Åtgärder mot offentliga monopol

Motion 1990/91:Fi504 av Lars Tobisson m.fl. (m)

I Sverige är den offentliga sektorn större än i något annat
OECD-land. 1988 var andelen offentlig konsumtion av
BNP 26 procent i Sverige, medan OECD-genomsnittet var
17 procent. I ett jämförbart land som Nederländerna var
motsvarande siffra 16 procent. Inom ett stort antal
verksamhetsområden råder vad som kan kallas
näringsförbud, eftersom det offentliga i praktiken har
monopol vad gäller produktion. Samtidigt har det inom allt
fler områden uppstått obalans mellan efterfrågan och
utbud. Köer har blivit en besvärande verklighet inom t.ex.
barnomsorg och sjukvård.

Den offentliga sektorn kännetecknas således av stora
och växande problem. Försämringen av serviceutbudet är
inte ett resultat av små budgetanslag. Inte heller beror
problemen på att de anställda inom den offentliga sektorn
skulle arbeta långsamt eller på annat sätt illa sköta sina
arbetsuppgifter. Men många offentliganställda befinner sig
i en svår situation. De kläms mellan medborgarnas
berättigade krav på god service och bristande möjligheter
att tillgodose dessa. Orsaken är den ofta dåliga
produktivitetsutvecklingen, som i sin tur främst
sammanhänger med själva systemet för tjänsteproduktion,
i vilket bristen på konkurrens mellan olika typer av
producenter är påtaglig. En stor del av den svenska
tjänstesektorn karaktäriseras i praktiken av att det
offentliga har monopol på produktionen av inte bara
kollektiva nyttigheter utan även individuella sådana.

Olika studier som gjorts av produktiviteten i den
offentliga sektorn tyder på en nedgång under de senaste 20
åren. Mellan åren 1970 och 1980 var
produktivitetsminskningen i hela den offentliga sektorn 1,5
procent i genomsnitt per år. Det innebär en förlust för
medborgarna på nästan 6 procent av BNP, eller ca 80
miljarder kronor uttryckt i dagens priser, jämfört med en
utveckling med oförändrad produktivitet.

Om man beaktar att den privata tjänstesektorn, som
hade kunnat vara ett alternativ till en del av den offentliga
produktionen, uppvisar en produktivitetsökning på drygt 2
procent sedan mitten av 1960-talet, blir kostnaden för att
låta den offentliga sektorn utan konkurrens producera vissa
tjänster mycket hög.

Avreglering och konkurrens

Eftersom utrymmet för att öka de offentliga utgifterna
är starkt begränsat, blir följden av den dåliga
produktivitetsutvecklingen att servicen till medborgarna
ständigt försämras till både kvantitet och kvalitet. Med
dagens rekordhårda skattetryck är det egentligen inte
möjligt att tillåta någon real ökning av de offentliga
utgifterna under överblickbar tid.

Lösningen ligger i att genom avreglering öppna den
monopoliserade offentliga tjänsteproduktionen för
konkurrerande privata alternativ. En bättre
produktivitetsutveckling innebär att tjänsteproduktionen
på samma gång kan utföras både bättre och billigare.

För att få till stånd en fungerande konkurrens mellan
privat och offentlig sektor och därigenom förbättra
produktiviteten fordras olika typer av åtgärder, alltifrån en
sänkning av skattetrycket och en bred översyn av
konkurrenshindrande statsbidragsregler och
finansieringsformer inom främst vård-, omsorgs- och
bostadssektorerna till mer avgränsade tekniska
förändringar, som på olika sätt kan stärka konkurrensen
inom tjänstesektorn. Exempel på det senare slaget av
åtgärder utgör översyn av upphandlingskungörelsen och
regler om obligatorisk redovisning av den kommunala
egenregiverksamheten.

Att bra rutiner vid offentlig upphandling skapar
betydande kostnadsminskningar visar preliminära resultat
från en utredning inom Nordiska rådet. I denna jämförs
handläggning vid offentlig upphandling i de nordiska
länderna och bl.a. Förbundsrepubliken Tyskland. Vidare
har statskontoret i utredningen ''Entreprenad inom
statsförvaltningen'' konstaterat att rationaliseringsvinster
och kostnadsbesparingar uppnås genom entreprenadavtal
med privata företag. Detta gäller såväl huvudverksamheter
som stödtjänster. Statskontoret konstaterar att
myndigheternas fördelar främst uppstår genom besparingar
vad gäller kapitalinvesteringar och fast personal.
Myndigheter behöver inte, enligt statskontoret, på alla
områden bygga upp intern kompetens utan kan genom
upphandling bättre utnyttja befintliga externa resurser.
Dessutom skapas större möjligheter att anpassa
organisation och produktion till variationer i efterfrågan.

Stärkt konkurrens mellan privat och offentlig
verksamhet

För att möjliggöra en effektivitetsfrämjande konkurrens
mellan privat och offentlig sektor måste åtgärder vidtas i
följande avseenden: Monopol och specialregleringar bör
avskaffas inom ett flertal områden såsom arbetsförmedling,
post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och transporter;
redan nu har den internationella konkurrensen börjat
tvinga fram en sådan utveckling i första hand inom tele- och
mediaområdena. Viss offentlig verksamhet bör avyttras
till privata intressen dels för att stärka konkurrensen och
öka effektiviteten, dels för att finansiellt underlätta
omställningar i den offentliga verksamheten.
Statsbidragsregler och skattelagstiftning som diskriminerar
privat verksamhet inom t.ex. skolan, sjukvården,
äldreomsorgen och barnomsorgen bör ändras. Den
offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val
mellan egen regi och entreprenad som används vid val
mellan olika entreprenörer enligt den statliga
upphandlingskungörelsen. Oklara och missvisande
kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet
och konkurrensutsatt verksamhet samt dålig åtskillnad
mellan upphandlande och producerande funktioner måste
undanröjas. Särskilda åtgärder bör vidtas för att
stimulera offentliganställda att ta över verksamheter som
lämpar sig för marknadskonkurrens. Eventuella
fördelningspolitiska åtgärder bör inriktas på att omfördela
köpkraft, inte på att tillhandahålla subventionerade
tjänster. Avgiftsfinansiering bör förekomma i större
utsträckning för att öka konsumentstyrningen av
tjänsteproduktionen.

Våra konkreta förslag inom dessa områden redovisas i
detalj i andra motioner.

Offentlig upphandling

Gällande riktlinjer för den offentliga upphandlingen
antogs av riksdagen i början av 1970-talet (prop. 1973:73,
FiU1973:27). Beslutet följde i allt väsentligt
upphandlingskommitténs förslag (SOU 1971:88), som
innebar en lagreglering av den statliga upphandlingen samt
en ordning för den kommunala sektorn som syftade till att
på frivillig väg få till stånd en överensstämmelse mellan de
kommunala och statliga upphandlingsreglerna. Någon
lagreglering av den kommunala upphandlingen skedde
således inte.

Riksdagen beslöt att den statliga upphandlingen liksom
tidigare skulle bedrivas efter affärsmässiga principer. Detta
innebär i praktiken att myndigheterna i valet mellan olika
anbud i princip inte skall ta andra än affärsmässiga hänsyn,
oavsett om valet står mellan enbart svenska anbud eller om
också utländska anbud finns med.

Men principen om affärsmässighet skall enligt gällande
regler inte tillämpas fullt ut. Undantag kan medges antingen
av sysselsättningsskäl eller för att främja den svenska
industrins utveckling. Dessa undantag öppnar möjligheter
för att exempelvis stödja vissa företag genom att inte välja
det affärsmässigt bästa anbudet. Syftet kan då vara att
förhindra nedläggning eller inskränkning eller andra
lokaliserings-, regional- och industripolitiska skäl.

Nuvarande regler för den offentliga upphandlingen
innehåller således så många möjliga undantag från
principen om affärsmässighet att denna princip ofta kan
frångås i praktiken.

Mot denna bakgrund är en översyn av
upphandlingsreglerna motiverad i syfte att ge de
affärsmässiga övervägandena en mer avgörande roll. Stöd
av olönsamma företag bör undvikas i största allmänhet och
i synnerhet via undantagsregler för den offentliga
upphandlingen. Om det i särskilt akuta lägen skulle
bedömas nödvändigt med riktade insatser av exempelvis
sysselsättningspolitiska skäl, bör detta ske med medel
direkt över statsbudgeten. Hänsyn till en eventuell
anslutning eller ett närmare samarbete med EG tvingar
fram en anpassning av våra upphandlingsregler till dem som
gäller inom EG. Detta berörs utförligare längre fram.

Vid en översyn av upphandlingsreglerna är det även
angeläget att reglerna för upphandling av tjänster ges större
räckvidd. I detta sammanhang bör även den verksamhet
som för närvarande sköts i egen regi av den offentliga
sektorn beaktas.

Den kommunala upphandlingen bör liksom den statliga
regleras i lag -- inte minst mot bakgrund av denna sektors
stora betydelse för den ekonomiska aktiviteten i Sverige och
statsmakternas övergripande ansvar för den ekonomiska
utvecklingen. Nuvarande ordning har i alltför stor
utsträckning befrämjat ineffektivitet och bristande
konkurrens, vilket lett till en både onödig och skadlig
skärpning av skattetrycket. Sveriges närmande till EG talar
också för en lagreglering.

Som NO har påtalat med anledning av ett antal
uppmärksammade kommunala upphandlingsärenden ger
en lagreglering bättre skydd än nuvarande ordning med
upphandlingsreglemente. I det senare fallet kan
överträdelser beivras endast med kommunalbesvär.
Upphandlingsärenden är ofta av mycket komplicerad natur,
varför möjligheterna att påtala avsteg från
upphandlingsreglementet kan vara begränsade.

För lagreglering talar också att ytterligare fördelar kan
uppnås genom att upphandlingsreglerna skulle få samma
status över hela det offentliga området. Det finns ett klart
behov av fördjupat och intensifierat samarbete vad gäller
upphandlingsregler mellan den statliga sektorn och
kommunsektorn. Detta samarbete har under senare år
försvagats.

Utveckling inom EG

Hittills har den offentliga upphandlingen i EG-området,
liksom i Sverige, skett huvudsakligen inom de nationella
gränserna. Under 1986 motsvarade de totala uppköpen från
den offentliga sektorn 15 procent av Gemenskapens
samlade BNP, men av upphandlingen hamnade endast 0,14
procent av BNP hos företag i andra länder.

Visserligen finns sedan 1970 regler inom EG som borde
borga för en upphandlingspolitik som är helt öppen för alla
företag inom Gemenskapen. Men i praktiken har
uppenbarligen inte denna öppenhet fungerat.

I samband med den nya offensiv inom EG som skall leda
fram till den inre marknaden 1992 stramas också reglerna
för den offentliga upphandlingen upp. Nuvarande
nationella kryphål täpps till.

EG:s upphandlingsregler baseras på affärsmässighet och
objektivitet men gäller endast anbudsgivare inom EG.
Anbud från tredje land får diskrimineras, om de inte faller
under GATT-överenskommelsen om statlig upphandling.
EG:s direktiv gäller myndigheter på statlig, regional och
lokal nivå samt ''andra offentligrättsliga juridiska
personer''. Direktivet omfattar fr.o.m. 1 januari 1993 även
tidigare uteslutna områden, såsom upphandling av varor
samt bygg- och anläggningsarbeten inom sektorerna energi,
vattenförsörjning, transporter och telekommunikation.

Det direktivförslag för tjänsteupphandling som
presenterades i september 1990 väntas träda i kraft i mars
1992. Förslaget omfattar s.k. prioriterade tjänster som t.ex.
reparations- och underhållsarbeten, databehandling,
redovisning och bokföring, marknadsundersökningar,
arkitekttjänster, vissa telekommunikationstjänster, vissa
transporttjänster samt ''övriga tjänster'' (t.ex. hotell- och
restaurangtjänster, juridiska och vissa finansiella tjänster,
utbildning, hälso- och sjukvårdstjänster m.m.).
Tilläggsdirektiv utarbetas för närvarande för i dag
exkluderad tjänsteverksamhet.

EG-länderna omfattas i dessa hänseenden av en väl
utvecklad offentlighetsprincip, där ''indikativa notiser'' om
planerade upphandlingar och anbudsinfordringar liksom
resultatet av dessa skall publiceras i Official Journal of the
European Communities och i databasen TED, Tenders
Electronic Daily. Både upphandling och
egenregiverksamhet skall i princip publiceras för att
möjliggöra anbudsgivning.

De nya reglerna för den offentliga upphandlingen inom
EG kommer att leda till effektivitetsvinster och besparingar
för den offentliga sektorn i de berörda länderna. Dessutom
leder de till en hälsosam ökning av konkurrensen mellan
företagen inom Gemenskapen. Uppskattningar visar att
denna utveckling leder till besparingar på 0,5 procent av
EG:s samlade BNP. Översatt till svenska förhållanden
motsvarar detta besparingar på omkring 6 miljarder
kronor.

De nya EG-reglerna för offentlig upphandling skulle
kunna skapa intressanta affärsmöjligheter för svenska
företag. För det första krävs emellertid då att Sverige lyckas
uppnå ett fullvärdigt medlemskap i EG. I annat fall
begränsas de svenska företagens möjligheter att få sina
anbud antagna. För det andra måste de svenska reglerna för
den offentliga upphandlingen harmoniseras med EG:s så att
principen om affärsmässighet ges ett verkligt innehåll.

Nuvarande situation för Sverige, såsom varande icke
medlem av Gemenskapen, kan skapa problem i det
framtida samarbetet med EG vid behov av rättslig prövning
av tvist mellan exempelvis den svenska staten och ett
utländskt företag. Frågan uppkommer då var den rättsliga
prövningen skall ske. Inom EG kan företag vända sig till
EG-domstolen för att kontrollera att anbuden är riktigt
utformade. I nuvarande situation finns däremot ingen
formell rätt för EG-domstolen att pröva anbud till svenska
myndigheter. Inte heller kan företagen vända sig till något
EFTA-organ. Även om EG hittills accepterat rådande
förhållanden blir situationen en annan om Sverige i förening
med andra EFTA-länder vill verka på åtminstone delar av
EG:s inre marknad.

Den översyn av de offentliga upphandlingsreglerna som
vi föreslagit ovan bör mot denna bakgrund även leda till en
harmonisering med de regler som tillämpas inom EG.

Enhetlig redovisning

Konkurrensen mellan privata företag och offentlig
verksamhet skulle ges bättre förutsättningar om den
kommunala egenregiverksamheten ges en enhetlig
redovisningsform som utvisar både de faktiska kostnaderna
och andelen egenregirespektive entreprenadverksamhet.
Den senare typen av uppgifter bör återfinnas i kommunens
årsredovisning.

Uppgifter om de kommunala kostnaderna för
egenregiverksamheten bör kompletteras med en
redogörelse för använda redovisningstekniska principer.
Redovisning av egenregiverksamheten ger företag och
allmänhet väsentlig information. Ökade möjligheter att
jämföra kostnaderna för kommunens egen verksamhet och
för entreprenader stärker konkurrensmöjligheterna.

Kommunerna bör också åläggas att med jämna
mellanrum gå ut på den öppna marknaden och ta in anbud
på verksamhet som drivs i egen regi.

Regeringen bör i de överläggningar som sker med
kommunförbunden understryka vikten av en stärkt
konkurrensneutralitet mellan kommunernas
egenregiverksamhet och entreprenadverksamhet.

Begränsningsförordningen

Statliga myndigheter har genom
begränsningsförordningen (1987:1347) ålagts skärpta krav
att utreda och följa upp konsekvenserna av sina regler.
RRV har sedan preciserat kraven på de erforderliga
konsekvensutredningar en myndighet skall göra innan en
regel beslutas. Det är väsentligt att regeringen redovisar
denna verksamhet för riksdagen, t.ex. i samband med den
fördjupade budgetprövning som skall ske vart tredje år.

Ändrade regler för mervärdeskatt

När offentliga institutioner upphandlar varor och
tjänster genom entreprenadförfarande belastas dessa med
mervärdeskatt. Om motsvarande verksamhet i stället uförs
i egen regi utgår ingen moms.

Olikheterna i reglerna för mervärdeskatt förhindrar
konkurrensneutralitet mellan privat och offentlig
verksamhet. Vidare innebär nu gällande system att de
affärsmässiga principerna åsidosätts. Kostnadsjämförelser
görs från olika förutsättningar. Egenregiverksamhet gynnas
ofta genom att inte drabbas av den mervärdeskatt som
övriga anbudsgivare måste beakta i sina anbud.

Fr.o.m. 1 juli 1991 börjar ett nytt system att gälla.
Offentliga myndigheter ges avdragsrätt för kostnader för
mervärdeskatt. Detta löser de flesta problemen på
området. En av effekterna är att alla inköp till en kommun
i princip måste räknas exklusive mervärdeskatt. I vissa
speciella situationer medför detta en komplikation.
Skattefri tjänsteproduktion, som exempelvis sjukvård och
utbildning som bedrivs i privat regi, kommer enligt
regeringens förslag även i fortsättningen att vara
undantagen från mervärdeskatteplikt. Det innebär att ett
privat sjukhem som säljer sina tjänster till ett landsting inte
debiterar någon mervärdeskatt. Samtidigt är en del av de
varor och tjänster som vårdhemmet köper belagt med
mervärdeskatt. Då kan ett enskilt vårdhem för det
upphandlande landstinget framstå som dyrare än
egenregiverksamhet eftersom landstingets egen verksamhet
inte belastas med mervärdeskatt för upphandlade varor och
tjänster.

Regeringen föreslår därför att kommunerna
kompenseras genom ett särskilt statsbidrag vid upphandling
av skattefria tjänster hos vissa näringsidkare. Denna åtgärd
löser emellertid inte alla problem. I den mån en privat
näringsidkare bedriver en skattefri verksamhet av angivet
slag direkt mot konsument uppkommer en
konkurrenssnedvridning. Statsbidraget måste därför
utformas på så sätt att den skattefria verksamheten förblir
konkurrensneutral oavsett på vilket sätt den bedrivs.

Det kanske säkraste sättet att få en lösning på detta
problem är att införa s.k. teknisk mervärdeskattskyldighet.

Regeringen bör återkomma med förslag i denna fråga
som skapar den konkurrensneutralitet som vi efterlyser.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av bl.a.
avmonopolisering och avreglering i syfte att uppnå ökad
konkurrens mellan offentlig och privat verksamhet,

2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av
reglerna för den offentliga upphandlingen i enlighet med
vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
lagreglering av kommunal upphandling i enlighet med vad
som anförts i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en enhetlig redovisning av den
kommunala egenregiverksamheten,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring
av reglerna för mervärdeskatt för offentlig myndighet och
statliga företag så att den fria konkurrensen mellan privat
och offentlig verksamhet inte hindras,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om begränsningsförordningen och
dess tillämpning.

Stockholm den 21 januari 1991

Lars Tobisson (m)

Margit Gennser (m)

Rune Rydén (m)

Filip Fridolfsson (m)

Ing-Britt Nygren (m)

Margareta Gard (m)

Knut Wachtmeister (m)