Ny skyddslag

Betänkande 2009/10:FöU7

2009/10:FöU7 Ny skyddslag

Försvarsutskottets betänkande

2009/10:FöU7

Ny skyddslag

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 2009/10:87 Skyddslagen och en motion väckt under allmänna motionstiden 2008/09. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. bör upphävas och ersättas med en ny skyddslag, och följdändringar bör göras i åtta andra lagar. Dessutom behandlas en motion från allmänna motionstiden 2008/09.

Regeringens förslag innebär i korthet att utöver sabotage, terroristbrott, och spioneri så ska grovt rån kunna vara ett skyddsändamål. Som nya skyddsobjekt föreslås byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för Sveriges försörjning med sedlar och mynt, verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt verksamhet som bedrivs inom kriminalvården.

Militära skyddsområden avskaffas, men vissa vattenområden ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Utskottet tillstyrker propositionen och avslår motionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ny skyddslag

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. skyddslag,

2. lag om ändring i brottsbalken,

3. lag om ändring i lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.,

4. lag om ändring i minerallagen (1991:45),

5. lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.,

6. lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627),

7. lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288),

8. lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning,

9. lag om ändring i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:87 och avslår motion

2008/09:C425 av Maria Stenberg (s).

Stockholm den 23 mars 2010

På försvarsutskottets vägnar

Anders Karlsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Karlsson (s), Karin Enström (m), Nils Oskar Nilsson (m), Staffan Danielsson (c), Michael Hagberg (s), Allan Widman (fp), Peter Jeppsson (s), Isabella Jernbeck (m), Else-Marie Lindgren (kd), Rolf K Nilsson (m), Gunilla Wahlén (v), Inger Jarl Beck (s), Kjell Eldensjö (kd), Ulf Grape (m), Mats Berglind (s) och Tommy Waidelich (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. trädde i kraft den 1 april 1991. Lagen och den därtill knutna förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. innehåller till största delen regler om vilka byggnader, anläggningar och områden som kan beslutas vara skyddsobjekt och vilka förutsättningar som krävs för detta. I författningarna finns även bestämmelser som rör hur skyddet av ett skyddsobjekt eller skyddsområde ska anordnas. Det är bl.a. regler om tillträdesbegränsningar, bevakning, tvångsmedel och straffsanktioner vid överträdelse av förbud.

Regeringen beslutade den 25 januari 2007 att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Huvudsyftet var att modernisera regelverket. I samband med det fick utredaren som särskild uppgift att göra en översyn av författningarnas tillämpningsområde, vilket innefattade dels skyddsändamålen för regleringen, dels vilka anläggningar, områden och föremål som skulle kunna förklaras som skyddsobjekt och militära skyddsområden.

Utredningen, som antog namnet Skyddslagsutredningen, överlämnade den 13 maj 2008 betänkandet Skyddet för samhällsviktig verksamhet (SOU 2008:50).

I bilagor till den nu föreliggande proposition 2009/10:87 Skyddslagen finns en sammanfattning av utredningens förslag, utredningens lagförslag och en förteckning över remissinstanserna. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet.

Regeringen beslutade den 3 december 2009 att begära in Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4 i propositionen. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen men har också föreslagit vissa ändringar. Regeringen har på de flesta punkter följt Lagrådets förslag.

En motion väckt under allmänna motionstiden 2008/09 behandlas i betänkandet. Dock har ingen följdmotion väckts med anledning av propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposition 2009/10:87 Skyddslagen föreslås att lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. upphävs och ersätts av en ny lag. Den nya lagen kommer att ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för vissa byggnader, andra anläggningar och områden samt militära fartyg och luftfartyg (skyddsobjekt). Som nya skyddsobjekt föreslås byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för Sveriges försörjning med sedlar och mynt, verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt verksamhet som bedrivs inom kriminalvården. Militära skyddsområden avskaffas. Som en konsekvens av detta avskaffas befattningen skyddsområdesvakt. Kompensatoriska regler föreslås dock; det bör vara möjligt att besluta att vissa vattenområden ska vara skyddsobjekt.

I likhet med vad som gäller i dag föreslås att den nya lagen ska kunna erbjuda ett särskilt skydd mot hot i form av sabotage, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret (skyddsändamål). Dessutom föreslås grovt rån som nytt skyddsändamål.

Skyddet av ett skyddsobjekt föreslås även fortsättningsvis ske genom fysiskt bevakningsskydd. Några ändringar i sak när det gäller bevakningspersonalens befogenheter föreslås inte, eftersom dessa bedöms vara väl anpassade och avvägda när det gäller förhållandet mellan fullgörandet av bevakningsuppgiften och s.k. grundlagsfästa motintressen.

Gällande rätt

En redogörelse för gällande rätt lämnas i proposition 2009/10:87 Skyddslagen (avsnitt 4). Någon sammanfattning av gällande rätt lämnas inte i detta betänkande.

Ny skyddslagstiftning

Regeringen föreslår att lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. upphävs och ersätts med en ny skyddslag.

Regeringens skäl är att avsikten med skyddslagstiftningen och dess föregångare historiskt sett har varit att skydda vissa anläggningar och områden mot bl.a. sabotage och illegal underrättelseverksamhet. De s.k. skyddsändamålen som skyddslagen omfattar har dock sin grund i de avvägningar som gjordes vid lagens tillkomst mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läge som då rådde. Det har nu förflutit lång tid, och enligt regeringens mening finns därför ett behov av att modernisera lagstiftningen och anpassa den till de förändringar som har skett sedan den nuvarande lagstiftningen kom till. Regeringen anser att det faller sig naturligt att en genomarbetad modernisering av skyddslagstiftningen innebär att den nu gällande skyddslagen upphör och ersätts av en ny lag.

En utgångspunkt för den nya regleringen bör vara att systemet med skyddsobjekt även fortsättningsvis förutsätts kunna fylla en funktion för skydd mot säkerhetshotande verksamhet. En ny lag bör därför i stort bygga på nu gällande regelverk. Emellertid bör den – utan att för den skull förringa de militära verksamheterna – lägga ett något större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner. Ett avgörande skäl för denna inriktning är att samhället generellt sett har blivit väsentligt mer sårbart än tidigare. Det är en sårbarhet som inte behöver hänga samman med militära eller direkta säkerhetspolitiska förhållanden, men som ändå utsätter samhället för risker och påfrestningar på grundläggande samhällsfunktioner. Mot den bakgrunden anser regeringen att skyddslagstiftningen bör ges ett något vidare tillämpningsområde än i dag.

Skyddsändamål – för vilka ändamål behövs skydd?

Regeringen föreslår att för samhället viktiga byggnader, andra anläggningar, områden och objekt även i fortsättningen ska kunna ges ett förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott och spioneri m.m. Skyddet för allmänheten mot skador till följd av militär verksamhet ska kvarstå.

Skyddsändamålen utvidgas till att även omfatta skydd mot angrepp i form av grovt rån.

Regeringens skäl är att den nu gällande regleringen innebär att bl.a. anläggningar bereds ett kvalificerat skydd mot vissa säkerhetshotande verksamheter i form av sabotage, terroristbrott och spioneri m.m. Dessa skyddsändamål har dock närmast sin grund i det säkerhetspolitiska läge som rådde vid tiden för lagens tillkomst. Mot bakgrund av detta har utredaren haft i uppdrag att särskilt analysera och ta ställning till om skyddsändamålen i lagen numera är ändamålsenligt avgränsade mot bakgrund av den säkerhetsmässiga hotbilden i landet.

Sedan lagens tillkomst har genomgripande omvärldsförändringar skett, vilka skapat stabilitet i mellanstatliga relationer, samtidigt som hotet från internationell terrorism och andra besläktade antagonistiska hot från icke-statliga aktörer vuxit sig starkare.

Regeringen delar utredningens slutsats att det finns goda skäl att i en ny skyddslagstiftning behålla skyddsändamålen sabotage, terroristbrott och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret.

Utvecklingen har visat att även andra former av allvarlig brottslighet än sabotage, terrorism och spioneri kan innefatta angrepp på samhället eller vitala samhällsfunktioner. Utredaren har därför övervägt om det finns skäl att utvidga skyddsändamålen till att omfatta skydd mot vissa former av allvarlig brottslighet som innefattar angrepp på samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att utvecklingen och utbredningen av den brottslighet som har beskrivits i utredningen kan utgöra en potentiell fara för säkerheten för vitala samhällsfunktioner. Regeringen vill vidare, i likhet med utredningen, peka på det faktum att kontanthanteringen under senare år har kommit att bli en måltavla för återkommande brottsliga angrepp. Enligt regeringens uppfattning finns starka skäl för att i linje med vad utredningen kommit fram till utvidga skyddsändamålen.

Enligt regeringens bedömning är de befintliga skyddsändamålen i hög grad relevanta även för den lag som nu föreslås. Emellertid föreslår regeringen, då det gäller skyddsobjekten, vissa utvidgningar på kontanthanteringsområdet. Med kontanthantering avses den hantering av sedlar och mynt som är ett resultat av Riksbankens uppgift att svara för landets försörjning med kontanter. Under senare tid har dock en strukturförändring skett som har begränsat Riksbankens operativa engagemang i kontanthanteringen och som har medfört att hanteringen i stället utförs vid depåer för kontantförvaring samt uppräkningscentraler och motsvarande. Regeringen konstaterar att bl.a. depåer för kontantförvaring (värdedepåer) har visat sig återkommande bli utsatta för brottsliga angrepp, ofta med våldsamma och spektakulära inslag. Detta förhållande är givetvis mycket allvarligt eftersom kontanterna utgör en väsentlig del av det betalningssystem som används i Sverige. När stora summor tillgrips ökar risken för störningar i detta system.

Sammanfattningsvis föreslår därför regeringen att skyddslagens ändamål utvidgas till att också omfatta skydd mot angrepp i form av grovt rån. Sådana kvalificerade former av brottsliga angrepp som omfattas av rubriceringen grovt rån kan motivera det skydd som skyddslagen är tänkt att tillhandahålla.

Skyddsobjekt

Befintliga skyddsobjekt för civila ändamål

Regeringen föreslår att de nuvarande skyddsobjekten för civila ändamål behålls i huvudsak oförändrade men förtydligas, både i sak och språkligt.

Begreppet statliga förvaltningsbyggnader utgår ur lagstiftningen och ersätts med mer preciserade beskrivningar.

Tronföljarens residens och bostäder ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringens skäl är att det i den nu gällande skyddslagen finns en uppräkning av de byggnader, anläggningar och områden som kan förklaras som skyddsobjekt, givet att allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja dessa behöver begränsas med hänsyn till skyddsändamålen. De anläggningar m.m. som den nuvarande lagstiftningen möjliggör som skyddsobjekt svarar i allt väsentligt mot de skyddsintressen som regeringen bedömer har fortsatt aktualitet även framöver.

Regeringen finner vid en avvägning att någon ytterligare utvidgning inte bör ske när det gäller statsrådens bostäder och statschefens familj, med undantag för tronföljarens bostad och residens. Dessa byggnader är av sådan officiell karaktär att det finns anledning att likställa dem med statschefens residens och bostäder. Vid övervägandet har man särskilt beaktat att det i första hand är tronföljaren som enligt 5 kap. 3 § regeringsformen har att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter när statschefen själv är förhindrad.

Statliga förvaltningsbyggnader får i dag förklaras som skyddsobjekt, enligt 4 § 1 nu gällande skyddslag. Utredningen har föreslagit att begreppet ”statliga förvaltningsbyggnader” ska utgå och ersättas av mer preciserade beskrivningar. Utifrån regeringens utgångspunkter för en ny lag finns det skäl att ifrågasätta om statliga myndigheters lokaler som används för mer administrativt betonade funktioner verkligen generellt sett har ett behov av möjlighet till den typ av skydd som skyddslagstiftningen erbjuder. Vid säkerhetshotande eller liknande angrepp är det snarare viktigt att, som utredningen har föreslagit, skydda statliga verksamheter som används eller är avsedda för ledning eller styrning. Regeringen instämmer i utredningens förslag. Regeringen vill framhålla att bestämmelsen även fortsättningsvis är avsedd att täcka även regeringens och Regeringskansliets byggnader.

Eftersom kommunerna efter hand har fått en allt viktigare roll när det gäller att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter och samhällets krishantering föreslår regeringen, liksom utredningen, att bestämmelsen i fråga även bör omfatta byggnader m.m. som används för att leda eller styra kommunal verksamhet. Med kommunal verksamhet avses i sammanhanget, något som utredningen har påpekat, även verksamhet som utförs av ett landsting. Detta förhållande bör, i förtydligande syfte, anges i lagtexten.

Vad gäller tekniska infrastrukturer för energiförsörjning, vattenförsörjning och transporter samt anläggningar för försvarsindustriella ändamål har det i den nu gällande skyddslagen tagits upp sådant som är av central betydelse när det gäller samhällets förmåga att fungera tillfredställande. Hit hör kraftverk av olika slag, fjärrvärmeverk, dammbyggnader och vattentäkter, reningsverk, broar, hamnar och flygplatser (prop. 1989/90:54 s. 62). Regeringen föreslår inga ändringar i denna del; regleringen svarar väl mot vad som även fortsättningsvis kan behöva beredas skydd genom den aktuella lagstiftningen.

Regeringen föreslår att anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av riksdagen eller riks-dagsförvaltningen (4 § 7 nuvarande skyddslagen) även fortsättningsvis ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. Eftersom begreppet anläggningar i den aktuella lagstiftningen även omfattar byggnader bör man i förtydligande syfte uttryckligen ange ordet byggnader i den nya bestämmelsen.

Nya skyddsobjekt för civila ändamål

Allmän ordning och säkerhet m.m.

Regeringen föreslår att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller verksamhet inom kriminalvården ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringens skäl är att det av utredningen framgår att det i dag finns byggnader som disponeras av polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen och som länsstyrelsen har beslutat ska vara skyddsobjekt, med utgångspunkt från byggnadernas egenskap av statliga förvaltningsbyggnader. Emellertid omfattas inte alla byggnader som rymmer sådan verksamhet av den nuvarande skyddslagstiftningen. Enligt utredningen visar förekomsten av skyddsobjekt inom polisen att det i förhållande till skyddsändamålen finns ett relativt utbrett behov av att polisens byggnader ges ett förstärkt rättsligt skydd mot antagonistiska hot eller angrepp. Utredningen har därför föreslagit att byggnader, andra anläggningar och områden som används för verksamheter inom området allmän ordning och säkerhet ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringen instämmer i utredningens slutsats att polisens byggnader m.m. har ett särskilt behov av skydd. Utredningens förslag kan förväntas medföra att lagstiftningen blir mer rättvisande och tydlig, men möjliggör även att byggnader som i nuläget inte faller in under skyddslagstiftningen framöver kommer att göra det.

Utredningen har även föreslagit att byggnader, andra anläggningar och områden som används inom kriminalvårdens verksamhet ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. Enligt utredningen har utvecklingen och utbredningen av den grova, organiserade brottsligheten på flera sätt påverkat kriminalvårdens verksamhet. Utredningen har framhållit att det förekommer alltmer att kriminalvårdsanstalter och häkten blir utsatta för ett tryck från yttre säkerhetshotande verksamheter i form av organiserad hjälp med försök till rymningar, fritagningar eller insmuggling av farliga föremål, vilket gör det angeläget att de inre säkerhetsarrangemangen åtföljs av en möjlighet till skyddsobjektsförklaring för sådana byggnader.

Regeringen konstaterar att det inte är möjligt att inom ramen för en skyddslagstiftning direkt tillgodose ett skydd mot alla de former av våld, hot eller annan brottslighet som kan uppkomma i samband med kriminalvårdens verksamhet. Enligt regeringens mening finns det dock skäl att överväga om byggnader m.m. som innefattar kriminalvårdens verksamhet bör kunna beslutas vara skyddsobjekt. Det torde då främst handla om vissa särskilt utsatta anstalter och häkten som löper stor risk att utsättas för de mer kvalificerade angrepp som beskrivs i lagens skyddsändamål. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det därför är angeläget att kriminalvårdens säkerhetsarrangemang kan kompletteras med det skydd som skyddslagen tillhandahåller. Regeringen föreslår därför att en sådan möjlighet införs. Bedömningen av skyddsbehovet får ske utifrån de skyddsändamål som framgent ska gälla.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller verksamhet som bedrivs inom kriminalvården ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Kontanthantering

Regeringen föreslår att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för Sveriges försörjning med sedlar och mynt ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringens skäl är att enligt 5 kap. 3 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank ska Riksbanken svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Som framgår av utredningen har olika strukturförändringar skett när det gäller kontanthanteringen sedan 1980-talet, vilka inneburit att Riksbankens operativa ansvar i hanteringen successivt har begränsats. Utredningen har beskrivit utvecklingen och hur dagens struktur ser ut. Härvid har man särskilt framhållit att en väsentlig del och en förutsättning för Riksbankens numera begränsade roll för kontantförsörjningen och kontanthanteringen har varit etableringen av depåbolag, där kontanter som bankerna har hämtat från Riksbanken rent fysiskt förvaras.

Riksbankens byggnader är och har under lång tid varit skyddsobjekt i egenskap av statliga förvaltningsbyggnader (4 § 1 nuvarande skyddslagen). De verksamheter som tidigare bedrevs vid Riksbanken, men som nu utförs av andra aktörer, omfattades följaktligen av skyddslagens bestämmelser. Regeringen konstaterar att behovet av skydd för byggnader m.m. där kontanthanteringsverksamhet bedrivs kvarstår. Störningar i försörjningssystemet för sedlar och mynt kan på kort tid få allvarliga återverkningar på medborgarna och på försörjningen med varor och tjänster i samhället. Att ansvaret för kontanthanteringen med tiden har kommit att övertas av andra aktörer än Riksbanken förändrar inte behovet av det förstärkta skydd som en skyddslagstiftning kan erbjuda.

Elektroniska kommunikationer

Regeringen anser att delar av det nationella radiokommunikationssystemet för effektiv ledning bör kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringen framhåller att utredaren bl.a. har haft i uppdrag att i sitt arbete beakta utformningen av det nya nationella kommunikationssystemet Rakel (Radiokommunikation för effektiv ledning) samt behovet av att kunna förklara delar av detta som skyddsobjekt. Rakel är namnet på ett gemensamt digitalt radiokommunikationssystem för organisationer och myndigheter som verkar inom områdena allmän ordning, säkerhet eller hälsa i samhället.

I den nu gällande skyddslagen finns det en möjlighet att besluta att anläggningar eller områden som används för rundradioförsörjning och radio- och telekommunikationer ska vara skyddsobjekt. I förarbetena till skyddslagen nämns rundradiostationer och övriga radio- och telestationer m.m. som exempel på vad som skulle kunna beslutas vara skyddsobjekt (prop. 1989/90:54 s. 62). Regeringen anser att denna möjlighet bör finnas kvar men att de nuvarande begreppen ”rundradioförsörjning” och ”radio- och telekommunikationer”, med anledning av att de har blivit föråldrade på grund av den tekniska utvecklingen, bör ersättas av begreppet elektroniska kommunikationer.

När det gäller ett sådant system som radiokommunikationssystemet Rakel bedömer regeringen, liksom utredningen, att detta omfattas av begreppet elektroniska kommunikationer och att skyddsintresset torde vara sådant att delar av systemet bör kunna beslutas vara skyddsobjekt. Vid beaktande av Rakelsystemets uppbyggnad är det emellertid utifrån ett skyddslagsperspektiv knappast lämpligt eller möjligt att förklara hela Rakelsystemet eller stora delar av detta som skyddsobjekt. Vid bedömningen av om en anläggning m.m. som hyser ett dylikt system ska kunna beslutas vara skyddsobjekt bör stor vikt fästas vid vilken påverkan ett enskilt fysiskt angrepp skulle få för systemet i dess helhet.

Järnvägstransporter

Regeringen föreslår att lok och järnvägsvagnar ska kunna beslutas vara skyddsobjekt om de är av betydelse för totalförsvaret och Sverige befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig.

Regeringen anser att det även borde vara möjligt att besluta att järnvägstransporter ska vara skyddsobjekt då ovanstående förhållanden råder. Regeringen konstaterar att järnvägstransporter har en strategiskt viktig betydelse vid höjd beredskap eller då andra extraordinära förhållanden som är föranledda av krig råder. Närmare bestämt möjliggör järnvägstransporter bl.a. transport av viktig materiel och förnödenheter till befolkningen. När extraordinära förhållanden råder får det intresse som annars gäller i fråga om att vara återhållsam med begränsningar i allmänhetens rätt till tillträde i högre grad än annars ge vika för t.ex. Försvarsmaktens behov.

Militära skyddsområden

Regeringen föreslår att de militära skyddsområdena ska avskaffas.

Vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Utredningen har redogjort för det system med militära skyddsområden som vuxit fram med syftet att skydda viktiga förhållanden för landets försvar mot i första hand insyn från främmande makt. Utredningen har påpekat att försvarspolitikens ändring i grunden, från en modell för invasionsförsvar till insatsförsvar, har påverkat synen på systemet med militära skyddsområden. I det sammanhanget har utredningen konstaterat att så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i skyddsområdena numera är permanent avvecklade för försvarsändamål. Vidare sker underrättelseverksamhet mot militära installationer och anläggningar i dag från luften genom flyg eller satellit och i regel med hjälp av sensorteknik och andra elektroniska verktyg. Utredningens slutsats är därför att det inte längre finns några skäl grundade på skyddsintressen för att behålla systemet med militära skyddsområden. Regeringen delar i princip utredarens uppfattning härvidlag och anser således att systemet med de militära skyddsområdena bör avskaffas.

Försvarsmakten har under utredningsarbetet påpekat att avskaffandet av militära skyddsområden kan påverka skyddet för vattendjupinformation med högt militärt skyddsvärde. Försvarsmakten har anfört att en möjlighet att skydda sådan information skulle kunna vara att låta vattenområden med skyddsvärd djupinformation utgöra skyddsobjekt.

Myndigheten understryker att djupinformation som lämnas ut i dag inte kan återtas om hotbilden mot Sverige skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar som högupplöst djupinformation kan ge, innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden fortsatt är skyddsvärd.

Enligt regeringens bedömning behöver avskaffandet av de militära skyddsområdena, då det gäller vattenområden som innefattar bl.a. kritisk djupinformation, kompenseras med andra åtgärder. Regeringen anser därför att det i en ny skyddslag bör införas en möjlighet att skydda sådana områden genom att dessa ska kunna beslutas utgöra skyddsobjekt. Det ska då vara fråga om vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret. När ett vattenområde beslutas vara ett skyddsobjekt bör dess rättsverkan avse inte bara vattendjup utan även bottnens beskaffenhet och vattenmassorna mellan denna och ytan.

Övriga förslag

Regeringen föreslår att skyddslagstiftningens nuvarande bestämmelser om tillträdesförbud m.m. ska behållas oförändrade.

Regeringen föreslår att en skyddsvakt ska ha samma befogenheter som enligt den nu gällande skyddslagen. Befogenheterna att gripa en person ska omfatta brotten spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott.

Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska besluta i frågor om skyddsobjekt.

De nuvarande beslutsorganen och deras inbördes beslutanderätt i frågor om skyddsobjekt och skyddsvakter bör i allt väsentligt behållas.

Regeringen föreslår att byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen får beslutas vara skyddsobjekt efter medgivande av riksdagens talman.

För att byggnader, andra anläggningar eller områden som ägs eller nyttjas av någon annan än staten ska få beslutas vara skyddsobjekt ska det som huvudregel krävas ett medgivande från denne.

Vid prövning av en ansökan om skyddsobjekt ska en avvägning göras mellan motstående intressen.

Regeringen föreslår att när ett medgivande inte behöver begäras in ska ett beslut om skyddsobjekt – om det är möjligt – föregås av samråd med den som äger eller nyttjar aktuella byggnader, andra anläggningar eller områden.

Regeringen föreslår att ett beslut om skyddsobjekt ska gälla tills vidare eller under en viss angiven tid. I vissa fall ska som huvudregel ett beslut om skyddsobjekt dock gälla för en viss tid om längst fem år.

I ett beslut ska det kunna förordnas att beslutet ska gälla även om det inte har vunnit laga kraft.

Ett beslut ska upphävas eller ändras om det finns skäl till det.

Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska underrätta den myndighet som har beslutat om skyddsobjektet om förutsättningarna för beslutet väsentligt har ändrats.

Regeringen föreslår att lagen ska innehålla bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot något förbud enligt lagen.

Lagen ska även innehålla bestämmelser om förverkande. Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska ansvara för att objektet bevakas.

I ett beslut om skyddsobjekt ska beslutsmyndigheten ange vem det är som har ansvaret för denna skyldighet.

Regeringen föreslår att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska ansvara för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt.

I ett beslut om skyddsobjekt ska beslutsmyndigheten ange vem det är som har ansvaret för denna skyldighet.

Regeringen föreslår att enhetliga och tydliga kvalifikationskrav och bedömningskriterier ska läggas fast för godkännande som skyddsvakt.

Ett godkännande som skyddsvakt ska gälla för en bestämd tid, längst fem år, och ska avse anställning eller uppdrag hos en viss arbets- eller uppdragsgivare eller tjänstgöring vid vissa skyddsobjekt.

Bestämmelser om återkallelse av godkännande som skyddsvakt införs. Ett beslut om återkallelse ska gälla omedelbart, om inte annat förordnas.

Regeringen föreslår att de nuvarande reglerna om tystnadsplikt för skyddsvakt ska gälla även fortsättningsvis.

I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Regeringen föreslår att lagen ska innehålla bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot något förbud enligt lagen.

Lagen ska även innehålla bestämmelser om förverkande.

Regeringen föreslår att de skyddsobjekt som i dag är undantagna från kravet på tillstånd för allmän kameraövervakning och från skyldigheten att lämna upplysning om att sådan kameraövervakning bedrivs, även fortsättningsvis ska undantas. I vissa fall medför bl.a. en ändrad terminologi i skyddslagstiftningen vissa begränsade ändringar i förhållande till dagens reglering av allmän kameraövervakning.

Motionen

I motion 2008/09:C425 av Maria Stenberg (s) anförs att i Norrbottens inland, framför allt i Arjeplog och Arvidsjaur, har en omfattande biltestverksamhet vuxit sig stark. Detta har inneburit nya välkomna arbetstillfällen i dessa inlandskommuner. Detta i sin tur är en förutsättning för att man ska kunna erbjuda kommuninvånarna likvärdig välfärd som i andra delar av landet.

Det är angeläget för Norrbottens inland att biltestverksamheten kan fortsätta att utvecklas. Nu hotas verksamheten av det spioneri som förekommer vid testerna. Det handlar om personer som med stöd av den svenska allemansrätten vistas i den terräng där testerna sker.

Industrispionage förekommer flitigt i miljöer som är slutna och som därför borde vara lätta att bevaka. När utveckling av verksamhet sker utomhus är det avsevärt svårare att skydda den mot utomstående.

Vi ska självklart slå vakt om allemansrätten. Den har en oerhörd betydelse för invånarnas livskvalitet och för turismen i Norrbotten. Men det är uppenbart att i det här fallet står två intressen mot varandra: det rörliga friluftslivet mot bilföretagens rätt att skydda sina produkter.

Regeringen bör därför överväga möjligheten att kunna avlysa ett område för allmänheten under en kortare tid, när det som t.ex. i det här beskrivna fallet finns en uppenbar risk för industrispionage.

Utskottets överväganden

Ny skyddslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller proposition 2009/10:87 Skyddslagen och avslår motion 2008/09:C435 (s).

Syftet med skyddslagstiftningen och dess föregångare är att skapa skydd för vissa anläggningar och områden mot bl.a. sabotage och illegal underrättelseverksamhet. Utskottet delar regeringens mening att det nu finns ett behov av att modernisera lagstiftningen och anpassa den till de förändringar som har skett sedan den nuvarande lagstiftningen kom till.

Systemet med skyddsobjekt bör även fortsättningsvis finnas för att skapa skydd mot säkerhetshotande verksamhet. Utskottet anser i likhet med regeringen att en ny lag därför i stort bör bygga på nu gällande regelverk. De s.k. skyddsändamålen som skyddslagen omfattar har dock sin grund i de avvägningar som gjordes vid lagens tillkomst mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läge som då rådde.

Utskottet delar regeringens uppfattning om behovet av att lägga ett något större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner. Samhället har generellt sett blivit mer sårbart än tidigare. Det är en sårbarhet som inte primärt hänger samman med militära eller direkta säkerhetspolitiska förhållanden, men som ändå utsätter samhället för risker och påfrestningar på grundläggande samhällsfunktioner. Mot den bakgrunden anser regeringen att skyddslagstiftningen bör ges ett något vidare tillämpningsområde än i dag.

Utskottet delar regeringens uppfattning.

Utskottet anser sålunda att för samhället viktiga byggnader, andra anläggningar, områden och objekt även i fortsättningen ska kunna ges ett förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott och spioneri m.m. Skyddet för allmänheten mot skador till följd av militär verksamhet ska kvarstå.

I motionen av Maria Stenberg framhålls att det är angeläget för Norrbottens inland att biltestverksamheten kan fortsätta att utvecklas. Nu hotas verksamheten av det spioneri som förekommer vid testerna. Det handlar om personer som med stöd av den svenska allemansrätten vistas i den terräng där testerna sker. Industrispionage förekommer flitigt i miljöer som är slutna och som därför borde vara lätta att bevaka. När utveckling av verksamhet sker utomhus är det avsevärt svårare att skydda den mot utomstående. Man bör enligt motionen kunna avlysa ett område för allmänheten under en kortare tid, när det som t.ex. i det här beskrivna fallet finns en uppenbar risk för industrispionage.

Utskottet konstaterar att motionens förslag inte kommer att omfattas av den nya lagregleringen. Syftet med skyddslagen är att bidra till skyddet för rikets säkerhet och att trygga samhällsviktiga funktioner. Utskottet är inte berett att utvidga möjligheten att förklara sådana områden som disponeras av näringslivet för skyddsobjekt och därmed förhindra att allmänheten får tillträde till dessa. Det är enligt utskottets mening inte rimligt att begränsa allmänhetens tillträde till områden som omfattas av allemansrätten för det syfte som avses i motionen. Utskottet avstyrker sålunda motionen.

I dag finns det byggnader som disponeras av polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen som länsstyrelsen har beslutat ska vara skyddsobjekt, med utgångspunkt från byggnadernas egenskap av statliga förvaltningsbyggnader. Emellertid omfattas inte alla byggnader som rymmer sådan verksamhet av den nuvarande skyddslagstiftningen. Det finns enligt regeringen ett relativt utbrett behov av att polisens byggnader ges ett förstärkt rättsligt skydd mot antagonistiska hot eller angrepp.

Även byggnader, andra anläggningar och områden som används inom kriminalvårdens verksamhet ska enligt regeringens mening kunna beslutas vara skyddsobjekt. Utvecklingen och utbredningen av den grova, organiserade brottsligheten har på flera sätt påverkat kriminalvårdens verksamhet. Regeringen delar utredningens mening att det förekommer alltmer att kriminalvårdsanstalter och häkten blir utsatta för ett tryck från yttre säkerhetshotande verksamheter i form av organiserad hjälp med försök till rymningar, fritagningar eller insmuggling av farliga föremål, vilket gör det angeläget att de inre säkerhetsarrangemangen åtföljs av en möjlighet till skyddsobjektsförklaring för sådana byggnader. Regeringen konstaterar att det inte är möjligt att inom ramen för en skyddslagstiftning direkt tillgodose ett skydd mot alla de former av våld, hot eller annan brottslighet som kan uppkomma i samband med kriminalvårdens verksamhet.

Justitieutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över propositionen.

Justitieutskottet instämmer i slutsatsen att polisens byggnader m.m. har ett särskilt behov av skydd och ställer sig bakom att dessa ges ett sådant förstärkt rättsligt skydd som föreslås i propositionen. I likhet med vad som sägs i propositionen bedömer utskottet vidare att det är angeläget att kriminalvårdens säkerhetsarrangemang kan kompletteras med det skydd som skyddslagen föreslås tillhandahålla och anser därför att försvarsutskottet bör tillstyrka propositionen också i denna del.

Försvarsutskottet delar regeringens och justitieutskottets bedömning om att det nu är angeläget att stärka skyddet för polisens och kriminalvårdens verksamhet.

Utskottet ställer sig därför bakom regeringens förslag att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för verksamhet som innefattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller verksamhet inom kriminalvården ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Utvecklingen har visat att även andra former av allvarlig brottslighet än sabotage, terrorism och spioneri kan innefatta angrepp på vitala samhällsfunktioner. Utredaren och regeringen har därför övervägt om det finns skäl att utvidga skyddsändamålen till att omfatta skydd mot vissa former av allvarlig brottslighet som innefattar angrepp på samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner.

De verksamheter som tidigare bedrevs vid Riksbanken, men som nu utförs av andra aktörer, omfattades följaktligen av skyddslagens bestämmelser. Regeringen konstaterar att behovet av skydd för byggnader m.m. där kontanthanteringsverksamhet bedrivs kvarstår. Störningar i försörjningssystemet för sedlar och mynt kan på kort tid få allvarliga återverkningar för medborgarna och för försörjningen med varor och tjänster i samhället. Regeringen föreslår mot den bakgrunden att skyddslagens ändamål utvidgas till att också omfatta skydd mot angrepp i form av grovt rån. Sådana kvalificerade former av brottsliga angrepp som omfattas av rubriceringen grovt rån kan motivera det skydd som skyddslagen skapar.

I fråga om att utvidga skyddsändamålen instämmer justitieutskottet i att sådana kvalificerade former av brottsliga angrepp som omfattas av rubriceringen grovt rån kan motivera det skydd som skyddslagen är tänkt att tillhandahålla. Justitieutskottet anser att försvarsutskottet bör tillstyrka propositionen även i denna del. Försvarsutskottet tillstyrker propositionen även i denna del.

Regeringen föreslår vidare, då det gäller skyddsobjekten, vissa utvidgningar på kontanthanteringsområdet. Med kontanthantering avses den hantering av sedlar och mynt som är ett resultat av Riksbankens uppgift att svara för landets försörjning med kontanter. Regeringen konstaterar att bl.a. depåer för kontantförvaring (värdedepåer) har visat sig återkommande bli utsatta för brottsliga angrepp, ofta med våldsamma inslag. Kontanterna utgör en väsentlig del av det betalningssystem som används i Sverige. När stora summor tillgrips ökar risken för störningar i betalningssystemet.

Att ansvaret för kontanthanteringen med tiden har kommit att övertas av andra aktörer än Riksbanken förändrar inte behovet av det förstärkta skydd som en skyddslagstiftning kan erbjuda.

Utskottet har för sin del ingen annan mening utan ställer sig bakom regeringens förslag att byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för Sveriges försörjning med sedlar och mynt ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringen föreslår att de militära skyddsområdena ska avskaffas.

Vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Regeringen delar utredningens mening att försvarspolitikens ändring i grunden har påverkat synen på behovet av militära skyddsområden. Så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i skyddsområdena är avvecklade för försvarsändamål. Underrättelseverksamhet mot militära installationer och anläggningar sker i dag med andra metoder. Det finns enligt regeringen inte längre några skäl grundade på skyddsintressen för att behålla systemet med militära skyddsområden. Därför kan de avskaffas.

Försvarsmakten har under utredningsarbetet påpekat att avskaffandet av militära skyddsområden kan påverka skyddet för vattendjupinformation med högt militärt skyddsvärde. Försvarsmakten har anfört att en möjlighet att skydda sådan information skulle kunna vara att låta vattenområden med skyddsvärd djupinformation utgöra skyddsobjekt.

Myndigheten understryker att djupinformation som lämnas ut i dag inte kan återtas om hotbilden mot Sverige skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar som högupplöst djupinformation kan ge, innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden fortsatt är skyddsvärd.

Regeringen anser att det i en ny skyddslag bör införas en möjlighet att skydda sådana områden genom att dessa ska kunna beslutas utgöra skyddsobjekt. Det ska då vara fråga om vattenområden som är av särskild betydelse för det militära försvaret. När ett vattenområde beslutas vara ett skyddsobjekt bör dess rättsverkan avse inte bara vattendjup utan även bottnens beskaffenhet och vattenmassorna mellan denna och ytan.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag i dessa delar.

Sammantaget sett delar utskottet regeringens bedömning att det finns ett behov att modernisera den nu gällande lagregleringen och att det även finns ett visst reformbehov på området. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. bör upphävas och ersättas med en ny skyddslag samt med följdändringar i åtta andra lagar.

Regeringens förslag innebär i korthet att utöver sabotage, terroristbrott, och spioneri så ska grovt rån kunna vara ett skyddsändamål. Som nya skyddsobjekt föreslås byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för Sveriges försörjning med sedlar och mynt, verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt verksamhet som bedrivs inom kriminalvården.

Militära skyddsområden avskaffas, men vissa vattenområden ska kunna beslutas vara skyddsobjekt.

Utskottet tillstyrker sålunda propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:87 Skyddslagen:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    skyddslag,

2.    lag om ändring i brottsbalken,

3.    lag om ändring i lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.,

4.    lag om ändring i minerallagen (1991:45),

5.    lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.,

6.    lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627),

7.    lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288),

8.    lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning,

9.    lag om ändring i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2008

2008/09:C425 av Maria Stenberg (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om möjligheten att avlysa ett område för att förhindra industrispionage.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Justitieutskottets yttrande