Kontroll av produkter med dubbla användningsområden

Betänkande 2009/10:UU25

2009/10:UU25 Kontroll av produkter med dubbla användningsområden

Utrikesutskottets betänkande

2009/10:UU25

Kontroll av produkter med dubbla användningsområden

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop. 2009/10:205) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden. En följdmotion har inkommit i ärendet.

I propositionen föreslås ett antal lagändringar som föranleds av att det finns en ny EU-förordning som trädde i kraft den 27 augusti 2009 och som reglerar handeln med produkter med dubbla användningsområden. Med sådana produkter avses produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkningen av kärnvapen eller andra kärnladdningar. Den nya EU-förordningens bestämmelser om export och överföring inom EU av produkter med dubbla användningsområden är i sak oförändrade i jämförelse med den äldre EU-förordning som denna ersätter. Den nya EU-förordningen omfattar dock även kontroll när det gäller förmedling och transitering av sådana produkter.

Regeringen föreslår ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd nedan kallad PDA-lagen till följd av att den nya EU-förordningen har ett annat namn och en annan artikelnumrering än den äldre EU-förordningen. Vissa ändringar ger regeringen möjlighet att genom bemyndigande utnyttja några av de särskilda bemyndiganden som finns i EU-förordningen. Vissa ändringar rör verkställandet av EU-förordningen. Vidare föreslås bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot EU-förordningens bestämmelser eller de i propositionen föreslagna, nya bestämmelserna i PDA-lagen. Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse om vitesföreläggande för den som bryter mot en bestämmelse om underrättelseskyldighet i EU-förordningen inför i PDA-lagen. Det föreslås även en ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

I propositionen föreslås också vissa ändringar i lagar som ligger under Utrikesdepartementets ansvarsområde till följd av dels en ny EU-förordning om tullbefrielse, dels Lissabonfördragets ikraftträdande.

Regeringen föreslår att lagändringarna att träder i kraft den 1 juli 2010.

Utskottet tillstyrker propositionen med ändringen att lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2010.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Proposition 2009/10:205 Kontroll av produkter med dubbla användningsområden

Riksdagen antar regeringens förslag till: 1. lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 2. lag om ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, 3. lag om ändring i lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m., 4. lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., 5. lag om ändring i lagen (1994:1548) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m., 6. lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt bistånd, 7. lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet av samtliga lagändringar bestäms till den 1 augusti 2010. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2009/10:205.

2.	Ny, samlad lagstiftning för export och import av krigsmateriel
	Riksdagen avslår motion 2009/10:U17.

Stockholm den 20 maj 2010

På utrikesutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Urban Ahlin (s), Gustav Blix (m), Carina Hägg (s), Anne-Marie Pålsson (m), Kent Härstedt (s), Fredrik Malm (fp), Kenneth G Forslund (s), Walburga Habsburg Douglas (m), Kerstin Engle (s), Holger Gustafsson (kd), Christian Holm (m), Hans Linde (v), Carin Runeson (s), Rosita Runegrund (kd) och Max Andersson (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Europeiska unionens stats- och regeringschefer antog i juni 2003 en handlingsplan om icke-spridning av massförstörelsevapen (handlingsplanen från Thessaloniki). Denna handlingsplan kompletterades med EU:s strategi mot spridning av massförstörelsevapen, som antogs av Europeiska rådet den 12 december 2003 (EU:s strategi mot massförstörelsevapen). Den 28 april 2004 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1540. Resolutionen är det första internationella instrumentet som integrerat och övergripande behandlar massförstörelsevapen, bärare av sådana vapen och produkter med koppling till dessa. Med stöd av FN-stadgans artikel VII fastställer resolutionen genom beslut bindande skyldigheter för alla stater i syfte att hindra och avhålla icke-statliga aktörer från att få tillgång till massförstörelsevapen och material med koppling till sådana vapen. Staterna ska därför bl.a. införa kontroller av förmedling och transitering av sådan materiel. Delvis i syfte att uppfylla kraven som ställdes i dessa instrument lade Europeiska kommissionen den 18 december 2006 fram ett förslag till ändring och omarbetning av rådets förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden (KOM(2006) 829). Rådet antog den 5 maj 2009 rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden.

Utrikesdepartementet har utarbetat en departementspromemoria, Exportkontroll m.m. av produkter med dubbla användningsområden (Ds 2009:59), som har remissbehandlats av flera instanser. I propositionen har ytterligare sex lagförslag tillkommit. Förslagen rör ändringar av enkel beskaffenhet till följd av dels en ny EU-förordning om tullbefrielse, dels Lissabonfördragets ikraftträdande. En remissbehandling av dessa förslag har bedömts som obehövlig av departementet. Förslaget om ändringar i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. som rör ändringar till följd av en ny EU-förordning om tullfrihet har dock beretts under hand med Tullverket.

Regeringen beslutade den 18 februari 2010 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som rör ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd och lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Lagrådet hade inga invändningar mot förslagen. Lagförslagen om ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m., lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1994:1548) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m., lagen (2003:491) om konsulärt bistånd och lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden är av en sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets yttrande inte behövde begäras in.

Regeringen beslutade den 8 april 2010 om proposition 2009/10:97 Kontroll av produkter med dubbla användningsområden. Riksdagen mottog och bordlade propositionen den 14 april 2010, varefter propositionen den 15 april 2010 hänvisades till utrikesutskottet för beredning. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen.

Bakgrund

Den 18 december 2006 lade Europeiska gemenskapernas kommission fram ett förslag till ändring och omarbetning av rådets förordning (EG) nr 1334/2000 (KOM(2006) 829). Syftet var att stärka och förbättra EU-ordningen för exportkontroll av produkter och teknik med dubbla användningsområden samt att bestämmelserna skulle bli tydligare och att regelverket för genomförandet av kontrollerna skulle bli lättare att tillämpa för exportörer inom EU. Enligt kommissionen skulle förslaget också leda till att EU skulle uppfylla kraven enligt Förenta nationernas (FN) säkerhetsråds resolution 1540 samt den handlingsplan som EU:s stats- och regeringschefer godkände i Thessaloniki i juni 2003. Rådet antog den 5 maj 2009 rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (omarbetning). EU-förordningen trädde i kraft den 27 augusti 2009. Den nya EU-förordningen påverkas inte av Lissabonfördragets ikraftträdande.

De ändringar i nationella bestämmelser som föreslås i proposition 2009/10:205 är ändringar som bör göras till följd av att den nya EU-förordningen har en annan benämning, ett annat nummer och delvis en annan artikelnumrering än rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Det rör sig om ändringar av verkställande karaktär och införande av nya bestämmelser till följd av bemyndiganden i EU-förordningen och om införande av nya bestämmelser om sanktioner för den som bryter mot vad EU-förordningen föreskriver eller de i propositionen föreslagna, nya bestämmelserna i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Vidare föreslås i propositionen också vissa ändringar i lagar som ligger under Utrikesdepartementets ansvarsområde till följd av dels en ny EU-förordning om tullbefrielse, dels Lissabonfördragets ikraftträdande.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ett antal lagändringar som föranleds av att det finns en ny EU-förordning som trädde i kraft den 27 augusti 2009 och som reglerar handeln med produkter med dubbla användningsområden. Med sådana produkter avses produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkningen av kärnvapen eller andra kärnladdningar. Den nya EU-förordningens bestämmelser om export och överföring inom EU av produkter med dubbla användningsområden är i sak oförändrade i jämförelse med den äldre EU-förordning som denna ersätter. Den nya EU-förordningen omfattar dock även kontroll när det gäller förmedling och transitering av sådana produkter.

Regeringen föreslår ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd nedan kallad PDA-lagen till följd av att den nya EU-förordningen har ett annat namn och en annan artikelnumrering än den äldre EU-förordningen. Vissa ändringar ger regeringen möjlighet att genom bemyndigande utnyttja några av de särskilda bemyndiganden som finns i EU-förordningen. Vissa ändringar rör verkställandet av EU-förordningen. Vidare föreslås bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot EU-förordningens bestämmelser eller de i propositionen föreslagna, nya bestämmelserna i PDA-lagen. Regeringen föreslår vidare att en bestämmelse om vitesföreläggande för den som bryter mot en bestämmelse om underrättelseskyldighet i EU-förordningen inför i PDA-lagen. Det föreslås även en ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

I propositionen föreslås också vissa ändringar i lagar som ligger under Utrikesdepartementets ansvarsområde till följd av dels en ny EU-förordning om tullbefrielse, dels Lissabonfördragets ikraftträdande.

Regeringen föreslår att lagändringarna att träder i kraft den 1 juli 2010.

Utskottets överväganden

Motionen

I flerpartimotionen 2009/10:U17 yrkar företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet på en ny, samlad lagstiftning för export och import av krigsmateriel. Motionärerna ser flera brister i den nuvarande krigsmaterielexportlagstiftningen. Därför har de vid upprepade tillfällen krävt att regeringen ska lägga fram ett samlat förslag till en ny lagstiftning för export och import av krigsmateriel. Detta har regeringen hittills inte gjort. Istället har man lagt fram förslag till ändringar i delar av lagstiftningen. Ibland, som i fallet med proposition 2009/10:205, följer det som en konsekvens av förändrade EU-förordningar. Sådana uppdateringar måste givetvis kunna göras. Motionärerna vill mot bakgrund av att regeringen nu lagt fram flera delförslag till ändrad lagstiftning på området förnya sitt krav på en ny och samlad lagstiftning. En framtida ny lagstiftning ska precis som i dag vila på grundprincipen att export av krigsmateriel är förbjuden, men att dispens kan lämnas. Export av krigsmateriel ska även fortsättningsvis vara förbjuden till en stat som befinner sig i väpnad konflikt med en annan stat, en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller en stat som har inre väpnade oroligheter. Lagförslaget ska ligga i fas med utvecklingen på området och vara samstämmigt med Sveriges politik för global utveckling (PGU). Vikten av demokrati, MR-perspektivet och internationella säkerhetspolitiska aspekter ska betonas. Den tidigare, socialdemokratiska regeringen påbörjade ett arbete kring en ny lagstiftning, men nu har lång tid förflutit sedan den s.k. Krut-utredningen lades fram. Motionärerna anser att en ny utredning bör tillsättas. Utredningens syfte ska vara att arbeta fram en ny lagstiftning som kan presenteras för riksdagen under kommande mandatperiod. Vad som bör ingå i utredningen framgår av s-, v- och mp-motionen 2009/10:U11 från den 6 april 2010.

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar att EU-förordningar är bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater i enlighet med artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget. De ska tillämpas av domstolar och myndigheter i medlemsstaterna som direkt gällande rätt och kan åberopas av enskilda. En EU-förordning får inte inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Det förekommer dock att EU-förordningar innehåller bestämmelser av direktivliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser avseende en viss fråga. Existensen av en EU-förordning inom ett visst område markerar normalt sett att medlemsstaterna ska undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om gemenskapsrättens företräde och spärrverkan. Såvida inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EU-förordningen får EU-förordningen inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EU-förordning ska tolkas. En EU-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra administrativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och får genomslag.

Utskottet konstaterar att de lagförändringar som föreslås i propositionen är en följd av att två nya EU-förordningar och Lissabonfördraget har trätt i kraft. Vad gäller förslagen om ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden, förkortad PDA, delar utskottet regeringens bedömning att det rör sig om ändringar som bör göras till följd av att den nya EU-förordningen har en annan benämning, ett annat nummer och delvis en annan artikelnumrering än rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Det rör sig om ändringar av verkställande karaktär och införande av nya bestämmelser till följd av bemyndiganden i EU-förordningen och om införande av nya bestämmelser om sanktioner för den som bryter mot vad EU-förordningen föreskriver eller de i propositionen föreslagna, nya bestämmelserna i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Utskottet noterar att majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan invändningar. Lagrådet hade inga invändningar mot förslagen.

Genom den nya EU-förordningen införs kontroller när det gäller tillhandahållande av förmedlingstjänster samt transitering av produkter med dubbla användningsområden, vilket återspeglas i de följdändringar i PDA-lagen som föreslås i propositionen.

Med förmedlingstjänster avses förhandling eller organisering av transaktioner för inköp, försäljning eller leverans av produkter med dubbla användningsområden från ett tredjeland till något annat tredjeland eller försäljning eller inköp av produkter med dubbla användningsområden som befinner sig i tredjeländer för överföring till något annat tredjeland. I EU-förordningen undantas endast tillhandahållande av stödtjänster från definitionen av förmedlingstjänster. Med stödtjänster avses transport, finansiella tjänster, försäkring eller återförsäkring samt allmän reklam eller säljfrämjande åtgärder. Utskottet noterar att det inte har funnits någon generell reglering av förmedlingstjänster i Sverige sedan PDA-lagen trädde i kraft den 1 januari 2001. Utskottet delar regeringens uppfattning att Sverige bör utnyttja möjligheten i EU-förordningen att uppnå nödvändig kontroll över tillhandahållandet av förmedlingstjänster och gör bedömningen att regeringen bör få riksdagens bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på tillstånd och underrättelseskyldighet i enlighet med förslaget i propositionen. De föreslagna sanktionsbestämmelserna för den som bryter mot tillståndskraven eller underrättelseskyldigheten synes utskottet vara rimligt avvägda.

FN:s säkerhetsråds resolution 1540 (2004) föreskriver att alla stater ska vidta och genomdriva kraftfulla åtgärder i syfte att införa inhemska kontroller för att förhindra spridningen av kärnvapen och kemiska och biologiska vapen samt bärare av dessa, inbegripet att införa lämpliga kontroller av materiel med koppling till dessa, och att staterna därför bl.a. ska införa kontroller av transitering. Genom den nya EU-förordningen införs viss kontroll när det gäller transitering av produkter med dubbla användningsområden. EU-förordningen omfattar produkter som endast passerar genom gemenskapens tullområde, dvs. sådana produkter som inte är föremål för någon annan godkänd tullbehandling än förfarandet för extern transitering eller som endast placeras i en frizon eller ett frilager och för vilka inga uppgifter behöver noteras i en godkänd lagerbokföring. Medlemsstaterna kan i enskilda fall förbjuda en transitering av icke-gemenskapsprodukter med dubbla användningsområden om medlemsstaterna har en rimlig anledning att, genom underrättelseinformation eller information från andra källor, anta att produkterna helt eller delvis är eller kan vara avsedda för spridning av massförstörelsevapen eller deras vapenbärare. Utskottet gör bedömningen att de förslag till förändringar som föreslås i propositionen till följd av att EU-förordningen nu även omfattar transitering är väl avvägda.

Utskottet noterar vidare att det i propositionen även föreslås vissa enklare ändringar i lagar som ligger under Utrikesdepartementets ansvarsområde till följd av dels en ny EU-förordning om tullbefrielse, dels Lissabonfördragets ikraftträdande.

Sammantaget är det utskottets uppfattning att lagförslagen är lämpligt utformade med hänsyn till de förändringar som har skett inom EU-rätten. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag till ändringar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m., lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1994:1548) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m., lagen (2003:491) om konsulärt bistånd och lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden med den ändringen att lagändringarna träder i kraft den 1 augusti 2010.

Med tanke på att EU-förordningen trädde i kraft den 27 augusti 2009 är det önskvärt att de aktuella lagändringarna träder i kraft så snart som lagstiftningsprocessen medger. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den tid som olika led i lagstiftningsprocessen tar föreslår utskottet att ändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2010.

Lagförslagen återfinns i en bilaga till betänkandet (bilaga 2). Därmed anser utskottet att riksdagen bör bifalla proposition 2009/10:205. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2010.

Vad gäller frågan om behovet av en ny, samlad lagstiftning för export och import av krigsmateriel konstaterar utskottet att liknande förslag har framförts i följdmotion 2009/10:U11 med anledning av regeringens skrivelse 2009/10:114 Strategisk exportkontroll 2009 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden och hanterats i utskottets betänkande 2009/10:UU12 med samma namn. Utskottet ser inte skäl att här göra någon annan bedömning än vad som anförs i betänkande 2009/10:UU12, varför motionen 2009/10:U17 avstyrks.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:205 Kontroll av produkter med dubbla användningsområden:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2.    lag om ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott,

3.    lag om ändring i lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m.,

4.    lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m.,

5.    lag om ändring i lagen (1994:1548) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m.,

6.    lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt bistånd,

7.    lag om ändring i lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden.

Följdmotionen

2009/10:U17 av Urban Ahlin m.fl. (s, v, mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av en ny, samlad lagstiftning för export och import av krigsmateriel.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag