Transporter av radioaktivt avfall m.m.

Betänkande 2008/09:FöU8

2008/09:FöU8 Transporter av radioaktivt avfall m.m.

Försvarsutskottets betänkande

2008/09:FöU8

Transporter av radioaktivt avfall m.m.

Sammanfattning

Försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2008/09:121 Transporter av radioaktivt avfall, m.m.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen och därmed regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lag om ändring i lagen (2006:652) om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

Inga följdmotioner har inkommit i ärendet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Transporter av radioaktivt avfall m.m.

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

2. lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220),

3. lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

4. lag om ändring i lagen (2006:652) om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:121.

Stockholm den 26 mars 2009

På försvarsutskottets vägnar

Anders Karlsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Karlsson (s), Karin Enström (m), Staffan Danielsson (c), Michael Hagberg (s), Mats Berglind (s), Isabella Jernbeck (m), Rolf K Nilsson (m), Gunilla Wahlén (v), Inger Jarl Beck (s), Kjell Eldensjö (kd), Peter Rådberg (mp), Ulf Grape (m), Maria Plass (m), Tommy Waidelich (s), Nina Larsson (fp) och Irene Oskarsson (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas proposition 2008/09:121 Transporter av radioaktivt avfall, m.m.

Regeringen har uppdragit åt Statens strålskyddsinstitut att, i samråd med Statens kärnkraftinspektion, utreda och lämna förslag på hur rådets direktiv 2006/117/Euratom av den 20 november 2006 om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle (EUT L 337, 5.12.2006, s. 21, Celex 32006L0117) kan genomföras i svensk rätt. Strålskyddsinstitutet har därefter lämnat författningsförslag. Förslagen har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2007/5578/Mk).

Kärnkraftinspektionen har i en skrivelse till regeringen föreslagit att lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) kompletteras med en bestämmelse som innebär att verksamhetsutövare som inte fullgör sina skyldigheter enligt artikel 41 i fördraget av den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) ska kunna straffas för detta. Förslaget har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2007/3112/Mk).

Strålsäkerhetsmyndigheten har enligt 5 § förordningen (1988:1598) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. anmält att avgiftsbeloppet enligt 3 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) behöver ändras. Myndighetens förslag samt förslaget att senarelägga upphörandet av Studsvikslagen till den 31 december 2011 har remissbehandlats. Även Strålsäkerhetsmyndigheten har beretts möjlighet att lämna synpunkter på det sistnämnda förslaget. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2008/3365/Mk).

Propositionen innehåller också ett förslag till ändring i 42 § strålskyddslagen (1988:220) som innebär att en felaktig hänvisning justeras samt regeringens bedömning av vissa frågor om slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 15 januari 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som innebär ändringar i kärntekniklagen. Lagrådets yttrande återges i en bilaga till propositionen. Med anledning av yttrandet har lagförslaget justerats. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts.

Den föreslagna lagen om ändring i lagen (2006:652) om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) har bedömts vara så enkel att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1988:220) och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Alla gränsöverskridande transporter av kärnavfall, använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från, till eller genom Sverige måste tillståndsprövas. Detta följer av rådets direktiv 2006/117/Euratom av den 20 november 2006 om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Förslagen i propositionen innebär att tillstånd inte får ges för transporter till vissa platser och länder samt att transporttillstånd får vara giltiga i högst tre år. Vidare föreslås ett straffansvar för den som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt en Euratomförordning om investeringsprojekt som ska meddelas till kommissionen eller som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet vid uppgiftslämnandet lämnar oriktiga uppgifter. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2009.

I propositionen föreslås också att den avgift som kärnkraftsföretagen betalar för avvecklingen av viss verksamhet vid Studsvik ska tas ut även under 2010 och 2011.

Utskottets överväganden

Transporter av radioaktivt avfall m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lag om ändring i lagen (2006:652) om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Därmed tillstyrker utskottet proposition 2008/09:121.

Transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle

Detaljerade bestämmelser för förfarandet då radioaktivt avfall och använt kärnbränsle ska transporteras till, från eller genom en medlemsstat finns i direktiv 2006/117/Euratom, som ersätter rådets direktiv 92/3/Euratom av den 3 februari 1992 om övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen (EGT L 35, 12.2.1992, s. 24, Celex 31992L0003). De hittillsvarande bestämmelserna på området, som alltså inte inbegriper transporter av använt kärnbränsle, genomförs i huvudsak med bestämmelser i strålskyddslagen och med myndighetsföreskrifter enligt bemyndigande i samma lag. Utskottet delar regeringens i propositionen framförda uppfattning att så även bör ske fortsättningsvis.

Direktiv 2006/117/Euratom omfattar, som framgår ovan, även transporter av använt kärnbränsle, vilket regleras i lagen om kärnteknisk verksamhet. Också i den lagen finns det bestämmelser om sådan tillståndsprövning som direktivet kräver och bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att pröva frågor och meddela föreskrifter. Eftersom tillståndsplikten enligt strålskyddslagen omfattar alla transporter av radioaktiva ämnen och är subsidiär i förhållande till tillståndsplikten enligt lagen om kärnteknisk verksamhet, framhålls i propositionen att inga nya bestämmelser om tillståndskrav behövs i någondera lagen. Utskottet delar denna bedömning.

I 24 § strålskyddslagen, till vilken 5 a § tredje stycket lagen om kärnteknisk verksamhet hänvisar vad avser kärnavfall, finns en bestämmelse som grundas på direktiv 92/3/Euratom och som anger att tillstånd till införsel eller utförsel av radioaktivt avfall ska begränsas till en tid av högst tre år. Motsvarande begränsning finns även i direktiv 2006/117/Euratom. Mot bakgrund av terminologin i direktivet, där det talas om transporter av radioaktivt avfall eller använt kärnbränsle, och lagarna, som hittills använt termerna införsel eller utförsel av kärnavfall eller radioaktivt avfall, menar utskottet i likhet med regeringen att bestämmelsen bör ändras så att den avser transporttillstånd. I stället för den hänvisning till 24 § strålskyddslagen som nu finns i 5 a § tredje stycket lagen om kärnteknisk verksamhet, bör av tydlighetsskäl en bestämmelse om tidsbegränsningen införas i 7 § den lagen.

En hänvisning till begränsningarna i 20 a och 24 §§ strålskyddslagen avseende utförsel av använt kärnbränsle finns också i 8 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Med de ändringar som nu föreslås i strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verksamhet blir den hänvisningen betydelselös. Begränsningarna kommer att beaktas vid den tillståndsprövning av transporten som görs enligt lagen om kärnteknisk verksamhet, oberoende av vilken lag som utförseln prövas enligt. Utskottet har inget att invända mot denna bedömning.

Brott mot uppgiftsskyldigheten enligt Euratomfördraget

Av artikel 41 i Euratomfördraget följer en skyldighet för enskilda och företag inom kärnenergisektorn att underrätta kommissionen om investeringsprojekt som avser nya anläggningar, återanskaffningar eller omställningar. Detta ska ske inom den tidsfrist som anges i artikel 42 i samma fördrag så att kommissionen ska kunna överlägga med investeraren om projektet och komma med synpunkter. Bestämmelsen preciseras vad gäller investeringsprojektens art och omfattning i rådets förordning (Euratom) nr 2587/1999 av den 2 december 1999 om vilka investeringsprojekt som skall meddelas kommissionen i enlighet med artikel 41 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EGT L 315, 9.12.1999, s. 1, Celex 31999R2587). Hur underrättelsen ska göras och hur kommissionen ska hantera uppgifterna regleras närmare i kommissionens förordning (Euratom) nr 1209/2000 av den 8 juni 2000 om förfaranden för granskning av underrättelser enligt artikel 41 i Euratomfördraget (EGT L 138, 9.6.2000, s. 12, Celex 32000R1209).

I regeringens förslag till lydelse av 27 § kärntekniklagen omtalas såväl böter som fängelse i högst sex månader som möjliga påföljder. Fängelse är således en möjlig påföljd för agerande som går emot svenska myndigheters beslut. För brott mot Euratomförordningarna, vilket regleras i de nya 27 a och 27 b §§, inskränker sig däremot straffskalan till böter. Bestämmelserna i artikel 41 i Euratomfördraget och i förordningen (Euratom) nr 2587/1999 riktar sig direkt till enskilda och företag, men det åligger Sverige som medlemsstat att införa effektiva sanktioner för att säkerställa att förpliktelserna fullgörs. Av propositionen framgår att kommissionen under 2007 har uppmärksammat att det har tecknats avtal om omfattande investeringar vid kärnkraftverken i Oskarshamn och Ringhals utan att dessa har föregåtts av det föreskrivna underrättelseförfarandet. Detta föranledde Kärnkraftinspektionen att i en skrivelse påminna företagen i den svenska kärntekniksektorn om deras skyldigheter enligt Euratomfördraget. Underrättelseskyldigheten bör, som påpekas i propositionen, dock ingå som en naturlig del i företagens planering i samband med stora investeringar.

Utskottet delar regeringens bedömning att det bör införas en straffbestämmelse i lagen om kärnteknisk verksamhet som omfattar underlåtelse att lämna sådana uppgifter och att lämna oriktiga eller ofullständiga uppgifter. Eftersom det är i artiklarna 1.1 och 1.2 i förordningen (Euratom) nr 2587/1999 som det tydligast framgår vilka investeringsprojekt som omfattas, har straffbestämmelsen utformats med hänvisning till dessa.

Utskottet noterar att det nya straffansvar som lagförslaget inför enligt uppgift från Miljödepartementet har varit föremål för överväganden. Dessa har bidragit till att en översyn nu görs av såväl kärntekniklagen som strålskyddslagen i syfte att bl.a. undersöka huruvida straffbestämmelser kan undvikas och ersättas av hårdare myndighetstillsyn. Sanktionsavgifter skulle kunna ersätta böter, vilket bl.a. skulle innebära att behovet av polis- och åklagarutredningar skulle bortfalla och domstolsförfarandena begränsas till överklagade ärenden. Den nu föreslagna lagändringen får med andra ord betraktas som en tillfällig åtgärd, som sannolikt kommer att följas av ett nytt förslag med innebörden att straffbestämmelsen utgår.

Överklagandebestämmelse i strålskyddslagen

Den av regeringen föreslagna ändringen utgör en enkel följdändring. Det finns ingen anledning för utskottet att invända mot förslaget i propositionen.

Avgift enligt Studsvikslagen

Studsvikslagen beskriver i sin inledande paragraf vilka anläggningar som berörs av lagen. Exempelvis omfattas forskningsreaktorerna i Studsvik, kraftvärmereaktorn i Ågesta och anläggningen i Ranstad där uranbrytning förekommit. Anläggningen i Studsvik är sedan 1990-talet i privat ägo, och där bedrivs numera affärsverksamhet inom Studsvik AB med inriktning mot kvalificerade tjänster till den internationella kärnkraftsindustrin. Studsvikslagen gäller historisk verksamhet som bedrevs under statligt ansvar. Avgiften inbetalas till en fond och är inte återbetalningsbar. Eftersom dagens tillståndshavare är de som drar nytta av den verksamhet, inte minst av forskningskaraktär, som tidigare bedrevs vid de anläggningar som berörs av Studsvikslagen, är det naturligt att det är dessa tillståndshavare som får betalningsansvaret för de saneringsåtgärder som är nödvändiga nu och i framtiden.

Tillståndshavarna för de anläggningar som omfattas av 1 § Studsvikslagen är skyldiga att för sina respektive verksamheter upprätta en beräkning över kostnaderna för de avvecklingsåtgärder som anges i paragrafen. När Studsvikslagen började tillämpas uppgick avgiften till 0,1 öre per levererad kilowattimme elström. Riksdagen beslutade 1993, efter förslag från regeringen och Statens kärnkraftinspektion, att höja avgiften till 0,15 öre per kilowattimme fr.o.m. 1994. I proposition 2005/06:183 föreslog regeringen en höjning av avgiften till 0,2 öre per kilowattimme fr.o.m. 2007, vilket antogs av riksdagen (bet. 2005/06:MJU24, rskr. 2005/06:287). Den senaste höjningen av avgiften, till 0,3 öre per kilowattimme fr.o.m. den 1 juli 2007, beslutades av riksdagen efter förslag i proposition 2006/07:93 (bet. 2006/07:FöU7, rskr. 2006/07:168).

Studsvikslagen tillämpas parallellt med lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) och så kommer enligt det aktuella förslaget vara fallet till 2011 års utgång.

Av propositionen framgår att Strålsäkerhetsmyndigheten, med utgångspunkt från en granskning av kostnadsberäkningarna och en prognos för energiproduktionen t.o.m. 2009, har föreslagit en ytterligare höjning av avgiften med 0,6 öre per kilowattimme till 0,9 öre per kilowattimme för 2009. Bakgrunden till att avgiftsförslaget har justerats i förhållande till det förslag som låg till grund för riksdagens beslut 2007 är att kostnader har tillkommit för återställning av industriområdet i Ranstad, för dekontaminering och nedläggning av den permanent avställda kraftvärmereaktorn i Ågesta och för hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle samt det förhållandet att Studsvikslagen, och därmed fonderingen i Studsviksfonden, enligt tidigare beslut av riksdagen ska upphöra i och med utgången av 2009. Förslaget innebär att avgiften höjs men att lagen ska upphöra att gälla vid utgången av 2009. Strålsäkerhetsmyndigheten har sedermera tillstyrkt regeringens förslag.

Utskottet delar regeringens bedömning att en oförändrad avgift men med inbetalningar t.o.m. utgången av 2011 med stor sannolikhet innebär att medlen i Studsviksfonden räcker till de avsedda projekten. Statens risk minskar i motsvarande grad eftersom framtida beräkningar leder till en noggrannare bedömning av de faktiska kostnaderna.

Riksdagen har beslutat att Studsvikslagen ska upphöra att gälla vid utgången av 2009. Om upphörandet av lagen senareläggs till utgången av 2011 och avgiftsnivån hålls oförändrad blir belastningen på de avgiftsskyldiga ungefär densamma som om avgiften för 2009 hade höjts i enlighet med Strålsäkerhetsmyndighetens förslag. Regeringen påpekar i propositionen att med en förlängning av lagens giltighet kvarstår möjligheten att revidera avgiftens storlek eftersom tillståndshavarna årligen ska lämna beräkningsunderlag och Strålsäkerhetsmyndigheten göra nya analyser av kostnadsutvecklingen. Det är viktigt att avgiften inte sätts för högt, eftersom eventuella överskjutande medel inte återbetalas (jfr prop. 2005/06:183 s. 32). Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet regeringens förslag att bibehålla avgiften på den nuvarande nivån, men senarelägga upphörandet av lagen till utgången av 2011.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:121 Transporter av radioaktivt avfall, m.m.:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

2.    lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220),

3.    lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

4.    lag om ändring i lagen (2006:652) om upphävande av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag