S j ukförsäkringen

Motion 1989/90:Sf346 av Sigge Godin m.fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90:Sf346

av Sigge Godin m.fl. (fp)

S j ukförsäkringen

Sjukförsäkringen är ett omistligt inslag i det svenska välfärdssystemet. Genom
försäkringen finansieras kostnader i samband med läkarvård och annan
sjukvårdande behandling, läkemedelsinköp, tandvård, sjukhusvård, sjukresor
samt kostnadsfria läkemedel och förbrukningsartiklar. Det viktigaste syftet
med försäkringen är emellertid att kompensera för det inkomstbortfall
som följer av sjukfrånvaro. Sjukpenning utgår i regel med 90 % av arbetsinkomsten
upp till 7,5 gånger basbeloppet (222 700 kr. år 1990). Utanför den
allmänna försäkringen finns det för många arbetstagare kompletterande system
som täcker den återstående delen av inkomstbortfallet.

Sjukförsäkringen finansieras genom statsbidrag och genom socialavgifter
från arbetsgivare och egenföretagare. Avgiften utgör 10,1 % av avgiftsunderlaget
för arbetsgivare och 9,6 % av avgiftsunderlaget för egenföretagare.

Kostnadsstegringen i sjukförsäkringen har varit mycket kraftig under senare
år. För år 1990 beräknas utgifterna uppgå till närmare 60 miljarder kronor.
Av detta utgör omkring två tredjedelar utgifter för sjukpenningutbetalningar.

Den ökade sjukfrånvaron är av flera skäl oroande. I första hand är den ett
symptom på allvarliga brister i arbetslivet. Många arbetsmiljöer och arbetssituationer
är ännu sådana att de ger upphov till skador och ohälsa. Delar av
frånvaron kan också ha samband med vantrivsel och bristande arbetstillfredsställelse.
Speciellt kvinnornas högre sjukfrånvaro inger oro. Omfattande
förändringar i arbetslivet behövs för att möta dessa problem.

I andra hand är den ökade frånvaron ett symptom på brister inom hälsooch
sjukvården. Särskilt markant är ökningen av de långa sjukskrivningarna.
Bland de långvarigt sjukskrivna finns många som inte i rätt tid får en adekvat
behandling i sjukvården eller de andra rehabiliteringsinsatser som de behöver.
Detta beror bl.a. på köerna till många typer av operationer.

I tredje hand är kostnadsökningen ett symptom på brister i själva sjukförsäkringen.
Stickprov under senare år har gett vid handen att missbruket av
sjukförsäkringen har nått oacceptabla proportioner. Detta har i sin tur ett
visst samband med att den ökande arbetsbördan i kassorna har lett till att
kontrollen blivit eftersatt. Anhopningen av arbetsskade- och arbetssjukdomsärenden
samt timsjukpenningreformen har kraftigt ökat belastningen
på kassornas personal. En förändrad sjukskrivningspraxis har också lett till
ett ökat antal långa sjukfall. Timsjukpenningen har vidare lett till att många

korttidssjukskrivna får ut mer i ersättning från sjukkassan än vad de under
motsvarande tid skulle ha fått i arbetsinkomst.

Den snabba utgiftsökningen inom socialförsäkringssystemet har under 80talet
haft en tendens att tränga undan andra angelägna behov. Transfereringarnas
tillväxt har lämnat ett mycket blygsamt utrymme för ökade insatser på
en rad viktiga offentliga verksamhetsområden. Detta har i många fall drabbat
socialt utsatta grupper. Folkpartiet har länge kritiserat denna utveckling
och sökt hålla emot den snabba expansionen av socialförsäkringsutgifterna i
syfte att möjliggöra en mer solidarisk välfärdspolitik. Även i år föreslår vi i
olika motioner att omkring en miljard kronor satsas på det glömda Sverige.
Dessa insatser bör finansieras genom förändringar inom socialförsäkringssystemet
som beskrivs i denna motion.

Vi föreslår fyra huvudsakliga förändringar:

1. Öka arbetsgivarnas ansvar för sjukfrånvaron och förenkla administrationen
genom införande av en s.k. arbetsgivarperiod på 14 dagar.

2. Avskaffa överkompensationen vid korttidsfrånvaro, dvs. den ersättning
som utgår utöver 100 procent av lönen!

3. Samordna arbetsskadeförsäkringen med sjukförsäkringen!

4. Öka läkarnas kostnadsmedvetande vid sjukskrivning och förskrivning
av läkemedel!

1. Arbetsgivarperiod

Socialförsäkringssektorns omslutning under år 1989 utgjorde ca 237 miljarder
kronor. Denna summa finansieras till tre fjärdedelar av socialavgifter.
Socialavgiften utgör ett procentuellt påslag på bruttolönen. Till detta kommer
den obligatoriska arbetsmiljöavgiften. Avgiften till sjukförsäkringen
uppgår f.n. till 10,1%.

Denna avgift är lika hög för alla arbetsgivare. Sjukfrånvaron varierar däremot
kraftigt mellan olika typer av arbetsplatser, regioner, yrkeskategorier
m.m. Ålder och kön har dessutom en betydande inverkan på sjuktalet.
Dessa variationer medför att en del arbetsgivare subventionerar andra arbetsgivare,
samtidigt som andra med hög sjukfrånvaro bland de anställda
kommer lindrigare undan.

Det faktum att sjukförsäkringsavgiften inte är kopplad till faktiskt utnyttjande
ger arbetsgivaren dåliga incitament till initiativ för att förbättra arbetsmiljön
och på så vis minska sjukfrånvaron. Vi anser att en viss differentiering
vore till nytta. En sådan kan lättast införas genom att systemet förses med
en självrisk. Ersättningen under de första fjorton dagarna bör utbetalas
och finansieras av arbetsgivaren, medan försäkringskassan som hittills bör
stå för finansieringen av de längre sjukfallen. De ökade kostnaderna för arbetsgivarna
bör därvid kompenseras genom en sänkning av arbetsgivaravgiften.
Gjorda beräkningar tyder på att sänkningen vid införande av en 14 dagars
arbetsgivarperiod borde uppgå till 2,3 %. För arbetsgivare med genomsnittlig
frånvaro uppstår härvid ingen ekonomisk förändring, medan däremot
arbetsgivare med hög resp. låg frånvaro kan göra förluster resp. vinster.

Ett införande av arbetsgivarperiod skulle kunna ge upphov till en hel råd
positiva effekter, nämligen:

Mot. 1989/90

Sf346

18

- Arbetsgivarna får starka motiv att genast ta itu med sjukfrånvaron genom
olika initiativ till arbetsmiljöförbättringar och bättre arbetsledning.

- De långa sjukfallen bör förhoppningsvis kunna bli färre, eftersom alla
långa sjukfall börjar som korta sjukfall. Arbetsgivarnas ökade engagemang
för att minska korttidsfrånvaron genom arbetsmiljöinsatser bör i
viss utsträckning kunna förebygga uppkomsten av långa sjukfall.

- Fusket inom sjukförsäkringen skulle minska, eftersom arbetstagaren inte
kan vara på sin arbetsplats när vederbörande sjukskrivit sig.

- Försäkringskassorna skulle avlastas tunga administrativa uppgifter och
större resurser skulle kunna inriktas på rehabilitering och de långa sjukfallen.
Även positivt inriktade kontrollinsatser (t.ex. enligt den s.k. Trelleborgsmodellen)
skulle kunna öka.

Systemet med arbetsgivarperiod och det besläktade systemet med arbetsgivarinträde
är inte oprövat. Vi vill peka på de positiva erfarenheterna från
den statliga sektorn liksom från våra nordiska grannländer och Västtyskland.
Så vitt vi har kunnat utröna framförs det i dessa länder inte någon kritik
mot den roll som arbetsgivarna har tilldelats i sjukförsäkringssystemet. Vi
hänvisar på denna punkt till ESO-rapporten Ds 1988:68 Vad kan vi lära av
grannen? Det svenska pensionssystemet i nordisk belysning.

Vissa invändningar mot arbetsgivarperioden förtjänar emellertid att tas på
allvar. En farhåga som ofta framförts är att ett större risktagande för arbetsgivaren
skulle innebära att grupper med stor förväntad frånvaro (t.ex. handikappade
och småbarnsföräldrar) skulle få svårare att hävda sig på arbetsmarknaden.
Det är dock viktigt att påpeka att dessa problem finns redan
idag. En annat problem kan vara att arbetsgivare med ett fåtal anställda
skulle gå miste om den riskspridning som finns inbyggd i det nuvarande systemet.

Särskilda modifikationer i modellen kan erfordras för att hantera dessa
problem. I vissa situationer kan det t.ex. vara lämpligt att det allmänna träder
i arbetsgivarens ställe som riskbärare för frånvaron hos personer som har
svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden. En möjlighet är också att
nuvarande modell bibehålls för arbetsgivare med mycket få anställda. Vi förutsätter
att regeringen överväger dessa frågor i samråd med arbetsmarknadens
parter.

Vid införande av arbetsgivarperiod blir det rationellt för arbetsgivarna att
sammanföra de 90 % av arbetsinkomsten som för närvarande täcks av sjukförsäkringen
med det överskjutande belopp som för närvarande utgår på
grund av avtal. I praktiken torde reformen därför leda till en hundraprocentig
sjuklön från arbetsgivaren, utan karensdag. Vi är på principiella grunder
tveksamma till en så hög kompensationsnivå, men konstaterar att frågan om
kompensationsnivåns höjd numera har blivit en avtalsfråga som riksdag och
regering har begränsade möjligheter att påverka.

Utöver en arbetsgivarperiod på 14 dagar finns starka skäl för införande av
arbetsgivarinträde under resterande sjukskrivningsperiod. Om den försäkrade
sjukanmäler sig till arbetsgivaren finns det praktiska skäl att även i fortsättningen
låta arbetsgivaren administrera ersättningen.

Mot. 1989/90

Sf346

19

2. Avskaffa överkompensationen vid korta sjukfall
(ersättning som överstiger arbetsinkomsten)!

Vid sjukskrivning skall inkomstbortfallet från försäkringskassan kompenseras
med 90 % av arbetsförtjänsten. I samband med sjukpenningreformen
1987 blev resultatet att många försäkrade vid sjukdom idag får en betydligt
högre kompensationsnivå.

Tidigare beräknades sjukpenningen på den genomsnittliga årsinkomsten.
De som arbetade deltid eller var studerande stora delar av året fick i vissa
situationer en betydligt lägre ersättning från försäkringskassan än motsvarande
löneavdrag.

Timsjukpenningreformen innebar att sjukpenning under de 14 första sjukskrivningsdagarna
utbetalas för de dagar förvärvsarbete skulle ha ägt rum.
Detta leder till överkompensation om inkomsterna är ojämnt fördelade i tiden
(s.k. koncentrerad heltid). Infaller sjukskrivningen under en period då
inkomsten är lägre blir ersättningen ofta högre än motsvarande arbetsinkomst.

När reformen genomfördes varnade folkpartiet mycket bestämt för denna
effekt. Det fanns redan då beräkningar från RRV som tydde på att över 500
milj. kr. skulle rinna iväg i överkompensation. Arbetsgivarverket påvisade
samtidigt att anställda med koncentrerad deltid genom att begära undantag
från arbetsgivarinträde kunde nå kompensationsnivåer på upp till 150 % av
normal arbetslön.

Dessa varningar negligerades av regeringen och riksdagsmajoriteten. De
undersökningar som gjorts efter reformens genomförande bekräftar att
överkompensation ofta förekommer. Vi hänvisar bl.a. till RFVs rapport till
regeringen "Erfarenheter av sjukpenningreformen (RFV anser 1988:7).
Överkompensation vid sjukdom är med stor sannolikhet en av flera orsaker
till den kraftiga ökningen av utgifterna inom försäkringen.

Genom införande av arbetsgivarperiod upphävs i praktiken den misslyckade
timsjukpenningreformen. Ett av de huvudproblem som reformen avsåg
att lösa, nämligen kravet på en mer rättvis ersättning till deltidsarbetande
med ojämnt fördelad arbetstid, kommer härigenom att lösas enligt den
andra huvudmodell som många remissinstanser förordade inför denna reform.
Denna modell är både mer rättvis och mer ekonomisk för försäkringssystemet.

I regeringen proposition 1989/90:62 om insatser för aktiv rehabilitering
och arbetslivsfondens verksamhet föreslås ökade resurser till försäkringskassorna
för bl.a. kontrollverksamhet av sjukskrivna. I budgetpropositionen föreslås
att denna kontrollverksamhet tillsammans med nya åtaganden skall
ges resurser omfattande 92 milj. kr. under kommande budgetår. Ett införande
av arbetsgivarperiod medför en kraftigt minskad belastning på försäkringskassorna,
vilket bör ge utrymme för insatser på andra eftersatta områden,
såsom arbete med långtidssjuka. Ökade personalresurser krävs därför
inte, och vi yrkar mot den bakgrunden avslag på regeringens äskande i denna
del. Vi vill dock understryka att försäkringskassan även med ett system med
arbetsgivarinträde och arbetsgivarperiod skall ansvara för eventuell kontrollverksamhet.

Mot. 1989/90

Sf346

20

I samma proposition (1989/90:62) föreslås ytterligare nivåer i sjukpenningförsäkringen,
nämligen en fjärdedels och tre fjärdedels sjukpenning.
Detta är ett steg i rätt riktning för att underlätta rehabiliteringsarbetet. Enligt
vår mening finns det emellertid skäl att helt lämna den stela låsningen till
fasta nivåer. Det bör vara läkaren, försäkringskassan och arbetsgivaren som
i samråd med den försäkrade avgör vilken procentandel som bör tillämpas.
Det bör således bli möjligt att vara sjukskriven i en omfattning av t.ex. 90 %
om detta skulle främja rehabiliteringen.

3. Samordna arbetsskadeförsäkringen med
sjukförsäkringen!

Arbetsskadeförsäkringen är redan i dag samordnad med den allmänna sjukförsäkringen
på så sätt att ersättning utges från sjukförsäkringen för de första
90 dagarna sedan skadan uppkom (samordningstiden). Från arbetsskadeförsäkringen
utgår efter samordningstidens slut i princip full ersättning.

Antalet arbetsskadeärenden har ökat mycket kraftigt. År 1984 var antalet
ärenden som skulle prövas hos försäkringskassan drygt 54 000. För år 1989
beräknas motsvarande antal ärenden vara drygt 119 000. Försäkringens
kostnader har under samma period ökat från 1,6 miljarder till 8,8 miljarder.
Handläggningstiderna för beslut var år 1988 drygt tolv månader. Enligt riksförsäkringsverkets
beräkningar i augusti 1989 var 1 050 handläggare då sysselsatta
med handläggning av arbetsskadeärenden.

Att arbetsskadeförsäkringen i många fall motverkar sitt eget syfte är vid
det här laget allmänt erkänt. Många som väntar på prövning av sina ersättningsanspråk
är svagt motiverade att genomgå en rehabilitering. Genom försäkringsdomstolarnas
allt generösare kriterier har fler och fler typer av skador
och sjukdomar kommit att klassificeras som arbetsrelaterade. Detta får
helt naturligt till konsekvens att det strömmar in fler ansökningar.

Samtidigt har den ersättning som utgår vid vanlig sjukdom genom avtal
som omfattar flertalet arbetstagare höjts till 100 % av inkomstbortfallet.
Motivet för att vidmakthålla en separat arbetsskadeförsäkring har därmed
försvagats.

Som skäl för att vidmakthålla arbetsskadeförsäkringen i nuvarande form
anförs ibland behovet av information om risker i arbetsmiljön. Vi delar bedömningen
att denna information är viktig men menar att även uppgifter om
sjukfall har betydelse för arbetet att utveckla arbetsmiljön och upptäcka speciella
riskfaktorer.

Mot denna bakgrund föreslår vi att en utredning om en integration av arbetsskadeförsäkringen
med sjukförsäkringen omgående inleds. I avvaktan
på utredningens överväganden förordar vi att den s.k. samordningstiden förlängs
från nuvarande 90 dagar till 180 dagar. Detta borde minska tillströmningen
av nya ärenden vid försäkringskassorna och därmed möjliggöra en
snabbare behandling av återstående ärenden.

5. Läkarnas kostnadsansvar

En stor utgift inom sjukförsäkringen avser läkemedelsförmånerna. Även på
detta område har det noterats en kraftig kostnadsutveckling under senare

Mot. 1989/90

Sf346

21

år. Utgifterna år 1990 beräknas uppgå till 6,9 miljarder kronor. År 1970 var
utgifterna 516 miljoner och år 1980 2,3 miljarder.

Denna utgiftsökning beror i stor utsträckning på utvecklingen av nyare
och dyrare läkemedel, men även på läkarnas förskrivningsvanor och terapitraditioner.
De beslut som läkaren tar om sjukförsäkringsinsatser får inga
ekonomiska konsekvenser vare sig för dem själva eller för sjukvårdshuvudmännen.
Detta gäller såväl läkemedelsförskrivningar som sjukskrivningar.
Läkarna får heller aldrig några rapporter om storleksordningen på de utgifter
de orsakat sjukförsäkringen. Vi tror att detta är olyckligt och att det försvagar
kostnadsmedvetandet inom sjukvården.

Mot denna bakgrund vill vi föreslå att ett system för återförande av information
till läkare införs. Härigenom bör läkarna regelbundet få upplysningar
om vilka utgifter som deras beslut har orsakat socialförsäkringen genom
läkemedelsförskrivningar och sjukskrivningar.

6. Överföring av medel från sjukförsäkringen till sjukvården

En person som är i behov av t.ex. en kranskärlsoperation får ofta gå och
vänta på insatsen under orimligt lång tid. Till den sjuke utbetalar försäkringskassan
sjukpenning, samtidigt som samhället går miste om produktion.
Dessutom utsätts den sjuke för ett svårt lidande, vilket delvis är orsakat av
sjukdomen. Att inte få tillhöra en arbetsgemenskap tär ytterligare på livslusten
och kan lätt medföra psykiska störningar. Denna långa väntan på operation
kan medföra allvarliga följdsjukdomar av både somatisk och psykisk karaktär.
Detta kan omöjliggöra ett återinträde på arbetsmarknaden. Förtidspension
blir för många det enda alternativet.

Många som köar för en operation är pensionerade. Även för dessa patienter
medför den långa väntetiden lidande och risker för följdsjukdomar eller
i värsta fall en alltför tidig död. Kommuner och landsting kan påverkas indirekt
t.ex. genom tillkommande kostnader för färdtjänst och hemtjänst samt
genom fördyrad sjukvård.

Från både mänskliga och ekonomiska utgångspunkter finns det därför
starka skäl att ta krafttag mot köerna inom sjukvård. I en annan motion från
folkpartiet om sjukvård föreslår vi att det belopp som regeringen äskar för
detta ändamål ökas kraftigt, genom att ytterligare 229 milj. kr. anslås för att
eliminera köer i sjukvården.

Regeringen har länge motverkat en överföring av medel från sjukförsäkringen
till sjukvården i syfte att kapa köerna. Enligt vår mening bör sådana
försök i stället uppmuntras. Väl genomtänkta projekt som t.ex. det s.k. Bohus-försöket
bör kunna bidra både till en bättre sjukvård och en dämpad
utgiftsutveckling inom sjukförsäkringen.

7. Kvinnornas höga sjukfrånvaro

Kvinnorna har genomgående en högre sjukfrånvaro än män. För år 1988 var
kvinnornas sjuktal 28,7 och männens var 22. Sedan 1983 har kvinnornas
sjuktal ökat betydligt mera än männens. Ökningen för kvinnorna har varit
9,2 och för männen 4,6. Kvinnorna svarar därmed för mer än 2/3 av sjuktalets
ökning under perioden.

Mot. 1989/90

Sf346

22

Det finns sannolikt en rad olika orsaker till dessa skillnader mellan könen.
En viktig faktor är vår höga och ökande förvärvsfrekvens bland kvinnor.
Häri finns också ett skäl till att sjuktalet som helhet har ökat under senare år.
Kvinnornas högre sjuktal avspeglar också att ansvarsfördelningen i hemmen
ännu är ojämn.

Det höga sjuktalet bland kvinnor är en varningssignal som tyder på brister
i arbetslivet. Om det höga sjuktalet skall kunna sänkas måste dessa problem
ägnas ökad uppmärksamhet. Vi anser att skillnaderna i sjukfrånvaron mellan
män och kvinnor bör kartläggas och analyseras som underlag för fortsatta
överväganden om hur arbetslivets villkor ska kunna förbättras.

8. Kostnadskonsekvenser

Att uppskatta de ekonomiska effekterna av de förslag vi här har framfört
rymmer betydande svårigheter. På längre sikt räknar vi med att kostnadstrycket
ska kunna dämpas med åtskilliga miljarder kronor årligen bl.a. genom
att sjuktalet pressas tillbaka, att läckaget av överkompensation stoppas
och att trycket mot arbetsskadeförsäkringen dämpas. Men redan på kort sikt
bör man konservativt kunna räkna med minst en miljard kronor i minskade
utgifter.

För den största posten i denna besparing står avskaffandet av överkompensationen
vid korttidsfrånvaro. Kostnaden för detta bedömdes före reformen
uppgå till över 500 milj. kr. Den ökning av sjuktalet som därefter har ägt
rum, de stickprov som har företagits samt den ökning av den genomsnittliga
dagersättningen som har inträtt gör det rimligt att nu uppskatta överkompensationen
till minst 700 milj. kr. Införandet av arbetsgivarperiod anser vi
kortsiktigt bör kunna leda till en kostnadsminskning på minst 100 milj. kr.
Förslaget om förlängd samordningsperiod förutses som tidigare medföra en
besparing om 150 milj. kr. Den minskade arbetsbördan inom försäkringskassorna
gör det i första hand möjligt att avstå från den föreslagna administrativa
förstärkningen på 92 milj. kr. Slutligen räknar vi med att ett höjt kostnadsmedvetande
inom sjukvården genom bättre rapportering på kort sikt
ska kunna leda till en nettobesparing på 50 milj. kr. för sjukförsäkringen. På
längre sikt bedömer vi att de förändringar vi här har föreslagit bör kunna
leda till kostnadsminskningar om flera miljarder kronor.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till införande av s.k.
arbetsgivarperiod enligt de riktlinjer som angivits i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om överkompensationen vid korttidsfrånvaro,

3. att riksdagen för budgetåret 1990/91 till B 2 Allmänna försäkringskassan
anslår 92 milj. kr. mindre än regeringen föreslagit eller
således 475 350 000 kr.,

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om avskaffande av de
fasta nivåerna i sjukpenningförsäkringen,

Mot. 1989/90

Sf346

23

5. att riksdagen hos regeringen begär utredning av en integration av
arbetsskadeförsäkringen med sjukförsäkringen,

6. att riksdagen beslutar förlänga den s.k. samordningstiden mellan
arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen från 90 till 180 dagar,

[att riksdagen hos regeringen begär förslag till åtgärder för att ge
läkarna information om kostnadseffekter av sjukskrivningar och
läkemedelsförskrivningar,1]

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om åtgärder för kartläggning och analys av manlig och
kvinnlig sjukfrånvaro,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om överföring av medel från sjukförsäkringen till sjukvården.

Stockholm den 25 januari 1990
Sigge Godin (fp)

Barbro Sandberg (fp) Maria Leissner (fp)

Ingrid Ronne-Björkqvist (fp)

Mot. 1989/90

Sf346

1 1989/90:So515

24