekretesskydd som den är tänkt att göra menar regeringen att den s.k. meddelarfriheten behöver begränsas för telesamverkansgruppens arbete. Regeringen föreslår därför att tystnadsplikten för uppgifter om förhållanden av betydelse för att förebygga eller hantera fredstida krissituationer ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

När det gäller det allmännas deltagande inom ramen för telesamverkansgruppens arbete återfinns gällande regler om sekretesskydd i offentlighets- och sekretesslagen. Lagen innehåller sekretessbestämmelser för både fredstida kriser och höjd beredskap. Regeringen menar därför att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen ska tillämpas när det gäller allmännas verksamhet.

Lagteknisk justering

Regeringen föreslår även en lagändring för att anpassa en hänvisning i lagen till den omarbetade roamingförordningen (EU) 2022/612 som trädde i kraft den 1 juli 2022.

Ikraftträdande

Regeringen menar att förslaget borde träda i kraft så snart som möjligt, bl.a. med hänvisning till den säkerhetspolitiska situationen i Europa och i Sveriges närområde. Samtidigt behöver berörda aktörer kunna anpassa sig efter de nya förutsättningar förslaget innebär. Regeringen föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2024.

Förslagets konsekvenser

Regeringen bedömer att uppskattningsvis 10–15 företag och andra organisationer kommer att bli berörda av förslaget, dvs. aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller som har kunskaper eller resurser av betydelse för att upprätthålla sådana nät eller tjänster. I dagsläget deltar nio privata aktörer i telesamverkansgruppens arbete.

För de aktörer som deltar i telesamverkansgruppen innebär åtagandet en viss resursåtgång, främst i form av nedlagd arbetstid. För de företag och organisationer som redan i dag ingår i gruppen bedömer regeringen att förslaget inte kommer att medföra några nya kostnader. Regeringen framhåller dock att förslaget innebär ekonomiska konsekvenser för de aktörer som eventuellt kan tillkomma i gruppen. Tidsåtgången för dessa aktörer kan beräknas utifrån dagens arbetsbörda, vilken regeringen bedömer uppgår till ca 17 arbetsdagar per deltagande organisation och år. I sammanhanget framhåller regeringen dels att nya aktörer kommer att kunna få ersättning för vissa begränsade kostnader som arbetet i gruppen medför, dels att det troligtvis enbart handlar om ett fåtal större aktörer. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att kostnaderna för de nya organisationer som eventuellt ansluter sig till gruppen är acceptabla.

Regeringen framhåller vidare att förslaget inte är tänkt att innebära någon större förändring av vilka kostnader som regleringsmyndigheten ska svara för. Förslaget innebär dock att PTS behöver avsätta mer resurser än i dag till arbetet med telesamverkansgruppen eftersom gruppens uppdrag breddas till att även innefatta verksamhet under höjd beredskap. Att gruppens uppdrag breddas innebär att även övriga statliga myndigheter som deltar i gruppen kan få marginellt ökade kostnader. Därutöver kan förslaget leda till att regleringsmyndighetens beslut överklagas och därmed en ökad måltillströmning till domstolarna. Regeringen beräknar emellertid att eventuella kostnadsökningar enligt ovan ryms inom befintliga ramar.

Regeringen framhåller avslutningsvis att förslaget ger bättre förutsättningar för krishantering och beredskap inom sektorn för elektroniska kommunikationer. Förslaget har därmed en positiv inverkan på Sveriges säkerhet, såväl i fredstid som under höjd beredskap.

Utskottets ställningstagande

Väl fungerande elektroniska kommunikationer är en grundförutsättning i dagens digitala samhälle och många kritiska tjänster är beroende av digital infrastruktur. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag som syftar till att skapa bättre förutsättningar för krishantering och för att stärka beredskapen inom sektorn för elektroniska kommunikationer.

Det är angeläget att centrala aktörer inom sektorn samverkar för att vid allvarliga störningar och avbrott upprätthålla eller återställa nätens funktion. Utskottet delar därför regeringens bedömning att regleringsmyndigheten bör få utökade möjligheter att planera och samordna uppgifter både inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap, t.ex. för att ålägga aktörer att delta i arbetet för att återställa infrastrukturen. Utskottet ser, liksom regeringen, fördelar med att ett sådant arbete även fortsättningsvis kan bedrivas inom ramen för den nationella telesamverkansgruppen.

Utskottet anser att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformat och konstaterar att det inte har väckts några följdmotioner med anledning av propositionen. Mot denna bakgrund anser utskottet att riksdagen bör bifalla regeringens lagförslag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2023/24:60 En telesamverkansgrupp för fredstida kriser och höjd beredskap:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag